2.1.2　土地供给制度变迁的总体阶段划分

我国土地供给的变革总的来说是以重要的法律或政策出台为标志，以这些政策和法律出台的时间为主线划分土地市场化建设历程，可以使得土地供给制度变迁的脉络看起来更加清晰。土地供给制度的变革是伴随着由计划向市场经济的转变，土地资源由计划配置向市场配置的转变过程，下文对这个过程进行简单阐述。

2.1.2.1　探索阶段（1978—1987年）

新中国成立以后我国进行了社会主义土地改革，废除土地私有制建立社会主义土地公有制，形成了与计划经济发展模式相适应的行政划拨土地制度，即无偿、无期限、低流动性的土地供给制度。此制度主要特点有：第一，国家计划管理部门用审批权控制城市土地供应，土地供应呈现高度集中性。第二，不存在土地交易市场，土地使用者不能将土地转让给其他单位或个人。且土地供应只有行政划拨这种方式，用地者无偿、无限期使用划拨土地，一般情况下政府不对已划拨土地进行二次配置，因此土地资源浪费严重。第三，供地的土地来源主要是征收集体土地。但同时城市土地供应并无科学的供应计划，一般是以需求定供给，使得计划和市场双双失灵。

在计划经济初期，这种供地制度尚与计划经济的发展模式相吻合，没有暴露出太多弊端。随着改革开放后的社会经济发展及建立社会主义商品经济的需要，这种制度显示出的弊端越来越多。主要特点有：第一，城市土地资源粗放和低效利用。由于使用土地零成本，刺激了各类土地使用者加大占地用地力度，政府通过行政划拨手段配置土地资源，由于企业缺乏相应的市场约束和价格尺度，很难限制各用地单位对土地的需求。第二，土地资源得不到优化配置，企业不能展开公平的市场竞争。主要是因为不同企业占有的土地数量和区位不同，这在很大程度上影响了企业的经营成果。对于占有区位好的优等地和占地较多的企业而言，在相同的市场竞争条件下因为用地条件的不同获得了相当于其他企业的部分超额利润，由于是无偿划拨用地，这部分超额利润并没有作为地租的形式回归政府所有。当然这种情况也加重了相关用地企业的道德风险。第三，城市土地归全民所有，但政府却没有国有土地收益权和处分权，大量的基础设施投资带来的地租升值被企业无偿所得，这也不利于城市基础设施的持续改善和土地供应的可持续性。

这个时期学术界开始在理论上对城市国有土地使用制度改革的探索，随着理论界对一系列相关的城市土地问题的讨论和争鸣，马克思主义地租理论也得到一定程度发展，初步形成了有中国特色的社会主义初级阶段的地租理论。同时实践中也有少数地方政府打破了行政划拨制度收取土地使用费，但整体的土地供给制度的改革尚没有大范围开始。随着1978年改革开放政策下经济体制改革和社会主义商品经济的逐步建立，计划经济模式的行政划拨土地制度排斥公平竞争、否定地租规律的弊端更加凸显，为适应新的经济体制建立，客观上需要改变无偿使用的土地供给制度。要求土地像劳动力、资金一样成为一种生产要素，通过市场价值规律对配置土地资源发挥积极作用。从1987年深圳公开拍卖第一幅土地至今，我国城市土地供给制度发生了深刻的历史性变化，改革后的土地供给制度大致经历如下几个阶段。

2.1.2.2　形成阶段（1988—1991年）

这一时期的土地供给制度改革是从理论探索到实践探索，各地相继在国有土地所有权和使用权分离基础上对土地使用权有限期出让进行了尝试和探索。

这一时期土地使用制度改革的进一步推动遇到最大的障碍是“宪法障碍”。1982年修改后的《宪法》第十条第四款规定“城市的土地属于国家所有。任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地”。为了推进土地有偿使用制度改革，必须修改宪法。1988年4月，全国人大对《宪法》进行了修改，删除了土地不得出租的内容，将第十条第四款修改为：“任何组织或个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。”随即全国人大常委会根据《宪法》修正案对《土地管理法》也进行了第一次修正，提出国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让，并规定国家依法实行国有土地有偿使用制度。这标志着我国的根本大法和专门法律都承认了土地使用权的商品属性。由此奠定了我国土地管理制度市场化改革和国有土地资源有偿使用的基础，也成为新型土地使用制度确立的开端。

