1.2 国内外研究综述

从检索到的文献来看，直接以西南民族地区的基本公共服务均等化为主题的研究基本上没有。就国外研究而言，区域发展中的公共服务研究较多，对我国现实问题的研究较少。从国内来看，多数研究在探讨全国性基本公共服务均等化问题时涉及民族地区，也有大量对民族地区进行的分析和研究。

1.2.1 国外研究综述

国外对于基本公共服务均等化的研究散见于对公共产品的相关研究之中。最早论述基本公共服务均等化供给问题的是亚当·斯密（1776），他认为公平地提供公共服务是国家的义务和职责。萨缪尔森（1954）对政府三个职能中平等职能的阐述，蕴含着基本公共服务均等化的朴素思想。托宾（1970）认为对一些稀缺性的公共服务应当实现均等化供给。汉斯·范登·德尔、本·范·韦尔瑟芬（1999）从福利经济学的角度研究公共服务问题，间接表达了基本公共服务均等化的思想。Grout和Stevens（2003）认为政府供给公共服务不仅要考虑效率问题，而且要考虑社会公平问题。此外，也有学者对国外公共服务均等化的实践进行了研究。Borins（1983）认为加拿大实施均等的财政转移支付促进了全国公共服务的均等化。Carney（2002）和Nagel（2006）分别对澳大利亚、美国的基本公共服务均等化的问题进行了研究。Hart（2004）、Borins（2005）和Monisilan（2006）均对国外基本公共服务均等化的制度保障展开过研究。

1.2.2 国内研究综述

本书按照“均等化内涵的探讨→均等化水平和差距的衡量→影响因素的分析→实现均等化的政策”的通常研究过程对已有研究进行归纳。

1.2.2.1 民族地区基本公共服务的含义以及对均等化的理解

1．民族地区基本公共服务的内涵与本质

公共服务作为政府的职能，其内涵在不同的经济社会发展阶段是不同的。目前社会各界普遍认为义务教育、公共卫生与基本医疗、基本社会保障、公共就业服务构成当前中国基本公共服务的主要内容。在对普遍意义的基本公共服务认识上，陈全功（2008）提出民族地区基本公共服务内涵的特殊性，认为生存和发展是民族地区广大民众的迫切需要，因此，道路设施、基础教育和基本医疗才是民族地区最基本的公共服务；文化、社会救济和保障、就业服务、环境保护等公共服务，则是次一级或者针对特定群众的公共服务。也就是说在民族地区实现基本公共服务均等化，应先解决道路设施、基础教育和基本医疗等公共问题。在对不同省份进行的分析中，舒银燕（2012）认为民族地区的基本公共服务应包括社会保障、环境保护等。孙州霞（2011）在研究青海省基本公共服务问题时强调就业服务。谷禾（2010）在研究云南省农村基本公共服务时提到要解决农民就业问题。上述这些观点实际上探讨的是民族地区基本公共服务的重点或次序问题。对基本公共服务的本质认识不同或不深刻，造成了对基本公共服务的重点或次序的不同看法。

目前的研究对基本公共服务均等化本质的探讨不够深入或突出。娄世桥（2013）认为基本公共服务均等化的本质是可及性，应把一定的时间和空间、数量与质量、形式与内容联系起来探讨基本公共服务的供给与获得问题，也就是在一定的时间和空间限制下基本公共品和公共服务对公民来说是可及的。基本公共服务均等化作为战略举措和政策安排，最需要的是落实到最需要它的中西部农村地区、贫困地区、边疆地区和民族地区。

谈到区域基本公共服务均等化，丁辉侠（2011）指出，区域基本公共服务均等化是我国解决区域发展矛盾的重要途径，不论一个人生活在哪个国家的哪个地区，只要是该国家的公民，就有权利享受政府提供的最低标准的基本公共服务。无偿性、基本性、提供主体的政府主导性、均等性和阶段性等是区域基本公共服务均等化的本质属性。单菲菲（2013）认为，从本质上说，基本公共服务均等化是一项公共政策，基本公共服务均等化凸显了社会公平和正义的价值诉求，坚持以人为本、保障公民的基本权利是基本公共服务均等化的基础价值取向，对民族地区基本公共服务均等化政策的制定首先需要了解当地实际情况，以确立政策目标。

