第一篇　碳交易试点进展分析

第一章(1)　七省市碳交易试点启动及进展调研

2013年被称为中国碳交易元年。截至2013年12月，已有北京、天津、上海、广东和深圳五省市先后启动了地方碳交易试点，并产生了地方配额交易和价格。2014年，湖北和重庆也正式启动了碳交易试点。地方碳交易试点的运行标志着中国利用市场机制推进绿色低碳发展迈出了开创性和重要意义的一步，是应对气候变化领域的一项重大体制创新。本章详细描述了碳交易试点的进展情况，分析总结了地方试点的成绩和问题，并为下一步工作提出建议。

一、背景

《“十二五”规划纲要》明确提出逐步建立全国碳排放交易市场，表明国家将更多地发挥市场机制对资源配置的优化作用，建立利用市场机制应对气候变化的有效途径，使控制温室气体（GHG）排放从单纯依靠行政手段逐渐向更多地依靠市场力量转化。为此，国家发展和改革委员会于2011年10月底，批准北京市、天津市、上海市、重庆市、湖北省、广东省和深圳市七省市开展碳排放权交易试点工作，并提出2013—2015年为试点阶段。

两省五市的碳交易试点地域跨度从华北、中西部直到南方沿海地区，覆盖国土面积48万平方公里。两省五市的碳交易试点2010年人口总数2.4亿，GDP合计11.8万亿元，能源消费7.6亿吨标准煤，分别占全国的18%、29.8%和23%（见表1-1）。试点省市虽然数量少，但体量巨大，具有较强的代表性，将形成每年约9亿吨二氧化碳（CO₂）配额、覆盖20多个行业、2000多家企事业单位的碳交易市场。

二、碳交易试点现状

2011年以来，各省市非常重视碳交易试点，开展了各项基础工作，包括制定地方法律法规，确定总量控制目标和覆盖范围，建立温室气体测量、报告和核查（MRV）制度，分配排放配额，建立交易系统和规则，制定项目减排抵消规则，开发注册登记系统，设立专门管理机构，建立市场监管体系以及进行人员培训和能力建设等，形成了全面完整的碳交易制度体系（见图1-1）。

2013年6月18日，在完成地方碳交易立法、制度、技术和市场等各方面建设后，深圳率先正式实施碳排放权交易市场体系，当日成交8笔碳配额交易。上海、北京、广东和天津分别于2013年11月和12月正式启动运行碳交易市场。目前各地市场交易平稳，配额月平均价格基本维持在26~78元。湖北和重庆也于2014年启动运行了碳交易制度。各地区工作进展状况见表1-2。

三、碳交易试点的作用

中国碳市场建设由务虚走到务实，七个试点省市在利用市场机制应对气候变化、控制温室气体排放方面采取了实质行动，创新了制度和体制，为国家碳交易市场机制设计和构建提供了基础、借鉴和启示，可以总结为以下四个方面：

（一）实现了具有一定约束力的、由强度目标转换成绝对总量控制目标的、覆盖部分经济部门的“上限—贸易”政策体系

碳交易政策的实施需要以制定法律法规为前提，保证政策的约束力和强制力。在碳交易试点缺乏上位法的情况下，各试点地区克服困难，分别出台了针对碳交易的地方性法规、政府规章和规范性文件，确立了碳交易制度的目的、作用、管理和实施体系，并规定了惩罚措施，使碳交易政策的实施具有约束力和可操作性。

在量化控制目标上，试点地区结合实际情况、能源消费总量目标、增量目标、二氧化碳排放强度目标和GDP增速等相关指标，以企业历史排放数据为基础，通过自上而下和自底向上相结合的方式，确定了碳交易体系的覆盖范围和量化控制目标，对地方完成“十二五”期间二氧化碳排放强度目标起到重要作用，是控制温室气体排放行动的重要推动力，具有很强的示范意义。其中，二氧化碳总量控制目标从3000万吨/年到3.5亿吨/年不等，占地方排放总量的33%~60%。覆盖范围从电力和热力、化工、钢铁、水泥等高排放行业，扩展到服务业、港口运输站点以及大型公建等非工业行业，跨越20多个行业。

但试点地区在确定当前和未来碳排放量、制定碳交易总量控制目标、分析减排潜力和成本及确定覆盖行业范围等关键领域缺乏基础数据、理论方法和能力支撑，使相关决策的不确定性较大，需要在试点实践中进一步改进完善。

（二）建立了坚实的技术基础，提升了意识和能力

总量控制下的碳交易体系不仅需要严格的政策法规要求，更需要强有力的技术基础支撑才能有效运行。真实准确的企业排放报告、电子化信息报送、配额登记簿以及交易系统的运行都是碳交易政策实施的技术支撑体系。短短两年内，各试点地区开发制定了分行业的排放量测量与报告的方法和指南，以及第三方核查规范，建立了企业排放信息电子报送系统、遵约登记簿，成立了交易所和交易系统，使地方的相关意识和能力大幅度提高。2000余家企业报告了近3年排放相关数据，填补了数据空白，使地方政府初步掌握了企业和行业的排放状况与趋势，为气候变化决策、减排政策措施制定提供了有力的技术支撑。

但试点地区的MRV制度还存在科学性、合理性和可行性等问题，需要在实际应用中不断改进、完善，提高数据的准确性和可信度。各地的MRV规则、登记簿和交易系统的开发各具特色，没有统一标准，使地区间的配额缺乏同质性、可比性和可交易性，为地方试点向全国碳交易体系过渡带来挑战。

