调研报告

1．公职人员干净用权的基础制度建构——基于税务人员与纳税人权利博弈的研究

摘要：公职人员将手中的公共权力作为一种资本，背离公共管理职能为个人谋取私利，就会导致腐败问题的出现。把腐败问题当作一种经济现象，挖掘其深层次原因，就会看到反腐败制度建设的长期性、艰巨性和复杂性。本报告基于“经济人”假设，试图利用博弈论分析手段，探讨公职人员与行政相对人的关系，搭建税收廉政关系中监管者、执法者、纳税人的三方博弈模型，通过模型分析三方行为选择及均衡解影响因素，提出对于公职人员干净用权基础制度建设的建议。在中国，为什么要用博弈论研究公职人员干净用权的适用性？一是能够保障各方利益均衡。从“经济人”假设基础出发，博弈的参与方都会计算判断自己是否获利，参与方的行为动机都是从自己的利益出发，在行为选择过程中可以充分使用自己的权利，这样最终达成的妥协性结果是有利于顾及各方利益的。二是能够维护各方地位的公平。博弈机制本身是一个让所有参与方都能够平等参与维护自身利益的平台，参与方的行为互相影响，参与方采取的策略、显示的信息，其他方都要认真对待，这样改变了行政主体一贯的强势地位，弱化了行政主体和相对人权利与义务不对等的地位差距，也更能为公众所接受。三是促进权力制约制度的完善。在我国现阶段的行政管理模式下，国家权力相当强大，公民权利还显得相对软弱，达不到双方地位的均衡。因此用博弈理论来探讨税务机关与行政相对人的关系，也是对于传统上政府处于强势地位的惯性思维的改变，转而强调双方的对等互动与相互制约，更加保障税收管理权与纳税人权利的对等。

结合我国税务廉政工作现实情况，本报告构建了一个三方博弈模型。构建三方博弈模型的优势在于为分析税务廉政问题提供了一个三方互动的角度。税务廉政问题的出现是因为执法者和纳税人会在现有的约束条件下选择对自身利益最大化的行为策略，监管者要有效地反腐败，也要根据执法者和纳税人的反应，优化自身的行为策略。本研究报告通过分析得出了初步结论：第一，执法者不廉政的概率随着监管方监管成本的上升而上升，随着执法者正常收益、不廉政带来的税收损失、不廉政被查出的处罚力度的上升而下降。第二，理性纳税人天然具有向执法者行贿的动机。政府必须对执法者的权力进行有效监管，不受监督的权力必然产生腐败，而且廉政建设是一项必须长期坚持不能懈怠的工作。第三，监管方检查的概率随着执法者不廉政被查处的处罚力度、执法者正常收益的上升而下降，随着执法者不廉政带来的税收损失、不廉政的获益乘数的上升而上升。处罚力度增强，执法者正常收益提升，不廉政的获益空间缩小，监管者监管的力度就可以小一些。反之，监督力度就要大一些。但是此博弈模型也存在着一定的局限性。一是将人视为理性经济人，完全从自身利益出发作行为选择，然而个人在做决策的过程中不可能总是完全理性的，还可能受到道德水平等因素的制约。二是模型本身是就现实问题进行的简化和抽象，模型自身的假设跟现实不一定完全相符，参数的选取相对现实比较简单。

博弈视角下对公职人员干净用权基础制度建设的建议如下：第一，完善制度设计，强化廉政制约。其具体包括：一是坚持依法行政，二是加强内部风险防控，三是改进监督机制，四是明确处罚梯度，五是加强监管人员队伍建设，六是适当提升公职人员的待遇。第二，尽力实现信息对称。其具体包括：一是加大信息沟通，努力实现信息对称，最大限度地利用人民群众的权利监督公权力；二是进一步提高法律遵从，督促纳税人真实准确向行政机关提供各类信息，使用大数据手段，减少信息不对称带来收益的可能性。第三，推动形成权力、权利博弈均衡。其具体包括：一是通过提升行政相对人的权利，保障行政相对人与行政主体地位对等，以更有效地促进公权力被正确使用。二是提高行政管理权行使质量，实现权力与权利的平衡，实现公职人员干净用权的基础制度保障。