1990年，国务院出台了《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》和《外商投资开发经营成片土地暂行管理办法》，细化了《土地管理法》规定的国有土地有偿使用制度。比如，第一，确立了国家实行城镇国有土地使用权出让、转让制度；第二，明确了土地使用权的使用主体，并对其合法权益加以保护；第三，对土地使用权出让、转让、出租、抵押和终止做出了系统规定；第四，对划拨土地使用权处置做出了法律安排，从而确立了国有土地使用权的交易和流转规则，构建了中国土地市场的基础框架。总体上，这一时期土地使用制度变革的主要内容是变无偿、无限期、无流动的行政划拨供地为有偿、有限期、有流动的出让供地。但基于我国的现实，大量的建设用地仍然实行划拨供地。因此，这一时期的土地市场处于初步形成阶段，主要呈现出两个特点：其一，政府供应土地由原来无偿、无限期、无流动的行政划拨供地方式向有偿、有限期、有流动的出让供地方式转变。在土地有偿使用方式中，主要采取协议出让方式供地，较少采取招标、拍卖等公开竞价形式。由于土地使用制度的重大变革，国有土地资源配置不再呈现单一的计划配置色彩，市场机制的作用开始显现。其二，国有土地使用在制度上实行划拨制度与有偿使用制度并存，且划拨制度作用的覆盖面大于有偿制度。

2.1.2.3　发展阶段（1992—1999年）

经过城镇土地使用制度的初步改革，市场手段配置土地资源从无到有，但这个时期的市场力量非常弱，行政划拨配置土地资源的比例仍然非常高。而随着1992年邓小平南方谈话和十四大确定了社会主义经济体制改革和城镇土地市场的培养进程，通过市场手段配置土地资源的实践范围不断扩大，国有土地使用权实行有限期出让、有偿使用的政策已经在全国大部分地区实施。

1994年《城市房地产管理法》出台，将上述规定上升为国家法律并增加了相关内容，特别是明确规定：“国家依法实行国有土地有偿、有限期使用制度”。1995年出台的《协议出让国有土地使用权最低价确定办法》指出培育发展土地市场的要求，主要是加强政府对国有土地使用权出让的垄断，一个重要的外部原因就是1993—1994年房地产投资过热中的土地资源浪费情况突出，各用地单位违规转让土地的现象比较突出。《办法》同时指出坚持政府统一管理、统一规划，进一步扩大国有土地使用权出让范围，规范出让方式。这个《办法》中规定的政府统一规划与统一管理、政府垄断等政策要求是1998年《土地管理法》地方政府垄断建设用地供给制度和土地储备制度的制度雏形。1998年为了保护耕地国家修订了《土地管理法》。相对于1986年旧《土地管理法》中将集体建设用地和国有建设用地置于相对平等的地位，如“国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让”，1998年新《土地管理法》将国有建设用地和乡村建设用地合并为建设用地，1998年新法以计划配置土地资源为主：禁止集体土地进入建设用地市场；征收土地为新增建设用地的唯一途径；由政府垄断建设用地的供给；然后按国家计划配置土地资源，并通过将县乡政府审批制度和土地用途管制制度的上收保证国家规划计划的实施。

在土地有偿使用制度的重大转变的同时，国有土地经营主体也在转换。为了改变城市存量划拨土地由企事业单位控制而多头供地的局面，地方政府成立了“统一征用、统一收购、统一储备、统一开发、统一供应”的土地储备中心来经营存量土地和新增农地。1996年上海首家土地储备中心成立，之后2001年国家政策鼓励各地建立土地储备中心。

2.1.2.4　完善阶段（2000年以来）

土地市场进一步规范与完善：经营性用地实行“招拍挂”出让（2001年以来）。2001年，国务院下发《关于加强国有土地资产管理的通知》明确提出：为体现市场经济原则，确保土地使用权交易的公开、公平和公正，各地要大力推行土地使用权招标、拍卖。国有建设用地供应，除涉及国家安全和保密要求外，都必须向社会公开。商业性房地产开发用地和其他土地供应计划公布后同一地块有两个以上意向用地者的，都必须由市、县人民政府土地行政主管部门依法以招标、拍卖方式提供，国有土地使用权招标、拍卖必须公开进行。15号文件第一次明确具体地提出了国有土地招标拍卖的范围和界限，对经营性用地协议出让亮起了“红灯”，是国有土地实行市场配置的第一个国家政策，也是经营性土地由非市场配置向市场配置转变的分水岭。

2001年以来，我国土地市场的机制健全主要体现为制度完善。国务院先后下发了《关于加强国有土地资产管理的通知》《关于深化改革严格土地管理的决定》《关于加强土地调控有关问题的通知》《关于促进节约集约用地的通知》等一系列重要文件；国土资源部也先后下发了《划拨用地目录》《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》《协议出让国有土地使用权规定》《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》《协议出让国有土地使用权规范》《全国工业用地出让最低价标准》《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》等一系列规章政策。这些法规政策严格控制划拨供地范围，规范协议出让行为，有力地推进了土地市场化进程。

2007年3月16日，《中华人民共和国物权法》对土地招标拍卖挂牌范围进行了明确规定：“工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一土地有两个以上意向用地者的，应当采取招标、拍卖等公开竞价的方式出让”，从法律的高度确立了以国有建设用地使用权招标拍卖等公开竞价方式出让的市场配置制度，使土地市场化又向前推进了一步。