三、天然气产业的财税政策选择
如何选择天然气产业的财税政策，让天然气产业的发展更加符合国情需要，更有利于天然气产业链在资源地发展壮大，是当地政府对天然气产业实施干预的关键所在，一套系统、科学、稳定的财税政策更有利于吸引外部投资。我国目前在天然气产业领域的财税政策还不够系统、完善，在发展中还需要借鉴别国的实践经验，结合我国实际国情来逐步完善相配套的财税政策。只有拥有了良好的政策环境，天然气产业才能逐渐发展壮大。
（一）财税政策的选择原则
1．符合我国经济社会发展需求
改革开放近四十年来，我国经济保持持续高增长状态，GDP总量相较1978年实现了飞跃，早已跨入了中等收入国家队列，成为世界第二大经济体。但随着人口红利的衰减、中等收入陷阱等风险的累积，我国经济发展模式正在逐步转轨，由以GDP为导向的旧经济形态与经济发展模式转入追求社会全面发展的新经济模式，中国经济由此进入了新常态。过去追求GDP的经济发展模式给环境带来了巨大的压力，二氧化碳、二氧化硫、可吸入颗粒物的排放量较1978年也早已翻倍。伴随着新常态提出的，是强调发展应注重生态文明建设的理念，强调绿色发展、循环发展、低碳发展。因此，地方政府在选择财税政策时应充分考虑当前经济、社会发展的需求，抓住供给侧改革的契机，在勘探、开发、运输、消费等各个环节进行作用。通过税收政策调节产能供给、鼓励企业降杠杆、鼓励企业进行技术创新，通过流转税、所得税与财产税的联动作用，降低天然气企业税负，以降促增，做好经济转型过程中天然气产业的税收政策。
2．符合低碳环保的发展理念
天然气本身就是优质的清洁能源，大力发展天然气产业对响应中央“既要金山银山，也要绿水青山”有着重要的现实意义。我国当前以流转税为主、所得税为辅的税制体系在配置资源方面还不够突出，有关促进低碳环保发展的税种还没有确立。因此，天然气的财税政策选择要考虑税收对资源配置的功能，鼓励天然气企业在低碳、环保、生态方面的发展。在实践中，要通过流转税的横向安排，鼓励资源产出进行环境保护、生态修复实现可持续发展；通过所得税对资源友好型、资源节约型企业进行正向激励；鼓励天然气下游产业的发展，吸引天然气下游企业在资源地投资，改善资源地城市发展，实现资源的就地利用。天然气产业财税政策的选择应以低碳环保、资源节约、可持续发展为目标。
3．考虑天然气行业的特点
财税政策是政府进行产业干预的主要手段，天然气产业的税收政策直接关系天然气产业能否健康发展。科学系统的税收政策有利于天然气资源的开发利用，有利于促进天然气产业的壮大发展，有利于保障国家的能源安全。我国目前并没有专门针对天然气产业的税收政策，而是以流转税、所得税为主导，辅以资源税的税收体系，并没有考虑到天然气行业的行业特点。天然气产业是典型的资本密集型产业，其技术装备多、投资量大、资金周转和投资收益慢，同时在天然气田的勘探开采过程中伴随着巨大的风险。一个气田的生命阶段大致有增产期、稳产期、下降期、衰亡期，在不同的阶段维持稳定生产所需的成本差异悬殊，此外，边远气田的开发成本比非边远气田高；海上气田开发成本比陆上气田高；非常规气田开发成本比常规气田高。而我国目前的税制体系并没有考虑到上述差异，不利于边远气田、海上气田的开发，也不利于进入生命后期的气田资源得到充分利用。因此，在进行税收政策的选择时应该考虑到上述差异，根据气田的种类、开采成本、开采效率制定相应的正向激励机制，鼓励天然气企业对高成本气田的开发，引导天然气开发企业充分利用天然气资源。
（二）构建所得税激励制度以扩大税基
如前文所述，由于缺乏相应的税收激励政策，导致当前资源地就地使用天然气资源的企业相对较少，没有发挥作为天然气资源产地所具有的价格优势，不能充分利用资源优势来发展天然气下游产业。因此，资源地在进行税收政策选择时，可以适当向天然气产业链上的企业进行倾斜，通过所得税的优惠政策吸引外部投资，壮大当地天然气下游企业，达到扩大税基的目的。
1．对天然气消费改造给予所得税优惠