关键词：税收执法权 博弈 廉政 公共行政

公职人员将手中的公共权力作为一种资本，背离公共管理职能为个人谋取私利，就会导致腐败问题的出现。我们可以把腐败问题当成一种经济现象，挖掘其深层次原因，认识廉政制度建设的长期性、艰巨性和复杂性以及在公民权利意识愈加强化的情况下，寻求更科学有效的制度化对策的紧迫性。本研究报告试图利用博弈论的分析手段，探讨公职人员与行政相对人的关系，搭建税收廉政关系中监管者、执法者、纳税人的三方博弈模型，分析三方行为选择及均衡解的影响因素，提出对于公职人员干净用权基础制度建设的建议。

一、研究公职人员干净用权的工具选择

博弈论最初是作为现代数学的一个新分支而被创立的。纳什提出博弈中存在一个均衡点，当这个均衡点达到的时候，说明博弈已经出现一个最优的参与人行为选择战略组合，没有任何参与人会去主动改变自己的行为策略，因为改变已不能再增加自身效用，反而可能降低自身效用，即博弈论的重要理论——纳什均衡。纳什均衡理论奠定了现代主流博弈理论的基础。由于能够对一定的情形下的个体行为进行科学预测和分析，纳什均衡理论也成为现代经济学的标准分析工具之一，主要用于研究既有冲突又有合作的情况下参与者的决策及相互影响的博弈均衡问题。

（一）用博弈论研究公职人员干净用权的适用性

引入博弈论分析公职人员干净用权深化了对行政主体和行政相对人行为选择过程的认识，强调公权力与公民权利的对等，适应社会发展需要，丰富廉政理论，能够更好地解决实践中出现的新问题。

将博弈机制引入廉政问题的讨论，第一是能够保障各方利益的均衡。从“经济人”假设基础出发，博弈的参与方都会计算判断自己是否获利，参与方的行为动机都是从自己的利益出发，在行为选择过程中可以充分使用自己的权利，这样最终达成的妥协性结果是有利于顾及各方利益的。第二是能够维护各方地位的公平。博弈机制本身是一个让所有参与方都能够平等参与维护自身利益的平台，参与方的行为互相影响，参与方采取的策略、显示的信息，其他方都要认真对待，这样改变了行政主体一贯的强势地位，弱化了行政主体和相对人权利与义务不对等的地位差距，也更能为公众所接受。第三是促进权力制约制度的完善。在我国现在的行政管理模式下，国家权力相当强大，公民权利还显得相对软弱，而且公民权利保护的意识也相对缺乏，达不到双方地位的均衡，需要公民权利更为强势，相关的制度建设更加完善，因此公民权利与国家权力的博弈也更能促进权力制约制度的完善。

（二）用博弈论研究税收廉政关系的可行性

本研究报告以税务部门为例，使用博弈分析方法，构建模型，探讨税务机关与纳税人的关系，其他涉及公职人员行使公权力的部门，均可以借用该方法，来剖析公职人员干净用权的实现途径。

用博弈理论来探讨税务机关公职人员与纳税人的关系，也是对于传统上执法机关处于强势地位的惯性思维的改变。通过纳税人权利制约税务机关执法者的权力，防止后者侵害前者；通过税务机关执法权约束纳税人权利，防止纳税人权利滥用而破坏税收秩序。政府对执法人进行有效监管，保护纳税人正当权利，维护公平正义税收秩序，是税务廉政建设应有之义。

要成为博弈的可应用领域，需要满足利益冲突的参与者（群体性）、参与者总是根据对手可能采取的策略来采取相应的行动（互动性和策略性）、参与者总是追求自身利益最大化（理性）四个基本要素。税收廉政满足上述基本要素：第一，参与税收廉政博弈的有执法人员、纳税人、监管部门等不同利益群体；第二，博弈各方都会根据法律政策制定、社会经济环境、执法监督水平等采取对自己最有利的策略，而且策略之间有明确的界限；第三，每一方都有至少两项行动策略，并且其余博弈方的利益会因此受到影响，从而构成互动性和策略性。因此，应用博弈理论分析税收廉政问题是可行的，能够很明确地指出博弈方及其策略选择，算计各方彼此的算计。

