1 绪论

1.1 研究背景和意义

社会主义的本质要求消除贫困，改善民生，最终实现共同富裕。习近平指出：“全面建成小康社会，最艰巨、最繁重的任务在贫困地区。”改革开放以来，国家对于扶贫事业十分重视，各级政府通过努力与实践，使得我国扶贫开发事业取得巨大成就。如何巩固扶贫开发的现有成果，创新扶贫方式对我国的扶贫事业意义重大。在过去几十年中，金融在经济发展和反贫困中的作用越来越显著，特别是在我国的集中连片贫困地区表现明显。贫困地区村级发展互助资金在中国开展试点最早始于2006年前后，国际上将其称为社区发展资金或社区互助资金（Cheng&Li,2009），是小额信贷和金融扶贫的一种创新形式。贫困地区村级发展互助资金是以财政扶贫资金为主导，以村民自愿按比例缴纳的入股资金为依托，在贫困村建立的，民有、民用、民管、民享、周转使用的，主要用于生产经营性项目的发展资金。世界上一些发达国家在该类项目上发展较早，如德国最早的农村信用合作社，以及美国于20世纪初发展起来的农场合作信贷体系等。这些国家农村信用合作的发展在曲折中不断向前，在摸索中积累经验。国外无数宝贵的历史经验共同揭示了一个事实，即“作为正规金融的有效补充，合作金融应该也必然是农村金融改革的着力点和发展的最终方向”。在发展农村信用合作方面，我国曾有过艰辛的尝试和探索，但以1998年农村合作基金会的全面取缔而宣告失败，而中国农村金融发展的政府主导特征，以及合作原则的丧失是农村合作基金会失败的重要原因（谢琼，2009）。此后，一方面是原有农村信用合作组织在实际意义上的退出，另一方面，在我国农村，实质意义上的信用合作发展出现了近十年的空白期。在当前，贫困地区村级发展互助资金不仅仅是普惠金融发展的一个重要方面，更是对创新新型农村信用合作组织的探索。发展以资金互助为主要形式的农村信用合作，仍然是推动农村金融改革、发展普惠金融的有效措施和重要方式。那么，我国在发展农村信用合作这一问题上为什么会失败？中国发展农村信用合作究竟应当遵循一种怎样的道路和发展规律？当前，我国农村金融改革进入关键时期，伴随着新的金融需求不断出现，农村金融供给也在不断创新，村镇银行、小贷公司和农村资金互助社（包括贫困村村级资金互助社在内）等新型农村金融机构不断出现。农村金融体系的快速发展与变革，也使得农村发展过程中的问题与挑战不断出现。

已有制度尚未完善，国家扶贫工作的进一步推进又给贫困村村级资金互助带来新的挑战。“十三五”规划（2016—2020年）提出要在“我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困问题”的目标要求。针对这一目标要求，习近平总书记在2015年减贫与发展高层论坛上强调“中国扶贫攻坚工作实施精准扶贫方略，注重抓六个精准，即扶贫对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准，确保各项政策好处落到扶贫对象身上”。《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》（以下简称“纲要”）指出：“当前，贫困地区特别是集中连片特殊困难地区（以下简称‘连片特困地区’）发展依然滞后，扶贫开发任务依然艰巨；要将连片特困地区作为集中突破口，创新扶贫工作机制，探索扶贫新途径，进一步扩大资金互助试点，努力满足扶贫对象发展生产的资金需求。”

四川位于我国西南，在14个集中连片特困地区中，四川涉及其中3个，扶贫工作异常艰巨。而就四川金融扶贫的现状来看：一方面，四川贫困地区农村发展的资金需求缺口与金融需求持续扩大；另一方面，该类地区的正规金融服务极度匮乏。2008年，党的十七届三中全会决议首次提出“允许有条件的合作社开展信用合作”，正式确立了农民专业合作社开展内部信用合作的合理性。2013年，党的十八届三中全会将其进一步简化为“允许合作社内部开展信用合作”。2014年、2015年、2016年中央一号文件及党的十八届五中全会决议逐步引导并规范了农民专业合作社内部资金互助的试点工作。2014年，中央一号文件指出，“要加快农村金融制度创新，发展新型农村信用合作组织”。农村资金互助社甚至是贫困村资金互助社本身具有合作性，也可以发展为新型农村信用合作组织。新型农村信用合作组织承担起完善农村金融服务体系和满足农民生产性小额信贷需求的新使命。2015年，中共中央、国务院出台《关于深化供销合作社综合改革的决定（中发〔2015〕11号）》（以下简称“决定”）, “决定”指出“要拓展供销合作社服务领域，稳步开展农村合作金融服务”。2016年，中央一号文件提出，“扩大在农民合作社内部开展信用合作试点的范围”。四川是全国农村资金互助最早的试点省份之一，因此，探索出适合四川贫困地区的有效的农村信用合作的服务模式迫在眉睫。贫困村资金互助社的组织、运行、管理等方面的创新研究，对进一步深化、丰富和完善信用合作理论、反贫困及贫困治理理论有着重要意义。同时，研究、完善和创新四川金融扶贫制度，关系到全省扶贫工作的稳步推进，关系到扶贫目标的全面完成，对进一步创新金融扶贫方式，优化竞争性财政资金分配，有着重要意义。