2．对民族地区基本公共服务均等化价值导向的理解

对民族地区基本公共服务均等化价值导向的理解，归纳起来有以下几种：

（1）以基本公共服务均等化为目标缩小民族地区发展差距。李鸿（2008）指出，逐步实现包括民族地区在内的区域的基本公共服务均等化，是协调利益格局，缩小城乡、区域、不同社会群体之间发展差距的必然选择。张彬（2007）进一步提出，缩小地区差距的内涵不仅限于缩小经济总量上的差距，更重要的是要缩小各地区间在公共服务和生活水平方面的差距。当然，缩小地区间基本公共服务的差距，实现公共服务均等化，重点和难点都在民族地区。

（2）以基本公共服务均等化作为改善少数民族地区民生、促进和谐的民族关系的重要手段。弯海川（2010）指出，推进基本公共服务均等化，是让各族人民群众受益，共享改革发展成果的需要，根本上是促进科学发展、构建和谐社会的要求。陈全功（2008）认为，民族地区实现基本公共服务均等化是保障和改善民生、促进社会公平正义的必然要求，对于巩固和发展平等、团结、互助、和谐的社会主义民族关系，促进各民族共同团结奋斗、共同繁荣发展，具有重要意义。比较全面的论述认为，均等化：一是缩小民族地区与中东部地区的差距；二是在区域内部实现城乡之间、不同群体之间的均等化；三是在不同时期侧重点不同，目前道路设施、基础教育、基础医疗是最紧要的；四是均等化是一个过程，不是一次到位和固定化的，要逐年逐步投入和提高。

（3）以基本公共服务均等化作为推进民族地区行政体制改革的契机。基本公共服务均等化问题十分复杂，涉及政府服务理念和职能的转变，涉及转移支付制度的完善。因此，刘梅（2010）认为在民族地区实现基本公共服务均等化，对于推动当地行政体制改革，提高民族地区政府的公共服务能力具有重要意义。

如何理解民族地区基本公共服务均等化，对民族地区基本公共服务均等化建设至关重要，关系到基本公共服务均等化贯彻什么样的理念、达到什么样的目的以及如何衡量均等化水平。

1.2.2.2 民族地区基本公共服务均等化水平和差距的衡量

自党和政府提出基本公共服务均等化以来，得益于中央人民政府的政策支持以及地方人民政府的努力，民族地区基本公共服务均等化建设取得了一定成效。有很多研究者对民族地区各区域的基本公共服务供给状况进行了调查分析。陈全功、程蹊（2008）构造了一个加权计算式框架以衡量各区域的均等化水平，认为民族地区的基本公共服务均等化水平低于全国和东部地区。其大的差距体现在基本医疗和基础教育上，其次是财政支出和基础道路设施。还有研究者对民族地区不同方面的基本公共服务均等化程度进行了数据分析，例如张序、方茜（2011）通过设定的公共服务全国平均值与民族地区平均值、变异系数的比较，指出民族地区在社会保障、公共事业与公共设施、环保生态、科学技术和公共安全方面均等化程度较低，在义务教育、公共卫生与基础医疗和公共文化三个方面均等化程度较高。卢洪友（2012）对2003—2009年31个省市区的教育公共服务、卫生公共服务、文化公共服务、就业公共服务、环境公共服务、社会保险公共服务以及社会救济七种基本公共服务，分别从投入、产出、受益三个维度研究各地区基本公共服务均等化相对进程，得出的结论是均等化进程较高的省份主要来自东部，中西部省份的排名相对靠后；并且在基本公共服务总体保障水平提高的同时，省与省之间基本公共服务不均等程度呈现加大趋势。胡鞍钢等（2013）通过对基本生存服务、基本发展服务和基本环境服务三个指标进行分析，得出的结论是，基本公共服务水平普遍提高，尤其是西部地区，作为2006年公共服务水平最低的地区，在2010年已经超过中部地区。从基本公共服务进步程度来看，也是西部最快，提高了17.9%。不仅与全国各地区基本公共服务差距正在缩小，而且基本公共服务指标普遍趋同。肖育才（2013）针对民族地区转移支付效应进行研究后指出，中央财政转移支付提升了民族地区政府的财政能力，增强了民族地区公共服务供给能力，民族地区与全国及非民族地区基本公共服务支出的差距已缩小。张文礼（2013）对民族地区单项公共服务水平的研究，如义务教育、基本医疗卫生、公共文化服务，也表明西部地区与中东部地区的差距在缩小。经过前段时期的投入，民族地区基本公共服务建设取得了长足发展，可以说已达到一定的规模。从公共服务体系指标分析，与全国及其他地区的差距的确在缩小。这些研究都为民族地区基本公共服务均等化政策目标的确立奠定了基础。