二、构建税收廉政博弈模型的相关假设

在经济学理论中，理性经济人是基础假设，理性经济人在一定约束条件下希望实现自身利益最大化。在博弈行为中，每一个参与者也是一个“理性”的算计者，估计各种行为的收益，做策略选择。税收博弈是一种非对称信息博弈，一方面，公共行政权力运行的“神秘主义”传统和现存的种种“暗箱操作”导致纳税人对政府决策、行政等过程的信息知之甚少，无法有效行使参与、监督等权利；另一方面，纳税人也拥有政府不拥有的信息，因为纳税人出于经营的需要，不可能将所有的经营秘密公开，而且经营活动千变万化，政府也不可能随时对纳税人的情况了如指掌。因此，政府与纳税人在信息的拥有上是不对称的，从而给权力寻租提供了空间。

在理性经济人和信息不对称的假设前提下，本研究报告试图通过建立博弈模型，对税务廉政问题的深层次原因进行剖析，并提出相关政策建议。在考虑博弈参与者时，结合我国税务廉政工作现实，包括执法者、纳税人以及监管者三方。在以往对于税收博弈的研究中，博弈参与者一般只考虑两方——政府和纳税人，主要讨论的是税收征纳双方围绕税收经济利益产生的一系列策略选择及决策均衡问题，即政府要通过税收得到满足其支出需要的主要财力保证，必须依照其设计的方式和方法征税，但税收使纳税人的利益减少，是政府强制占有纳税人的财富，纳税人会从依法纳税、欠税、逃避缴纳税款等行为策略中选择自身利益损失最小的一种。政府的税收征管活动是发生在税务执法人员和纳税人之间的。而税务执法人员作为税收管理权的行使人，具有双重身份：一方面，税务执法人员是日常征管活动的具体实施者，代表政府执行具体的征管任务；另一方面，税务执法人员也是考虑自身利益的行为主体，也有自己独立的利益取向和行为目标，其行为目标与政府的税收目标并不完全相同，导致执法人员和政府的利益并非完全一致，那么就有可能会收取纳税人支付的“额外”费用而玩忽职守，从而产生不廉政行为。

因此，两方博弈是将税务执法人员与政府当成同一角色，默认的前提是税务执法人员完全代表了政府，但这只是一种理想的情况。现实是出于自身利益最大化的考虑，税务执法人员可能会发生不廉政行为。我们有必要构建一个三方博弈模型，在此模型中，我们将税务执法人员与政府进行区分，政府派出监管者对税务执法人员的具体征管行为进行检查，监管者和执法者都站在税收管理权的一边，但职责不同，监管者代表政府，代表国家税收利益，执法者由政府派出，追求自身利益最大化。

当然税务廉政涉及了各个方面，但本研究报告仅研究涉及直接利益的三方，更有利于精炼博弈步骤，模拟博弈核心利益。此博弈模型为分析税务廉政问题提供了一个三方互动的角度，税务廉政问题的出现是因为执法者和纳税人会在现有的约束条件下选择自身利益最大化的行为策略，监管者要有效地反腐败，就要仔细研究税务执法人员和纳税人的行为反应，优化自身的策略行为。我们不能孤立地从某一方面出发一厢情愿地探讨税务廉政，而要认真研究各方的行为模式，探明各方的行为策略，模拟运算，推演出博弈均衡点，寻求税务廉政的最佳方案，并提示监管者研究行为选择影响因素，甚至可以从博弈规则上下功夫，进行税务廉政制度创新。

三、税收廉政三方动态博弈行为分析

这里主要讨论执法者（即具体从事税收征管活动的与纳税人可能产生利益关系的税务工作人员）、纳税人以及监管者（即从事税收纪检监察和督查内审工作的人员，代表政府利益）三方的行为策略。

