第四节　党的十八大以来建设中国特色现代国有企业制度的新进展（2012年至今）

一、中国特色现代国有企业制度的顶层设计及其实践

2012年党的十八大召开，历史翻开了新的篇章，以习近平同志为核心的党中央提出了一系列治国理政新理念新思想新战略，为全面深化国有企业改革、建立中国特色现代国有企业制度提供了有力的思想指引和根本遵循。2016年10月10日，习近平总书记在全国国有企业党的建设工作会议上强调指出：“坚持党对国有企业的领导是重大政治原则，必须一以贯之；建立现代企业制度是国有企业改革的方向，也必须一以贯之。中国特色现代国有企业制度，‘特’就特在把党的领导融入公司治理各环节，把企业党组织内嵌到公司治理结构之中，明确和落实党组织在公司法人治理结构中的法定地位，做到组织落实、干部到位、职责明确、监督严格。”更是为中国特色现代国有企业制度的探索实践指明了清晰路径。

党的十八大以来，围绕“两个一以贯之”，关于中国特色现代国有企业制度的顶层设计及其实践主要聚焦于如下两个方面：

（1）坚持党的领导、加强党的建设

党是中国特色社会主义事业的领导核心，党的领导地位决定了党的建设对于全面深化改革、全面建成小康社会和实现中华民族伟大复兴中国梦的根本性作用。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央将全面从严治党纳入“四个全面”战略布局，形成了“党要管党，从严治党”的思想共识，开辟了党的建设的新进展和新境界，并采取一系列措施，将全面从严治党要求强有力地落实到党的建设各个方面。国有企业党的建设也由此开创了新的局面。

2013年3月，中共中央办公厅转发中央组织部、国务院国资委党委《关于中央企业党委在现代企业制度下充分发挥政治核心作用的意见》（中办发〔2013〕5号），明确了中央企业党委发挥政治核心作用的内涵、要求和规则程序，提出：“建立中国特色现代国有企业制度，是中央企业改革的方向。充分发挥中央企业党委政治核心作用，是中国特色现代国有企业制度的本质特征。必须把充分发挥党委政治核心作用与建立完善公司治理结构、全心全意依靠职工群众有机结合起来，把党委的机构设置、职责分工、工作任务纳入企业的管理体制、管理制度、工作规范之中，使党委成为公司治理结构的有机组成部分，使党委发挥政治核心作用组织化、制度化、具体化。”

2015年8月，中共中央、国务院下发《关于深化国有企业改革的指导意见》（中发〔2015〕22号），指出：“坚持党对国有企业的领导。这是深化国有企业改革必须坚守的政治方向、政治原则。要贯彻全面从严治党方针，充分发挥企业党组织政治核心作用，加强企业领导班子建设，创新基层党建工作，深入开展党风廉政建设，坚持全心全意依靠工人阶级，维护职工合法权益，为国有企业改革发展提供坚强有力的政治保证、组织保证和人才支撑。”同年9月，中共中央办公厅印发《关于在深化国有企业改革中坚持党的领导加强党的建设的若干意见》（中办发〔2015〕44号），进一步指出：“坚持党的领导，是中国特色社会主义最本质的特征，也是国有企业的独特优势。”“坚持党的建设与国有企业改革同步谋划，充分发挥党组领导核心作用、党委政治核心作用、基层党组织战斗堡垒作用和党员先锋模范作用。”并对在深化国有企业改革中坚持党的领导、加强党的建设提出了一系列明确要求，作出了一系列重要部署。

2016年10月10日，历史上第一次以中共中央的名义召开了全国国有企业党的建设工作会议，习近平总书记着眼党和国家事业发展全局和“四个全面”战略布局，站在坚持和发展中国特色社会主义、巩固党的执政基础和执政地位的高度，深入回答了国有企业党建面临的一系列重大问题。习近平总书记在讲话中指出：“坚持党的领导、加强党的建设，是我国国有企业的光荣传统，是国有企业的‘根’和‘魂’，是我国国有企业的独特优势。”在谈到国有企业党组织的权责时，习近平总书记指出：“党对国有企业的领导是政治领导、思想领导、组织领导的有机统一。国有企业党组织发挥领导核心和政治核心作用，归结到一点，就是把方向、管大局、保落实。”讲话还鲜明而尖锐地批评了国有企业党的领导、党的建设存在的弱化、淡化、虚化和边缘化现象，并要求全面解决“四个化”问题。

