前言

自1978年改革开放以来，中国社会发生了翻天覆地的变化，深刻地改变了14亿中国人的生存状态、生产形态和生活方式。古老的华夏文明浴火重生，当代中国人以坚韧而昂扬的姿态重新融入世界潮流中去，开启了中华民族寻求伟大复兴的追梦之旅。

40年来，从经济特区到沿海开放城市再到全面开放，从“三来一补”的加工企业到自主创新的重大科技成就，从高度集中的计划经济体制过渡到社会主义市场经济体制，中国人“摸着石头过河”，经济上持续快速发展，从过去贫穷落后的第三世界国家，发展成为世界上仅次于美国的第二大经济体。

40年来，中国的城市化进程高歌猛进，一座座崭新的城市拔地而起，不断扩张。截至2018年底，中国的城市化率已经接近60%，中国从传统的农业文明逐步迈向现代城市文明，越来越多的中国人可以享受到现代城市文明的便捷，城市已经成为现代中国人的新家园。

城市不仅仅有高楼林立、商铺绵延和地铁纵横以及车水马龙，也伴随着交通拥堵、环境污染和资源枯竭等普遍性的城市病。Better city，Better life!美好的城市让生活更加美好，因此城市需要良好的治理，只有良好的治理才能让城市充分发挥其功能，让居民的生活更加美好！否则，城市就会陷入混乱和衰退之中。

过去数十年中，“跳出农门”成为城里人，是一代又一代中国人梦寐以求的目标。当代中国的城市化为人们展现了城市的美好理想，吸引着数亿中国人从封闭的农村辗转来到城市，在城市中寻找安身立命的地方。也是在这个过程中，城市的脏乱差出现了，社会的隔膜和对立出现了，各种紧张和不适也来了……

从农村转向到城市，从建设好城市到管理好城市，中国社会的全面转型对以党和政府为中心的治理体系带来了巨大的挑战。如何应对和解决城市社会的问题，管理好蓬勃发展的城市，保障和维持城市机体的良性运行，提升城市发展的内涵和品质，不仅是城市可持续发展的要求，也是城市治理变革的要求。

城管，一个令人五味杂陈的名称，一个充满争议的字眼，一个当代中国城市时代的标志性现象，也就登上了历史舞台。城管的兴起，顺应了城市急剧扩张的管理需求，它承担着大量其他部门不好做或做不好的棘手任务，肩负起守护城市家园的重要责任。

经过30多年的艰辛发展，城管已有约百万人的规模，活跃在城市管理的第一线，在城市管理中发挥着关键性的作用。城管执法的范围包括环保、工商、交通、市容和食品药品监督等多个领域，包含了数十上百种行政执法事项。城管执法做得好不好，直接决定着城市管理的成败，影响着广大市民的生活品质。

在喧嚣凌乱的城市舞台上，城管一度成为社会舆情的焦点话题，也是理论研究的热点。相比于城市社会中其他各种看得见或看不见的问题，城管执法及其引发的矛盾冲突，具有高度可见性、可参与性和可接近性，为社会公众的情绪宣泄提供了渠道。城管的各种污名也接踵而至，进而引发了如何才能更好地管理城市的思考。

为了系统追溯和总结当代中国城管执法的发展历程，本研究立足于当代中国社会转型的时代背景，紧扣中国快速城市化的发展进程，在城市管理及其执法的复杂局面中，始终围绕城管执法场域中的人，包括城管、摊贩和城市居民等，讲述中国城市管理40年的故事，探讨并反思城管执法的复杂性及矛盾性。

本研究认为，城管执法是城市管理的一部分，而城市管理说到底是城市化的需要。没有城市化，没有城市的发展，就没有各种各样的城市问题，也就无所谓城市管理，更不会有城管的诞生。因此，只有立足于城市化及其发展的背景，深入到城市管理的脉络中去，才能更好地理解处于城市管理末端的城管执法。

关于城管及其执法活动，目前有关的研究大多是从制度方面探讨了其中的因果机制，而忽略了城管执法中的人。很显然，制度是重要的，规定了人们可以做什么，不可以做什么。但更为重要的是人，只有具体的个人及其丰富多彩的行动，才能让制度真实地运作起来，发挥制度应有的功能。

城管执法舞台上的人，主要是一个个具体的城管和摊贩。他们是这个特殊而伟大的社会转型时代的个体，是被汹涌澎湃的城市化浪潮推到城市大街小巷的普通人，他们或是摆摊，或是执法，他们之间发生的故事是这个时代的重要见证。

在篇章结构上，本书首先回顾了中国古代到近代城市管理的基本情况，然后将中国当代城管执法的历史分为三个阶段，依次予以介绍，接下来分别围绕城管、摊贩以及相关他者这三种主体考察了城管执法领域中的核心议题，最后从宏观上归纳了城管执法从普遍而激烈的冲突到广泛而深度的合作的演进及其逻辑。

从城管广泛的执法权限就可以知道，城管执法牵涉的事务和情由数不胜数。这就决定了对城管执法历程的总结和归纳很难做到面面俱到。因此，为了研究上可操作，本研究选择将最具有形象性和戏剧性的城管与摊贩之间的关系作为研究的主线，始终围绕这两种社会主体及其关系来叙述城管执法的历程。

第二章到第四章，是对城管执法历史阶段的纵向划分，主要是以国家层面的方针政策、改革举措以及安排部署等为叙述对象，展示管理体制、制度机制和具体规范的演进历程。第五章到第七章主要是对城管执法领域中的人进行分析，主要是以相对重要的议题为中心，以阐释相关人物的欲求、处境、状态以及情感。

长期以来，当某些城管执法冲突发生后，社会上就会冒出废除城管的声音。城管是存还是废的争论，也许还萦绕在人们的心头。但十数年下来，城管不但没有被废除，相反还不断发展壮大，城管的合法化程度越来越高，城管执法的制度化和规范化水平不断提升，城管已经在城市管理体系中占据了重要的位置。

在城管从城市管理的边缘迈向中心的演进过程中，相对于过去多头执法的混乱历史，城管部门集中其他政府职能部门的行政处罚权，将混乱交叉的行政处罚权综合运用起来，提高了城市空间界面管理的效率，也将进一步优化和提升城市管理。