1.2.2.3 民族地区基本公共服务均等化的困境与制约因素

对于民族地区公共服务均等化存在的问题和困境，王胜章（2006）认为，当前影响民族地区公共服务建设的主要制度障碍有：民族自治地方政府公共服务事权划分的制度障碍；民族自治地方政府公共服务财权划分的制度障碍；民族自治地方政府公共服务财政转移支付的制度障碍。而马建斌（2008）提出民族地区公共服务的现实困境主要有：民族自治地方政府行政管理权在纵向间、横向间存在着一定程度的双向流失；民族自治地方政府机构设置上下对口、职责同构现象普遍；民族自治地方政府的制度供给相对过剩与有效供给不足并存。在自然环境方面，研究者们普遍认为民族地区大多区位偏远，交通不便，基本公共服务供给的平均成本远远高于其他地区，这增加了基本公共服务均等化难度。曹艺（2011）以新疆为例，进一步指出，自然资源禀赋的差异，导致同一省份内部不同地区基本公共服务的供给存在差异，比如新疆南北疆地区自然资源享有状况不同，导致不同地区政府的财政实力不同，进而导致不同地区政府的基本公共服务供给能力也不一样。社会环境方面，研究者们分析最多的就是经济环境与制度环境对民族地区实现基本公共服务均等化的影响。陈晓龙（2010）认为民族地区经济发展水平的落后导致该类地区在财政上主要是“吃饭财政”，难以足额支付各类公共服务支出，影响了公共服务供给总量和供给质量；同时市场经济发育不成熟，企业、社会组织难以承担部分公共服务的供给责任，使得公共服务供给渠道单一，只能依靠政府有限的财政支出。常亚南（2011）认为，我国现行的转移支付制度存在很多问题（包括转移支付的形式比较单一、多头管理、操作欠规范、过程透明程度低等），财政转移支付制度的不健全导致民族地区基本公共服务投入方式单一，给民族地区基本公共服务均等化的实现带来诸多障碍。