天然气资源产出地，其价格往往低于沿海发达地区，却很少有当地企业利用这一优势，将天然气能源作为主要能源来使用。因此，在进行税收政策选择时应该考虑鼓励天然气的消费行为。在实践中，可以考虑采取以下措施：首先，允许改造费用在所得税前加计扣除，或者由财政给予公交公司改造费用的补贴，鼓励公司使用天然气能源。在沿海地区，不少出租车因为汽油价格上涨而对出租车进行天然气改造，以使用较为廉价的天然气能源。达州可以出台上述财税政策鼓励当地的公共交通公司对公共汽车以及出租车进行天然气改造。达州天然气有价格优势，对公共汽车实行天然气改造既有利于公共交通公司节约成本，又有利于增加天然气消费，带动当地天然气产业发展，一举双赢。其次，与企业合作扩大天然气灶的使用范围，如政府可以通过基于企业推广费用的所得税前加计扣除政策。以达州为例，在城市区域已经基本实现了天然气管道的铺设，天然气灶覆盖率比较高，而农村由于经济原因，并没有铺设天然气管道，天然气灶的使用率也较低。政府可以与企业合作推广燃气灶在农村的使用，于企业而言增加了产品的需求，也就增加了营业收入，于政府而言则扩大了税基，也可增加税收收入。
2．利用所得税优惠政策鼓励天然气相关企业投资
天然气资源多集中在西部地区，应充分运用企业所得税税收优惠政策，鼓励吸引外部投资，促进天然气销售、运输等企业在资源地注册登记，既解决了税收征管的难题，又降低了天然气管输公司的税负。
3．对低投资回报率气田给予企业所得税优惠
前文已经分析了我国当前缺少对投资回报率较低气田的政策鼓励，不利于油气开发企业对这类气田的投资与开采，也影响企业运营末期油田的积极性，因此，需要完善对于这类油田的所得税激励制度。企业所得税属于直接税，其税负不易转嫁，直接影响企业的利润，所以给予企业所得税优惠是鼓励企业对低投资回报率气田进行开发的有效手段。在实践中，可以考虑采取以下措施：第一，延长亏损弥补期限。以美国为例，其对低投资回报率的天然气企业延长亏损的弥补时间。我国目前企业所得税通行的补亏年限为5年，考虑到天然气行业的投资量大、资金周转慢、投资回报慢的特点，可以考虑将满足条件的天然气企业的补亏年限延长至10年。第二，降低所得税税率。降低所得税税率在国外有较为广泛的应用，英国、美国等国都有相关的实践。我国可借鉴国外的做法，将现行普适的25%税率降为20%。降低所得税税率对天然气开发企业有最直接的吸引力，可以鼓励企业对低投资回报率的气田进行继续开发，弥补利润不足的影响。第三，利润保留计划。该举意在避免企业所得税成为低回报率气田开发企业的负担而设立的保护性扣除。即设置一个特定的资本回报率，允许进行低回报率气田开发的企业将这部分利润在企业所得税税前扣除，以保证企业获得一个低回报率气田开发的利润补偿。
（三）完善税制补充地方政府税收收入
1．深化资源税改革
我国现行的资源税制度，既没有很好地实现其调节资源级差收入的创立宗旨，也没有完全实现其配合分税制改革增加地方财政收入，把中西部地区资源优势转变为税收收入优势的目标。当前“营改增”全面完成以后，地方税制体系面临着主体税种缺失的尴尬境地，因此资源地需要通过深化资源税的改革以补充地方政府财力。
深化资源税的改革首先需要明确资源税的定位。1984年资源税试行时被赋予“级差调节”的使命，在1994年税制改革时又增加了“为国家取得一定财政收入、提高财政收入稳定性”的目标。资源税在改革中承担的目标太过多元化，即使这些目标本身并不存在矛盾，但税制设计兼顾这些目标时必然导致税制的复杂化，从而降低运行效率。因此，在进行财税政策选择时可以考虑将资源税作为市、县一级政府的重要税收来源为目标，作为“营改增”后的地方主体税收收入缺失的补偿。具体可以考虑采取以下措施：
第一，将资源税税率的制定权下放到地市一级。地市一级政府对本市资源开采实际情况有着更多的了解，在实际工作较上级政府也更容易实施管辖。因此，由地市一级政府根据本地区实际情况，在指定税率范围规定资源税征收税率，报上级政府备案，既有利于资源税的合理征收，又有利于提高地方政府征收管理的积极性。
第二，提高地市一级的分享比例。资源税虽然是地方税，但在我国地方一级政府包括省级与地市级两级，在资源税的分享比例上并没有明确规定。以四川为例，资源税省级与地市级的分成比例为3 ∶ 7，省级财政占资源税收入的30%，不利于地方政府通过资源税增加财政收入。因此，提高地市级政府的分享比例有助于增加地市级政府的税收收入。
第三，资源税实行专款专用制度。像达州这样的资源富足地不少，但城市转型缓慢，归根到底是因为缺乏资金的支持。没有资金支持无法发展天然气下游产业，无法吸引天然气产业链上的其他企业来达州进行投资。同样，即使达州的天然气价格低于沿海发达地区，其消费增速与消费量仍然远远小于沿海发达地区。因此，资源税税款的使用应该侧重保护生态，以促进产业发展为目标，而不是同其他税款一样用于一般性的财政支出。在实践中，可以考虑设立条例，将资源税全部税额或部分税额划入专门账户，专款专用，促进当地生态与产业的可持续发展。