（一）模型假定

（1）当纳税人向执法者行贿且执法者不廉政时，税收损失假设为L，此时执法者获得收益为θL，其中θ=[0,1]，行贿的纳税人的收益为（1-θ）L。

（2）当执法者接受行贿被监管方查到处以IθL处罚时，此时对行贿的纳税人也处以罚款I（1-θ）L；如果纳税人不行贿而执法者不廉政被查到，执法者会受到行政处罚（比如警告），用P表示处罚给执法者带来的心理成本。

（3）正常情况下，执法者接受政府委托的收益为R，监管方的监察成本为C，我们假设监管方的监察成本要小于行贿给国家带来的税收损失，即C＜L。

（二）参与人的收益函数

表1和表2中各矩阵内第一项为执法者的收益，第二项为纳税人的收益，第三项为监管者的收益。

我们考察以上博弈的混合策略均衡解。假设参与人的混合策略为：执法者不廉政的概率为q1，廉政的概率为1-q1；纳税人选择行贿的概率为q2，不行贿的概率为1-q2；监管方检查的概率为q3，不查的概率为1-q3。注1

注1 本研究报告用q1, q2, q3分别表示执法者不廉政、纳税人行贿、监管方检查的概率，代表在博弈中这三方选择相应行动策略的可能性。

进一步地具体分析如下：

1．监管者的期望收益

E3=q1q2q3（IL+R-C）+q1q2（1-q3）（-L）+q1（1-q2）q3（R-C）+（1-q1）q2q3（-C）+（1-q1）（1-q2）q3（-C）=q3[q1q2（I+1）L+q1R-C]-q1q2L

给定其他两个参与者的策略q1和q2，监管者期望收益最大化的策略选择如下：

2．纳税人的期望收益

E2=q1q2q3[-I（1-θ）L]+q1q2（1-q3）（1-θ）L=（1-θ）Lq1q2[1-（I+1）q3]

给定其他两个参与者的策略q1和q2，纳税人期望收益最大的策略选择如下：

3．执法者的期望收益

E1=q1q2q3（-IθL）+q1q2（1-q3）（R+θL）+q1（1-q2）q3（-P）+q1（1-q2）（1-q3）R+（1-q1）R=q1[q2q3（P-IθL-θL）+q2θL-q3（R+P）]+R

给定其他两个参与者的策略q2和q3，执法者期望收益最大的策略选择是：

下面我们对博弈的均衡解情况讨论如下：

（1）当时，由（2.1）知，。

此时，q2q3（P-IθL-θL）+q2θL-q3（R+P）=-q3（IθL+θL+R）+θL。

进一步对-q3（IθL+θL+R）+θL分情况讨论如下：

①当-q3（IθL+θL+R）+θL＞0，即时，由（3.1）知，；将,代入q1q2（I+1）L+q1R-C，由（1.1）知，注2，这与矛盾。

注2 将q*1=1, q*2=1代入q1q2（I+1）L+q1R-C可以得到（I+1）L+R-C，由模型的假定C＜L可知，（I+1）L+R-C＞0，进而可以由（1.1）得知。

②当-q3（IθL+θL+R）+θL＜0，即时，由（3.2）知，；将,代入q1q2（I+1）L+q1R-C，由（1.2）知，，这与q3＞矛盾；

③当-q3（IθL+θL+R）+θL=0，即时，由（3.3）知，q3∈[0,1]；将代入q1q2（I+1）L+q1R-C，并令其等于0注3，即可以解出。由此得到该博弈的一个均衡解。