1.2.2.4 实现民族地区基本公共服务均等化的政策与建议

我国在实现基本公共服务均等化的对策方面的研究成果比较多，归纳起来主要有完善公共财政制度、加快转变政府职能以及建立健全法律保障体系等几个方面。具体来说，比较多的是建议国家通过转移支付继续加大对民族地区基本公共服务的投入。李鸿（2008）讨论了民族地区基本公共服务均等化政策执行过程中政策主体的多样性问题，认为实现民族地区基本公共服务均等化需要政府投入大量的资金，但是民族地区自身财政收入的规模远远不能满足需要，因此要注意发挥市场的力量，在政府主导下通过市场引入民间投资建设基本公共服务项目。王胜章（2006）等学者提出了相应的对策：进一步落实民族自治地方政府的财政自治权；重新调整民族自治地方政府与上级政府之间在公共服务方面的权利和责任；进一步完善民族自治地方政府公共财政体制；建立以社会化为目标的多中心治理的民族自治地方公共服务供给体系；等等。杨立宾（2010）提出政府-市场-社会的多元公共服务供给模式，认为基本公共服务主要由政府承担，但并不意味着完全由政府直接生产、提供和监督。除了可以有效利用市场提供的公共服务之外，还要充分重视社会组织在公共服务供给中的作用，建立起政府、市场与社会充分参与和协同治理的公共服务供给模式，以实现民族地区基本公共服务均等化。舒银燕（2012）提出了适当授予民族自治地方部分地方税收的权力，可以考虑将一些收入来源比较固定的费改为税，给予民族自治地区一定的税收自治权，使其事权和财权更好地相匹配，并提出发挥市场力量、引入民间投资对公共服务项目进行投资，促进供给主体多元化。范亚舟（2010）提出建立基本公共服务的多元参与机制以及基本公共服务均等化的政绩考核体系，建议分阶段、循序渐进地逐步实现基本公共服务均等化。成艾华（2010）认为需要进一步增加民族地区的财政转移支付力度，充分发挥财政转移支付的基本公共服务均等化效能。郭喜（2011）建议，中央政府应当在供给体制、供给总量、供给结构、供给监督方面采取更有力的措施。刘梅（2010）提出从长远来看，还是应当发展民族地方特色经济，大力培植财源，从根本上提升公共服务供给能力。常亚南（2011）提出，可以逐步建立和完善“结果导向型”的绩效评估体系与激励机制。在对民族地区基本公共服务均等化的评估过程中，引入多元评估主体，利用经济、效率、效能和公平等指标，设计并运用新的考核办法，将定量方法与定性方法有机结合，综合运用平衡记分卡、360度绩效反馈评估法、标杆管理评估、绩效行为量表法等考核方法。

1.2.2.5 民族地区基本公共服务及其均等化研究述评

基本公共服务均等化是近些年来学术界的研究热点。围绕民族地区基本公共服务均等化，研究者们也进行了较为广泛的研究，取得了一些有价值的成果。但是目前的研究也存在一些局限性，主要表现在以下几个方面：

1．对民族地区基本公共服务均等化的研究力度还不足

基本公共服务均等化的提出，旨在解决我国改革开放以来在关乎民生的教育、医疗卫生、社会保障、就业、公共基础设施等方面存在的城乡差异、区域差异问题，这些差异在民族地区表现得尤为突出。党和政府在近几年来关于基本公共服务的重要决策中一次次强调，要加大对民族地区的支持力度，民族地区是基本公共服务均等化实现的重点地区与难点地区。相应地，学术界应当重视对民族地区基本公共服务均等化的研究，为党和政府制定政策提供有益的参考。而目前，学术界更关注基本公共服务均等化的理论探讨以及城乡均等化的实现，对民族地区基本公共服务均等化的研究力度不足，相关成果数量还不够多。

2．不均等的对比多为省级层面，关注省内差异的较少

在分析公共服务的地区不均等时，现有研究多数采用是各省的数据，其反映的不均等问题往往主要是省份之间的不均等，对于西部民族地区与东、中部经济区域之间，民族区域内部之间公共服务的不均等问题研究不足。已有的对民族地区的研究文章较少分析民族地区的特殊性，因此，未能进行有针对性的分析并提出相应对策。

3．重视方法的运用，跨学科综合理论的研究还需加强

目前对民族地区基本公共服务均等化的研究，最根本的问题不在于方法的运用与变化，而在于理论基础的研究。基本公共服务均等化属于多学科交叉的研究领域，现有成果中，研究者们以经济发展与财力差距作为前提假设，进行了很多经济学与公共财政学的分析。这种局限于经济学或者管理学的研究思路是今后应该突破的地方。我们不仅要从各种学科研究和发展公共服务理论，而且应该跨学科综合研究公共服务理论，这一定是未来研究的趋势。