第1章 导论

1.1 研究背景和意义

基本公共服务均等化是社会公平的一条底线，它意味着给每个公民提供最基本的保障和同等的机会。目前，我国学术界对基本公共服务均等化的研究主要集中于地区之间和城乡之间基本公共服务均等化问题，针对民族地区基本公共服务均等化的量化研究较少；而具体到西南民族地区基本公共服务均等化的研究，则基本上没有。对西南民族地区基本公共服务均等化问题进行深入研究，对于提高西南民族地区基本公共服务水平，促进人力、财力和物质资源的有效利用具有非常重要的意义。

1.1.1 研究背景

改革开放以来，我国经济始终保持了较快的增长速度，实现了经济社会的全面发展。2000年，我国总体上进入小康社会，目前已经成为全球第二大经济体。在经济快速发展的同时，我国经济社会也出现了一些新问题，比如，城乡差距、地区差距和贫富差距不断扩大，涉及13亿人口的基本公共服务需求未得到有效满足。当前，我国经济社会发展中的主要矛盾之一是公共服务需求的全面、快速增长与公共服务供给严重不足的矛盾。它一方面表现为公共服务总量不足，另一方面表现为公共服务分配失衡。在此背景下，党的十六届六中全会决议提出“以发展社会事业和解决民生问题为重点，优化公共资源配置，注重向农村、基层、欠发达地区倾斜，逐步形成惠及全民的基本公共服务体系”和“实现基本公共服务均等化”。党的十七大报告强调“缩小区域发展差距，必须注重实现基本公共服务均等化，引导生产要素跨区域合理流动”。2010年国务院常务会议通过的《全国主体功能区规划（2010—2020）》更是把实现基本公共服务均等化作为全国主体功能区建设的重要目标。党的十八大报告把“基本公共服务均等化总体实现”作为2020年全面建成小康社会和全面深化改革开放的目标之一。由此，建立惠及全民的基本公共服务体系，实现基本公共服务的均等化，已成为当前我国改革和发展的重点和目标之一。

我国实现基本公共服务均等化目标，重点和难点都在民族地区。作为我国少数民族重要聚集区的西南民族地区主要涵盖四川、西藏、云南、贵州、重庆五个省市区的民族自治地区（自治区、自治州以及自治县）。这些地区主要为农村地区，是我国重要的能源矿产基地和生态保障区，为我国经济可持续发展、边疆稳定、生态环境维护做出了巨大贡献。近年来，由于受特定区位、自然条件、历史和社会环境等因素的制约，与东部沿海发达地区相比，西南民族地区的经济发展水平滞后，居民生活生产条件相对艰苦，基本公共服务水平相对较较低，已成为我国基本公共服务不均等问题较为突出的地区。同时又由于这些地区地处边疆、经济社会发展较慢、公共服务水平差距大，容易被外来势力渗透和利用，造成边疆不稳定，对国家长治久安、边疆安全带来较大威胁，实现基本公共服务均等化已成为维护民族团结、让西南少数民族居民充分享受改革开放和经济社会快速发展带来的成果的重要途径。而基于资源环境承载力、现有开发密度和未来开发潜力等方面的考量，西南民族地区特别是农村区域在国家主体功能区规划中大多属于限制开发区和禁止开发区，因此大规模、高强度的工业化和城镇化开发活动是被限制甚至是被禁止的，这无疑会对当地的经济规模及财政收入等带来较大影响，从而使西南民族地区实现农村基本公共服务均等化的过程倍加艰辛。因此，本研究以西南民族地区为研究对象，在经济发展相对落后、地方政府财政收入和支出规模相对较小等条件约束下，研究西南民族地区如何缩小不断扩大的基本公共服务的区域差距和城乡差距，探索实现农村基本公共服务均等化的可能性及途径等。这对于维护边疆稳定与民族团结、构建和谐社会、全面实现小康具有极其重要的研究意义。

1.1.2 研究意义

实现基本公共服务均等化，是党和政府从维护国家统一和保持社会稳定出发做出的战略决策，也是当前及未来较长时期的一项重要工作。实现西南民族地区基本公共服务均等化，对于改善西南民族地区的民生、缩小地区发展差距、巩固边防、增进民族团结、实现各民族共同发展与共同繁荣具有重要意义。因此，研究西南民族地区的基本公共服务均等化问题具有重要的理论价值和现实意义。