2．完善增值税税制
如前文所述，当前我国的增值税制度严重影响了天然气资源地政府的税收收入。天然气财税政策的选择不能以牺牲资源地政府的税收收入为代价，换来单方面的产业繁荣，而应该实现资源地政府与天然气企业的双赢。
改进天然气所适用的13%低税率政策。天然气适用13%的低税率其主要原因是天然气是一部分居民的生活用燃气，同粮食等产品一样属于居民消费品，因此将其归入增值税低税率税目。然而需要注意的是，天然气并非只是居民用燃气，其在工业上有着更广泛的应用，成品天然气的主要消费者都是工业生产企业，因此更应将天然气视作煤炭、石油一类的化石燃料，适用17%的增值税税率。在具体执行中可以考虑在消费环节给予符合一定条件的居民消费者以用气补贴，抵消增值税税率提高带来的用气成本上升的影响，这样便也不违背将天然气划分为低税率税目的初衷。
取消硫黄享受的增值税优惠政策。资源的综合利用本质上是废弃资源的再利用，高含硫天然气中天然气与硫黄互为包含，都是同等重要的工业原料或生产物资，与资源综合利用诸如采掘煤炭产生的煤矸石用于发电，生产过程中产生的三废（废气、废水、废渣）及副产品再利用有着根本的区别，而且净化天然气是硫黄产生的一个主要过程和方式。据此，建议国家取消对高硫天然气生产的硫黄的资源综合利用政策，硫黄不作为副产品，对高硫天然气生产的硫黄实行按17%全额征收增值税。
改变特殊税收征管体制。大型国有中央企业由于其自身管理体制的特殊性，造成其税收大部分集中在总部。如中石油，其增值税实行省级统一核算。在川内开采天然气的中石油西南油气田分公司进行天然气勘探，带来了大量的进项税，本来应由各地气矿各自分担抵扣核算的进项税集中在了中石油西南油气田分公司本部，在全省范围进行抵扣，既造成了本应实现增值税的老矿区无税可缴，也造成了全省范围增值税的延后实现，最终形成中央无税可收、地方无税可享的局面。特别是对作为老矿区的资源地，若待中石油西南油气田分公司留抵税抵减完毕产生应纳税额时，已是无资源可采、无税源可收，多年来天然气开采的税收损失将无从弥补。因此，应对中石油、中石化的管理体制进行适当调整，将其下设的各级分支机构实行属地管理原则，就地办理税务登记，并按独立经营核算的要求进行核算就地缴纳各种税收，以保障资源地及经营地的财税收益。
（四）明确税收分配关系
1．明确各级政府的税收分配关系
分税制是市场经济国家普遍实行的一种财政体制，在宏观调控方面发挥着重要作用。我国1994年实行分税制改革，其主要目标是扭转中央政府财政收入比例过低的问题。在分税制改革实施以后，中央政府收入占财政收入的比例迅速扩大，中央政府收入明显增加。但在我国，地方级政府一般指省政府与市、县级政府，在分税制改革中并没有规定这两级政府在地方税中的分配比例。在实际工作中，省一级政府在确定收入分配时，往往把税收收入向上一级政府倾斜，造成了天然气资源地基层政府的税收收入不足。这种税收收入分配关系导致了天然气资源地实际并没有享受与丰富资源所匹配的税收收入，影响了当地天然气产业的可持续发展。因此，应明确考虑这两级政府的税收分配比例，避免出现省富市贫的现象。
此外，当前我国的税制体系对税收收入的横向分配并没有明确的规定，税收收入与税源背离的现象十分突出。以川气东输管输公司为例，气源在达州，天然气销售地在东部地区，却因为管输公司注册地在武汉，导致天然气管输有关增值税全额在武汉缴纳，税收与税源因此出现背离，这一现象的结果就是区域税收收入不平衡加大。因此，我国需明确税收的横向分配关系，实现天然气资源地政府对输出的天然气资源征收跨地区税。
2．厘清政府间的税收征管权
在前文的论述中，中石油与中石化的两种征税模式表面上看是两者的机构设置差别导致征税模式有所不同，更深层次的原因在于政府间的税收征管权博弈。因此，为了促进资源地相关产业的发展，需要明确天然气相关税收征管权的分配关系。在实践中，应该本着公平、公正的原则，以经济实质为税收征管权利划分的标准而避免因为企业机构的设置差别存在税收征管差别。上文所述的中石油与中石化，其经济实质相同，都从事天然气开采业务，而征税模式却存在巨大的差别。厘清政府间的天然气税收征管权，有助于为天然气产业的健康发展提供良好的税收环境，有利于促进当地天然气产业与城市建设的健康发展。