2017年10月召开的党的十九大，以“不忘初心、牢记使命”为主题。大会的最大亮点，是提出了习近平新时代中国特色社会主义思想。习近平总书记在党的十九大报告中，站在新的历史起点上，作出重大政治判断，反复强调加强党的领导，指出：“中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导，中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党领导，党是最高政治领导力量。”“坚持党对一切工作的领导。党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。”“党要团结带领人民进行伟大斗争、推进伟大事业、实现伟大梦想，必须毫不动摇坚持和完善党的领导，毫不动摇把党建设得更加坚强有力。”

党章第三十三条规定：“国有企业党委（党组）发挥领导作用，把方向、管大局、保落实，依照规定讨论和决定企业重大事项。”同时规定：“国有企业和集体企业中党的基层组织，围绕企业生产经营开展工作。保证监督党和国家的方针、政策在本企业的贯彻执行；支持股东会、董事会、监事会和经理（厂长）依法行使职权；全心全意依靠职工群众，支持职工代表大会开展工作；参与企业重大问题的决策；加强党组织的自身建设，领导思想政治工作、精神文明建设和工会、共青团等群团组织。”这是党章对国有企业党委（党组）和党的基层组织功能定位的新规范，也是国有企业坚持党的领导、加强党的建设的遵循和方向，为国有企业全面从严治党从根本上提供了保障。

（2）中国特色国有企业公司治理

党的十八大以来，党中央对进一步完善国有企业公司治理、建立中国特色现代国有企业制度进行了一系列重大的理论思考和战略布局。

2013年11月党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，在论及国有企业改革时指出：“健全协调运转、有效制衡的公司法人治理结构。”

中共中央、国务院《关于深化国有企业改革的指导意见》（中发〔2015〕22号）重申了20年前提出的国有企业改革方向，指出：“完善产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度”，并重点从董事会建设方面对国有企业公司治理提出要求：“健全公司法人治理结构。重点是推进董事会建设，建立健全权责对等、运转协调、有效制衡的决策执行监督机制，规范董事长、总经理行权行为，充分发挥董事会的决策作用、监事会的监督作用、经理层的经营管理作用、党组织的政治核心作用，切实解决一些企业董事会形同虚设、‘一把手’说了算的问题，实现规范的公司治理。要切实落实和维护董事会依法行使重大决策、选人用人、薪酬分配等权利，保障经理层经营自主权，法无授权任何政府部门和机构不得干预。加强董事会内部的制衡约束，国有独资、全资公司的董事会和监事会均应有职工代表，董事会外部董事应占多数，落实一人一票表决制度，董事对董事会决议承担责任。改进董事会和董事评价办法，强化对董事的考核评价和管理，对重大决策失误负有直接责任的要及时调整或解聘，并依法追究责任。进一步加强外部董事队伍建设，拓宽来源渠道。”关于国有企业党组织在公司法人治理结构中的地位，《意见》则指出：“充分发挥国有企业党组织政治核心作用。把加强党的领导和完善公司治理统一起来，将党建工作总体要求纳入国有企业章程，明确国有企业党组织在公司法人治理结构中的法定地位，创新国有企业党组织发挥政治核心作用的途径和方式。在国有企业改革中坚持党的建设同步谋划、党的组织及工作机构同步设置、党组织负责人及党务工作人员同步配备、党的工作同步开展，保证党组织工作机构健全、党务工作者队伍稳定、党组织和党员作用得到有效发挥。坚持和完善‘双向进入、交叉任职’的领导体制，符合条件的党组织领导班子成员可以通过法定程序进入董事会、监事会、经理层，董事会、监事会、经理层成员中符合条件的党员可以依照有关规定和程序进入党组织领导班子；经理层成员与党组织领导班子成员适度交叉任职；董事长、总经理原则上分设，党组织书记、董事长一般由一人担任。”

中共中央《关于在深化国有企业改革中坚持党的领导加强党的建设的若干意见》（中办发〔2015〕44号）进一步指出：“把加强党的领导和完善公司治理统一起来，明确国有企业党组织在公司法人治理结构中的法定地位。明确要求各国有企业应当在章程中明确党建工作总体要求，将党组织的机构设置、职责分工、工作任务纳入企业的管理体制、管理制度、工作规范，明确党组织在企业决策、执行、监督各环节的权责和工作方式以及与其他治理主体的关系，使党组织成为公司法人治理结构的有机组成部分，使党组织发挥领导核心作用和政治核心作用组织化、制度化、具体化。”

