四、结论与启示

美国是世界上最发达的国家，纵观其政府间事权和支出安排、政府间财政收入结构、州和地方政府事权和支出、州和地方政府的税收等，其制度实践有很多做法和经验值得我们关注。美国的政府间财政关系、地方政府支出责任和地方税建设实践对我国的政府间财政事权及支出责任划分和地方税体系构建具有一定的启示作用。

第一，中央政府在政府间财政收支配置中处于重要地位，发挥重要作用。对美国三级政府间收支划分进行汇总后，可知，联邦政府占有比较高的比重。2014—2015财年，联邦政府直接财政收入占总收入的53.18%，州和地方政府占46.82%。一方面，联邦政府的财政收入占总收入的比重略高于其财政支出占比，而财政收入相对财政支出的适当集中，使联邦政府通过转移支付来促进公共服务的相对均等化供给和特定公共政策的实施；另一方面，联邦政府在国防、养老、医疗、社会福利等方面承担着重要的事权和支出责任，联邦政府财政收支占有相对较高的比例，也是与这一事权和支出责任划分相一致的。从美国财政史看，联邦政府的财政收支占比总体是逐步上升的，而公共服务提供的规模经济特性、公共产品的外部效应、公共服务提供相关技术和条件的改进（如交通条件、信息技术）等使得联邦政府具备提供越来越多的公共服务，承担更多事权和支出责任的客观必要和现实可能。换言之，联邦政府财政收支比重的上升，是与政府事权的扩展和公共服务及其特征属性、技术和条件的进步相关的。联邦政府财政收支占有相对较高的比例，促进了公共服务的有效供给，同时还在保障联邦制下州和地方政府的自主性和独立性的基础上，促进了全国的稳定统一。

就我国而言，2014年，在全国一般预算收入中，中央与地方一般预算收入比大约为46 ∶ 54，中央与地方财政支出比大约为15 ∶ 85。从支出来看，中央财政支出比重过低，一些本应由中央承担的事权和公共服务支出责任反而由地方政府负责，中央政府应有的经济社会调节和监管作用没有充分发挥。这不仅降低了公共服务提供的效率（如生产规模效应不能发挥、外溢性公共服务供给不足），也加剧了地区间基本公共服务的非均等化，阻碍了资源在地区间的自由流动和全国统一市场的建立。与我国的中央财政支出相比，我国的中央财政收入相对较高，但相较于美国，并不高。从事权和支出责任调整、全国性公共服务回归中央政府、中央政府的责任归位，以及加强中央的宏观调控和协调发展能力来看，在现有的中央与地方财力分配格局基础上，中央财政收入、税收收入占比还可以适度上升。

第二，中央政府负责重要的全国性公共服务，地方政府负责地方性公共服务。公共服务按受益范围分为全国性公共服务、跨区域公共服务和地方性公共服务。根据公共服务的受益范围、公共服务生产效率原则和基本公共服务均等化的公平供给要求，在政府间进行公共服务事权划分是政府间事权划分的重要思路。遵循这样的思路，联邦政府承担着较大的事权和支出责任，在国防、养老、医疗、社会福利、公共管理事务、公共安全、交通运输、农林牧渔、生态保护、社区发展、基础研究、经济事务等方面发生大量的支出。州政府的主要事权和支出责任主要有医疗卫生、高等教育、养老、公共福利事业、高速公路、公共安全、州公共行政事务等。地方政府主要承担受益范围和需求具有地方性的公共服务，如基础教育、消防、治安、道路和公交、医疗、家庭和小孩服务、废物管理、娱乐和体育、供水等。

在我国，政府间事权和支出责任划分不够合理。比如：社会保险作为重要的全国性公共服务，主要由省以下政府承担；地方政府还承担部分的国防事务和支出；高等教育具有很强的全国性公共服务特征，但中央政府承担责任明显不够。省以下政府事权关系不明确，事权和支出总体层层下移，中央和省级政府事权和支出责任不够，事权和支出责任的错配和不规范，造成公共服务供给不足和供给过度并存、财政支出效率低、地区间公共服务差异大。政府的公共责任没能有效履行，也降低了社会福利水平和社会满意度。因此，应基于公共服务的特征属性、信息和技术约束、激励相容、基本公共服务均等化等原则，并借鉴包括美国在内的国外经验，规范和明确政府间事权和支出责任，将国防、基本社会保险、全国性公共设施等全国性公共服务确定为中央事权和支出责任。此外，中央政府承担更多的高等教育支出责任。特殊教育、职业教育和普通中等教育、省域公共基础设施、医疗卫生等事权和支出责任更多地由省级政府承担，市县政府则更多地承担初等教育、幼儿教育、市政建设、警察、社会救助、消防等地方性公共服务。

第三，建立了包括地方税、共享税的地方税收收入体系。美国联邦政府税收以个人所得税、公司所得税和社会保障税为主，以少量从价税（如消费税、运输税）等为辅；州政府税收以销售税、个人所得税、社会保障税为主，以少量的公司所得税、消费税、运输税等为辅；地方政府以财产税为主，以销售税、社会保障税和个人所得税等为辅。与联邦、州和地方三级架构的联邦制相适应，美国建立了分级立法、划分税种、税源共享的税收分权模式。

我国是地区发展不均衡的单一制国家，政府层级多、税种相对有限、地区间税源税基分布很不均衡，与此相适应，立法集中、税种划分和税收共享是相对可行的税收分权模式。立法权主要集中于中央，地方则具有一定范围内的税收调整自主权。划分税种使中央和地方有各自的专属税种（中央税、地方税）。同时，收入分成的共享税仍应为不同层级政府税收收入的主要来源。在合理确定地方税收在地方政府收入中的地位的情况下，基于税种属性、税收划分的激励效应、税收能力、税收征管及改革变动的税制等，以法治的方式科学合理地进行税收分权，并设置地方税、共享税及其分成方式。考虑将增值税划为中央税并适当降低税率；改消费税为消费环节征收并扩大征收范围，将其划为地方税；构建包括“消费税+房地产税”两大地方主体税种、“企业所得税+个人所得税”两大共享税收入，以及其他多个小税种在内的地方税收体系。

第四，重视转移支付和地方债等地方收入源建设。在美国州和地方政府的收入中，税收收入是主体。除税收外，收费、商业及其他收入、债务和转移支付收入等也是地方的重要收入来源。在地方政府收入中，税收收入占比高，是地方政府财力稳定、收入规范的体现，但是地方税收入不是地方政府收入的全部，转移支付、债务收入、收费等其他收入都是地方政府事权和支出责任实现的重要收入来源。在现行财政体制下，我国地方政府收入也是多样化的，主要包括税收、转移支付、非税收入、基金收入和债务收入等。在一个以经济社会政治的统一、社会公平稳定为价值追求，地区经济社会发展不平衡的国家，地方事权和支出责任不可能完全依靠地方税收收入支撑。应保障中央在税收分配中占据优势，以发挥中央对经济社会的调节和管理作用，同时，建立科学规范的转移支付制度、地方政府债制度，形成包括税收、转移支付、地方债等的稳定、可持续的地方政府收入结构。就转移支付而言，提高一般性转移支付比例、降低专项转移支付比例是当前转移支付制度研究和改革的主流思想，但需要注意的是，决定转移支付的规模以及一般性转移支付与专项转移支付结构的应该是基于中央与地方事权和支出责任的总体划分、各项具体事权及支出责任的划分、财力和税收的分配等。转移支付的规模、结构和方式都应与此相适而审慎设计。