1.1.2.1 本研究的理论价值

基本公共服务均等化问题虽然在国内受到重视的时间比较短，但由于是当前理论研究和政策实践的热点，加之部分内容与公共品理论的内容具有交叉性，所以研究的学者和取得的成果较多。通过对大量文献的检索、整理并进行综述发现，目前国内大部分研究成果都偏向定性分析，比如侧重于基本公共服务均等化概念和内涵的界定、重要意义、不均衡的现状及成因、国外经验借鉴和对策等方面，定量研究基本公共服务问题的较少。此外，将以限制开发和禁止开发为主的西南民族地区作为研究对象，研究其如何实现基本公共服务均等化问题，目前仍是空白。由于西南民族地区资源丰富，生态和国家安全战略意义与国内其他地区不同，所以在选择基本公共服务主要内容指标、构建基本公共服务指标体系时应充分考虑这些特殊因素。综上所述，本研究在丰富基本公共服务均等化研究方法与指标选择上具有一定的理论价值。

1.1.2.2 本研究的现实意义

实现西南民族地区基本公共服务均等化主要有政治、经济和社会三方面的现实意义，具体可概括为以下几个方面：

首先，是巩固边防、维护边疆安全的需要。西南民族地区中的西藏和云南与多国接壤，肩负保卫国土安全的重任。但由于地理位置偏远、生态环境脆弱、自然条件恶劣，各民族地区经济社会发展很不平衡，基本公共服务水平与层次均不尽如人意。而与经济发达地区不断扩大的公共服务水平的差距容易使西南民族地区产生离心力，被境内外三股势力——暴力恐怖势力、民族分裂势力、宗教极端势力渗透和利用，这些问题近几年在西藏和云南表现较为突出。联合国《1994年人文发展报告》也指出，地区差距过大是导致国家分裂的重要原因。因此，着力改善西南民族地区的民生、推进基本公共服务均等化，不仅是切实贯彻“共同富裕”战略的重要举措，更有助于削弱和化解境内外三股势力对西南民族地区的渗透和破坏活动，切实维护国家的长治久安和边疆的繁荣稳定。

其次，是促进民族团结、构建社会主义公平正义与和谐社会的需要。实现基本公共服务均等化，本质上是解决构建和谐社会进程中的公平效率问题以及区域关系、民族关系、城乡关系等社会利益的合理协调与分配的问题，发挥着社会矛盾“缓冲器”的重要作用。在少数民族人口集聚的西南民族地区实现基本公共服务均等化，既有利于缓解因发展不平衡所引发的区域经济社会矛盾，实现各区域和谐均衡发展，又有利于防止西南民族地区的离心倾向，增强国家凝聚力、向心力和有效控制力，最终形成各区域大致均衡的利益格局，同时也符合建设和谐社会的目标与核心价值取向。

再次，是实现西南民族地区与其他地区经济社会协调发展的需要。西南民族地区与经济发达地区存在人口、经济、资源环境发展不协调的空间失衡问题。西南民族地区内部还存在经济、社会发展不平衡等问题，这已逐渐成为我国经济持续发展的阻碍。推动西南民族地区实现基本公共服务均等化，能够更好地统筹东、西部地区的利益关系和利益诉求，有助于缩小西南民族地区与经济发达地区之间和西部地区内部的发展差距，有助于促进生产要素在地区间、城乡间和产业间的自由流动，从而实现各区域经济社会协调发展。

最后，是实施乡村振兴战略的需要。西南民族地区居民的生产、生活条件相对艰苦，享受的公共服务水平相对较低，城乡公共服务供给失衡对全面建设小康社会和社会主义新农村的影响最大。研究受特定区位、自然条件、经济社会等因素制约的西南民族地区实现基本公共服务均等化的问题，既是政府关注民生、重视民生、保障民生、改善民生的重大战略举措，又是全面贯彻落实以人为本的科学发展观的具体体现，有利于促进西南民族地区经济社会可持续发展与生态环境改善，将经济势差较大的区域间、城乡间的公共服务差距控制在合理的、可接受的范围之内，使各族人民均衡受益并公平分享改革开放和经济社会发展的成果，从而加快全面建设小康社会和社会主义新农村的进程。