习近平总书记在全国国有企业党的建设工作会议中论述“加强党的领导和完善公司治理的关系”时，明确指出：“坚持党对国有企业的领导是重大政治原则，必须一以贯之；建立现代企业制度是国有企业改革的方向，也必须一以贯之。中国特色现代国有企业制度，‘特’就特在把党的领导融入公司治理各环节，把企业党组织内嵌到公司治理结构之中，明确和落实党组织在公司法人治理结构中的法定地位，做到组织落实、干部到位、职责明确、监督严格。”这一重要论述将“两个一以贯之”并列，意在表明二者相辅相成、不可割裂的关系，并提出运用“融入”和“内嵌”的方法理顺党组织与其他企业治理主体之间的关系，把加强党的领导和完善公司治理统一起来，为解决“两个一以贯之”的实际操作问题指明了方向。

为贯彻落实会议精神，会后不久，国有企业按照《关于将中央企业党建工作要求纳入公司章程有关事项的通知》（国资党办组织〔2016〕38号）、《关于扎实推动国有企业党建工作要求写入公司章程的通知》（组通字〔2017〕11号）、《关于加快推进中央企业党建工作总体要求纳入公司章程有关事项的通知》（国资党委党建〔2017〕1号）等中央文件要求，普遍将党建工作要求纳入了公司章程，将党组织研究讨论作为董事会、经理层决策重大问题的前置程序。逐步将党组织的机构设置、职责分工、工作任务纳入企业管理制度和工作规范，明确党组织在企业决策、执行、监督各环节的权责和工作方式以及与其他治理主体的关系，使党组织成为公司法人治理结构的有机组成部分，使党组织发挥作用组织化、制度化、具体化。

2017年4月，国务院办公厅下发了《关于进一步完善国有企业法人治理结构的指导意见》（国发〔2017〕36号）。作为完善国有企业法人治理结构的专门文件，《意见》充分体现了习近平总书记在全国国有企业党的建设工作会议上的讲话精神。《意见》在指导思想中指出：“进一步健全各司其职、各负其责、协调运转、有效制衡的国有企业法人治理结构。”《意见》提出了进一步完善国有企业法人治理结构的四项基本原则，即坚持深化改革、坚持党的领导、坚持依法治企、坚持权责对等。《意见》为进一步完善国有企业法人治理结构设立了主要目标，要求“2017年年底前，国有企业公司制改革基本完成”，同时要求在2020年，实现以下四个方面目标：一是“党组织在国有企业法人治理结构中的法定地位更加牢固，充分发挥公司章程在企业治理中的基础作用，国有独资全资公司全面建立外部董事占多数的董事会，国有控股企业实行外部董事派出制度，完成外派监事会改革”；二是“充分发挥企业家作用，造就一大批政治坚定、善于经营、充满活力的董事长和职业经理人，培育一支德才兼备、业务精通、勇于担当的董事、监事队伍”；三是“党风廉政建设主体责任和监督责任全面落实，企业民主监督和管理明显改善”；四是“遵循市场经济规律和企业发展规律，使国有企业成为依法自主经营、自负盈亏、自担风险、自我约束、自我发展的市场主体”。《意见》还从五个方面提出了规范主体权责的要求：一是“理顺出资人职责，转变监管方式”；二是“加强董事会建设，落实董事会职权”；三是“维护经营自主权，激发经理层活力”；四是“发挥监督作用，完善问责机制”；五是“坚持党的领导，发挥政治优势”。在做好组织实施方面，《意见》提出，要“及时总结经验，分层有序实施”，要“精心规范运作，做好相互衔接”。

目前，中央企业公司制改制工作已基本完成，国有企业普遍建立了“三会一层”的公司法人治理结构，董事会建设取得一定突破，但法人治理结构不规范、党建工作与现代企业要求不相适应等问题仍待于进一步破解。在新时代的历史方位中，建设中国特色现代国有企业制度，加强党的领导与公司治理相统一的理论研究与探索实践，将为上述问题探寻答案。