注3 由于既不等于0也不等于1，只满足（1.3）中的假设，因此选择将代入q1q2（I+1）L+q1R-C=0。

（2）当时，由（2.2）知，。

此时q2q3（P-IθL-θL）+q2θL-q3（R+P）＜0成立，由（3.2）知，；将代入q1q2（I+1）L+q1R-C，由（1.2）知，，与矛盾。

（3）当时，由（2.3）知。

此时成立，由（3.2）知，；将代入q1q2（I+1）L+q1R-C，由（1.2）知，，这与矛盾。

综合以上分析可知，唯一的均衡解为。

（三）均衡解评析

（1）给定R、L、I, C越大，q1越大，即监管方的监察成本越大，执法者不廉政的概率越大；反之，执法者不廉政的概率越小。

（2）给定C、L、I, R越大，q1越小，即执法者正常情况下收益（包括薪金、社会地位、职业成就感等）越高，不廉政的概率越小；反之，执法者不廉政的概率越大。

（3）给定C、R、I, L越小，q1越大，即执法者不廉政带来的税收损失越大，不廉政的概率越小；反之，不廉政的概率越大。换句话说，可能带来的税收损失越大，执法者的机会收益越大，所面临的风险就越大，反而冒险的可能性越小。

（4）给定C、R、L, I越大，q1越小，即执法者不廉政被查处的处罚力度越大，执法者不廉政的概率越小；反之，不廉政的概率越大。

（5）的经济解释为只要当纳税人行贿有利可图时，他就会向执法者行贿。

（6）给定θ、L、R, I越大，q3越小，即执法者不廉政被查处的处罚力度越大，监管方检查的概率越小。当只需保持在某确定威慑力度的情况下，处罚的力度越大，监管方监察的概率就可以降低，即监察面可以缩小；同样，要在监察资源不增加投入的情况下增强威慑力度，则处罚力度需要加大。

（7）给定θ、L、I, R越大，q3越小，即执法者正常情况下收益越高，监管方检查的概率越小；反之，监管方检查的概率越大。

（8）给定θ、R、I, L越大，q3越大，即执法者不廉政带来的税收损失越大，监管方检查的概率越大；反之，检查的概率越小。

（9）给定I、R、L, θ越大，q3越大，即执法者不廉政的获益乘数越大，监管方检查的概率越大；反之，检查的概率越小。

（四）初步结论

（1）执法者不廉政的概率随着监管方监管成本的上升而上升，随着执法者正常收益、不廉政带来的税收损失、不廉政被查出的处罚力度的上升而下降。（如果执法者不廉政的概率大于零，当有多个执法者时，就会出现不止单个执法者腐败的情况，因此群体性腐败的行为在税务机关实践中也偶有发生。）

（2）理性纳税人天然具有向执法者行贿的动机。政府必须对执法者的权力进行有效监督，不受监督的权力必然导致腐败，而且廉政建设是一项必须长期坚持而不能懈怠的工作。

（3）监管方检查的概率随着执法者不廉政被查处的处罚力度、执法者正常收益的上升而下降，随着执法者不廉政带来的税收损失、不廉政的获益乘数的上升而上升。处罚力度增强，执法者正常收益提升，不廉政的获益空间缩小，监管者监督的力度就可以小一些；反之，监督的力度就要大一些。

此博弈模型是对现实问题的简化和抽象，模型自身的假设跟现实生活不一定完全相符。例如，我们假设监管方对执法者和纳税人的处罚力度都是I，实际上对两者的处罚力度很有可能是有所区别的。另外，我们只从成本收益的角度考虑了惩罚给执法者带来的心理成本P，但执法者是否违法也会受到自身道德水平的制约。各种廉政案例的成因、发展、处罚结果根据现实情况的不同千变万化，它们的运作跟模型不一定完全一致，博弈模型为我们提供的是一种从宏观的角度分析问题、解决问题，寻求进步的方式。

我们可以看出，在税务廉政关系中影响各方行为选择的因素，既有自身对效用的考量，又有其他方的利益，任何一方都不可能独自做出策略选择，而要综合考虑自身相关因素和对手的行为。在博弈达到均衡时，并不是说腐败被彻底消灭了，廉政与腐败是相伴相生、始终处于相互制约中的。这就要求各级税务部门必须把廉政作为一项特别重要的责任，虽然我们会从经济学视角来考虑各方成本收益，但廉洁廉政带来的政治、经济、社会价值是无法具体衡量的。