（三）逐步形成碳交易市场，发现碳价格

碳交易制度的目的之一是对碳排放权定价，使企业能清楚地认识碳排放权的资源属性，促进企业和社会低成本实现碳减排目标。试点省市成立了地方的环境交易所，主要通过场内交易完成碳定价。2013年6月以来，各地市场都产生了一定量交易，地方配额月平均价格为26元/吨、30元/吨、50元/吨、60元/吨到78元/吨不等，地方之间差异较大。相比之下，欧盟配额、美国加州配额、美国RGGI配额和国际CDM市场CER价格分别为40元/吨、60元/吨、18元/吨和3元/吨。由于中国碳交易试点是7个各自独立的封闭市场，交易规模有限，并且处于政策和市场初始期，当前交易量和价格还不能反映市场供需、减排成本和遵约等基本面情况。

碳交易试点带动了相关服务业的发展。企业报送排放相关信息、减排措施的策划与实施、企业排放报告的核查、碳资产的管理、碳金融产品的开发、碳交易咨询服务等都需要专业知识与服务。各试点地区涌现了一批相关的专业机构和人员从事与碳交易相关的服务咨询，使应对气候变化服务业水平逐渐提升。

（四）企业意识显著提高

在碳交易政策准备和实施过程中，作为主要排放源和碳交易制度主体的各地企业单位，在应对气候变化、碳排放核算、控制和减缓碳排放、市场机制等方面的意识、知识和能力得到了明显提高。企业正在逐渐适应和接受温室气体排放总量管制，并越来越清楚地认识到今后将不可能无节制、无成本地排放温室气体，但是也存在抵触情绪。

碳排放核算与报告、排放配额的发放和遵约制度使企业必须科学管理并采取各种可能的技术或市场手段控制温室气体排放，同时促使企业加强内部管理并提升技术水平，其带来的附加效应远大于交易本身。

四、工作建议

地方碳交易试点的正式运行标志着中国利用市场机制推进绿色低碳发展迈出了重要一步，是应对气候变化领域一项重大的体制创新。在十八届三中全会决定强调让市场发挥对资源配置的决定性作用的背景下，以及在全国推行碳排放权交易制度的政策方针指导下，建议试点地区与国家在今后的工作中对以下几个方面给予重视：

（一）研究评估试点的经验和教训

地方碳交易试点的作用是建立碳总量控制与交易制度的相关能力和意识，对碳交易政策实施体系等各方面要素进行全面考察和检验，试出对与错，为国家建立碳排放权交易市场提供借鉴。因此，应建立试点地区横向沟通、交流与合作机制，加强对政策法规、技术支撑以及市场建设等领域的对比分析，总结好的做法与不成功的教训，科学评估碳交易政策的环境效果、社会影响和经济影响。

在政策方面，应侧重总结分析总量控制目标与配额分配的科学性、合理性、可行性与公平性，碳交易如何与其他节能减排政策和指标相结合和促进，以及碳交易制度的实施效果等。

在技术支撑方面，应检测数据信息系统（包括排放数据核算、报送与核查，以及注册登记系统等）在方法、标准和管理等方面的问题，在实践中提高基础数据质量和信息管理水平，为碳交易市场的运行奠定扎实的技术基础。

对于碳市场的建设，应对如何活跃交易市场、交易产品的创新、碳价形成、交易监管等方面进行研究与评估，为建立公开、高效的国家碳交易市场提供借鉴。

（二）论证地方试点如何向全国体系过渡

目前，各自独立的地方碳交易试点政策、技术和市场体系不会永远存在下去，因此地方政府、控排企业和国家层面都关注地方试点与全国碳交易体系之间的关系。日后的政策走向存在三种可能：一是七个碳交易试点先进行连接互通，形成局部统一市场，再扩展为全国的碳市场体系；二是进一步扩大碳交易试点，包括以目前七个试点为核心辐射周边地区的情景；三是将七个试点的工作推倒弃行，建立全新的国家碳交易体系。

实施以上任何方案都存在较大难度，迫切需要地方和国家层面对可能方案进行分析论证，避免浪费地方已投入巨资建设的各项软硬件系统，以便科学合理决策，使碳市场有稳定的政策预期。

（三）建立全国碳交易制度和市场体系

在“十二五”规划和三中全会决定的政策导向下，政府决策部门应综合考虑国家中长期低碳发展战略、排放路径与减排政策选择、市场手段的作用以及国际形势等宏观因素，研究确定碳排放总量控制与交易政策在国家应对气候变化减排行动中的中长期地位与作用，并提出相应的实施路线图和时间表。

国家应加强部门协调，大力投入资源和人力，研究提出全国碳交易体系顶层设计、实施框架和具体措施，包括碳交易立法及配套法律政策规定，制定碳排放总量控制目标和覆盖范围，确定纳入交易的企业及其排放配额，制定严格的排放量测量、报告与核查制度，以及强制的履约和惩罚制度，建立统一的市场交易体系和监管体系等。

参考文献

［1］北京市人大．关于北京市在严格控制碳排放总量前提下开展碳排放交易试点工作的决定［Z］．

［2］北京市发展和改革委员会．北京市碳排放权交易管理办法（试行）［Z］．

［3］上海市碳排放管理试行办法［Z］．

［4］天津市碳排放权交易管理暂行办法［Z］．

［5］深圳经济特区碳排放管理若干规定［Z］．

［6］深圳市碳排放权交易管理暂行办法［Z］．

［7］广东省碳排放管理试行办法［Z］．

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(1)　原文《七省市碳交易试点调研报告》发表于《中国能源》2014年第2期，作者郑爽。