二、中国特色现代国有企业制度的历史必然性与客观现实性

纵观国有企业领导体制的历史演变、现代企业制度的发展历程与中国特色现代国有企业制度的探索实践，可知中国特色现代国有企业制度的提出有其历史必然性与客观现实性。

第一，坚持党对国有企业的领导是贯穿国有企业改革发展始终的主线。从一定意义上说，国有企业发展的历史，就是一部坚持党的领导、加强党的建设的历史。虽然受社会经济条件、政治生态和时代环境的影响与制约，在“大跃进”、“文革”和20世纪80年代末等特定历史时期，党对国有企业的领导出现了一定程度的偏离和削弱，但在绝大多数历史时期内党组织在国有企业内发挥着政治领导、领导核心、政治核心或领导作用，且在国有企业领导体制的不断探索完善过程中，党对国有企业的领导也得到了不断强化。

第二，坚持并加强党对国有企业的领导是国有企业改革发展的重要保证。加强党的领导，国有企业就能够沿着正确的方向发展前行；削弱党的领导，国有企业的发展就容易产生偏差和失误。回溯历史，“文革”期间，革委会取代党组织领导企业，使企业生产秩序和党建工作受到严重冲击；20世纪80年代末，曾一度片面强调国有企业的经营性特点，忽略了党对国有企业的领导作用和党建的重要性，导致“党的领导弱化、主体责任缺失、管党治党不严”等问题的出现——这些或者造成了企业生产经营的停滞，或者滋生了腐败问题，严重危及了国有经济的发展甚至社会的稳定。而反观十八大以来，国有企业改革发展取得重大成就，国有企业规模实力稳步提升，国有资本布局结构逐步优化，国有企业活力和竞争力不断增强，这与近年来国有企业抓党建、强党建、将党建工作转化为企业发展优势是密不可分的。实践证明，国有企业的健康持续发展离不开党的正确领导，必须强“根”固“魂”，坚持党的领导，加强党的建设。

第三，建立现代企业制度、形成完善的公司法人治理结构是符合国有企业发展规律的选择，是做强做优做大国有企业的必然要求。现代企业制度是与社会化大生产和市场经济相适应的企业制度，健全协调运转、有效制衡的公司法人治理结构是建立现代企业制度的核心，是进一步提高国有企业科学决策和经营发展水平的关键。经过20余年的探索实践，我国国有企业公司制改革已基本完成，多数企业建立了股东会、董事会、监事会和经理层，公司治理结构逐步规范，国有企业经营机制、管理体系等发生了根本性变化，国有企业的活力、控制力、影响力和抗风险能力亦不断增强。这充分说明，国有企业的经营实践离不开有效的公司治理机制，国有企业建立并完善现代企业制度的探索方向是正确无误的。

第四，国有企业法人治理结构应符合“中国特色”和“国企模式”。作为中国特色社会主义的重要物质基础和政治基础，国有企业不仅是社会主义市场经济中的经济主体，还负有社会责任与政治使命。纵览世界各国的公司治理，并无固定统一模式可循，国有企业若不考量中国国情和企业实际，一味照搬照抄西方私有制公司法人治理结构，不仅不能规避西方公司治理本身存在的制度漏洞与监管缺陷，更可能造成国有企业的发展方向与其社会属性和政治属性相偏离。因而，国有企业应对现代企业制度进行大胆的实践创新，在吸收西方公司治理合理内核的基础上，以“中国特色”赋予国有企业法人治理结构更为科学的内涵。我国国有企业历经近70年建设发展，党组织已成为国有企业制度中不可或缺的组织机制，坚持党的领导，在推进国有企业发展壮大中确保党始终总揽全局、协调各方，是国有企业所真正拥有的“中国特色”。特别是十八大以来的国有企业改革发展实践证明，中国特色现代国有企业制度实现了企业党组织的政治优势与现代企业制度市场优势的有效兼容，将党组织嵌入公司治理结构是应对国企治理失灵问题的中国特色制度安排，能够有效降低交易成本，避免国企中常见的治理结构不健全、内部人控制、外部治理不完善等诸多问题。国有企业应继续沿着加强党的领导与公司治理相统一的实践路径，进一步明确和落实党组织在公司法人治理结构中的法定地位，推进党组织发挥作用组织化、制度化、具体化。