四、博弈视角下对公职人员干净用权基础制度建设的启示

（一）完善制度设计强化制约

公职人员的“理性经济人”角色是廉政问题的根源，具体的制度设计可以改变个人对成本、收益的预期，从而最终决定其行为策略的取向。虽然对自身利益追求的动机不可能根除，但可以通过制度创新和加强制度约束来规范权力运行，规范公职人员行为，加大对不廉洁行为的处罚力度，降低不廉洁行为的获益，最大限度地遏制腐败问题的发生。一是坚持依法行政。逐步改变相关行政法律层级低、弹性大、执行标准不统一的局面，尽可能缩小权力寻租空间。二是加强内部风险防控。完善内部监控体系，健全公共行政工作监督跟踪方式方法，通过建立机制、规范流程、痕迹管理，降低行政执法基础随意性。三是改进监督机制。变“同体监督”为以“异体监督”为主导，“同体监督”为辅助，如税务纪检监察部门可以不受同级党组的领导、牵制，只向上级纪检监察部门负责；将监管力量更集中于提高监管质量而非扩大监管面；减少监督部门的执法成本，鼓励公民积极参与监督和进行举报，深入贯彻财产申报公开制度。四是明确处罚梯度，增强处罚力度并改善公共行政传播方式，增加公职人员违法成本，增加其对风险预期。五是加强监管人员队伍建设，保证公职人员素质高、业务精，保障监管质量。六是随着整个社会物质精神生活水平的提高，应适当提升公职人员的待遇、职业成就感等，合理的工资虽不足以完全杜绝腐败现象，但是可以降低腐败的诱惑力。

（二）加大信息公开尽力实现对称

在廉政博弈中，绝对的信息对称是不存在的，试想如果监管方掌握的信息与被监督者完全一致，腐败问题将不再成为问题，变得非常简单。虽然做不到对各方的真实情况或行为选择完全清楚，但可以增加信息暴露程度，降低徇私的可能性。现实的情况是：一方面，对公权力的监督机制和制约体制还不完善，在发布公共信息时一般来说信息量比较小，内容存在含混不清，有些甚至使公众产生误解，实现不了良好的沟通效果。另一方面，受限于技术、舆论、公职人员能力素质等原因，政府对行政相对人的真实情况也不完全了解。加强信息沟通，努力实现信息对称，即使不能达到信息对称，但使政府部门以比较透明的形象出现在公众面前，公职人员自然会更自觉地接受公众监督，其行为也会得到较好的约束。因此，从政府机关来讲，最好在立法、执法以及司法各方面都厘清行政主体、行政相对人双方的权利和义务，进一步加大权力公开力度及群众参与度和知晓度，充分发挥群众的知情权、表达权、建议权、监督权等。从行政相对人来讲，要进一步提高法律遵从，真实准确地向行政机关提供各类信息，并且从技术革新和改造这个角度，要在不侵犯行政相对人隐私的情况下，完善公共行政信息库资料并实现共享共用，多使用大数据手段，减少信息不对称带来收益的可能性。

（三）推动形成权力、权利博弈均衡

廉政的本质要求是一切涉权行为合法合规，营造公平、公正、公开透明的环境。行政相对人凭借公共行政管理权的保障，可以获得公平的生存和发展环境；而行政相对人权利的充分、有效行使，又能够检验、促进公共行政管理权合法、合理地使用。以往研究公职人员干净用权，主要考虑如何限制公权力，但从博弈分析过程中我们发现，博弈均衡的良性互动要求不能有强权一方存在，通过提升行政相对人权利，保障行政相对人与行政主体地位对等，能更有效地促进公权力被正确使用。发挥和协调好权力、权利的积极能动作用，实现廉政用权的目的，这是博弈的价值所在。规范行政主体权力运行，提高行政管理权行使质量，保障行政相对人权利，有助于实现权力与权利平衡，有助于在博弈各方进行相对持久的博弈后达到的均衡状态，促进廉政建设不断完善，实现公职人员干净用权的基础制度保障。

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——《公职人员干净用权的基础制度建构——基于税务人员与纳税人权利博弈的研究》（四川国家税务局课题组，组长秦凯，成员柳华平、王勇群、王潇、李光武，执笔王潇）原载于国家税务总局税收科学研究所研究报告（2017年10月30日）。