第一节 经济新常态下政府职能作用
经济学家认为，新常态是相对于“旧常态”而言的。“旧常态”是指为了防止GDP下降而采用增加投资等要素驱动的方式，使经济增长率维持两位数的高速增长。但是，支持赶超和高增长的外资直接投入红利、土地红利、人口红利、资源依赖等传统比较优势开始衰减，出现劳动力成本上升、资源环境恶化、资本报酬递减等不利因素，导致原有的高投资驱动高增长的效率递减。因此，传统的要素驱动增长动力机制需要转向创新驱动，确保中国经济实现有效率和高质量的增长，进一步提高劳动生产率和加快技术创新与进步。创新驱动是新常态发展模式的重要特征，能否实现创新驱动，决定未来中国经济能否实现健康、稳定、持续增长。
企业是经济活动的主体。创新本质上是一个经济过程，只有以企业为主体，才能坚持市场导向，反映市场需求。企业创新主体地位能否确立、主导作用能否发挥，很大程度上决定了创新驱动战略的成败。一般来说，技术创新具有高风险性、正外部性与收益期长等特性，这增加了技术创新的难度与风险，降低了技术创新的预期收益，进而减弱了企业技术创新的意愿；企业对研发的投资通常少于社会最优投资，导致技术创新存在市场“失灵”的问题。为此，政府要充分发挥“有形的手”作用，干预企业技术创新活动，否则不能实现市场的有效配置。同时，我国企业技术创新存在诸多靠自身难以克服的障碍，更加需要政府发挥“有形的手”作用，而政府会根据国情的不同而选择不同的政策工具。
我国政府在保护和促进企业技术创新过程中的作用主要体现在：一是从体制、机制上为企业技术创新创造有力的法制环境，提供支持企业技术创新的人才、财税、金融、土地、政府采购、知识产权保护等法律、政策、措施；二是制定鼓励企业技术创新的激励机制；三是加大对基础科研、教育的投入，建立技术创新综合服务体系等方面。
一、政府在企业技术创新中的作用
政府是宏观创新环境的建设者。对企业技术创新来说，宏观的创新环境十分重要。国家经济整体状况、技术基础设施环境、创新文化环境、企业与创新有关人员的精神激励等，都可能影响企业的创新活动。有研究发现，我国企业技术创新中的政府行为主要表现在以下三个方面：①在企业技术创新所需资源的供给方面。政府所采取的最重要的措施，即制订和实施一些重要的计划，确定一批重要的研究项目并投入资金，组织调动各方面研究与开发力量，形成一批科技成果。许多计划把培育人才作为重要的内容，通过计划的执行，向企业提供技术创新所需的多种资源要素。这些计划分别处于科技活动的不同层次与不同阶段。面向经济建设主战场方面的科技计划有：国家重点科技项目计划、国家重点工业性试验项目计划、“星火”计划和科技成果重点推广计划；促进高技术及产业发展方面的科技计划有：国家高技术研究发展计划（“863”计划）和“火炬”计划；加强基础性研究方面的科技计划有：国家重点实验室建设计划、“攀登”计划和国家自然科学基金项目。②在企业技术创新所需资源的需求方面。政府主要是从两个方面入手刺激和调控需求的。第一，政府通过为社会采用创新成果提供各种鼓励措施或强制刺激需求；第二，充分发挥政府的调控功能，依据国家利益优先的原则和国家的长远利益，运用政府的权力和财力开展委托研究和购买活动，制造并控制一个“政府市场”。③在改善技术创新的环境方面。政府重点是加强法制建设，辅之以各种政策措施。我国制定了许多与企业技术创新活动直接相关的法律与法规，如专利法、技术合同法、著作权法、企业法、反不正当竞争法等。同时，各级政府还制定了各种政策、措施和管理办法，如建立高新技术产业开发区、经济特区、经济技术开发区，并制定了一系列的管理办法和优惠政策，为高技术企业的孵化和科技成果的转化创造良好的环境，为吸收技术创新所需生产要素（资金、技术、人才等）的投入创造条件。同时，技术市场和人才市场的建立以及相应的管理制度的完善，也为技术的流动创造了较好的环境。
可见，政府对企业技术创新发展的推动，主要是利用各种政策工具创造良好的市场环境，为企业技术创新活动提供公平竞争的环境，政府要把创造适宜的环境作为推动企业技术创新的主要手段。
目前，我国政府在推动企业技术创新过程中的作用具体主要体现在：
（1）为企业的发展提供直接或间接的资金支持。政府通过财政拨款、贷款、贷款担保、出口信贷、补贴、利润分享、提供设备或建筑物、提供各种服务等财政措施，创造一种相对有利的环境和条件，吸引企业和研究机构进行风险较大的技术创新活动。另外，政府还利用企业所得税、个人所得税和税收补贴等税收手段，鼓励企业进行研究与开发投资，与大学和研究机构合作，积极开发新产品和新技术。
（2）政府通过制定各种政策法规，为企业的发展提供良好的制度环境。政府通过制定有关的法律法规，影响创新的活动和环境，以及各种组织和个人在创新活动中的行为。
（3）政府培养和吸收创新型人才，为企业发展提供智力保障。创新活动是人的活动，没有充足的人才，就无法保证创新活动的成功及国家创新能力的增强。
（4）政府为企业搭建信息、技术支撑平台。信息是技术创新的重要因素。政府及国家信息机构，在信息的收集、管理、分析和传播方面具有十分重要的作用。
（5）政府设立专门机构引导和培育企业成长。技术创新的一个重要特征就是不确定性，由此产生了创新活动的复杂性和高风险性。这种风险不仅表现在研究阶段和生产阶段，也会在市场销售阶段表现出来。只有当创新成果达到商品性扩大的程度时，才能算是创新成功。政府的购买行为可以创造出一个特殊的市场——“政府市场”，使那些很有发展前景但市场一时不能接受的创新成果，以及为了国家利益必须保护起来的创新成果，能在这个特殊市场中完成创新的全过程。
中国政府在经济领域一直而且将来也会发挥重要作用。通过积极转变政府职能，加强战略研究和规划引导，完善相关支持政策，为企业发展创造良好环境。政府对于企业技术创新的重点，应当是建立科学的技术创新政策体系。不但要完善技术政策、产业政策、投资政策等与企业技术创新密切相关的政策体系，还应当根据技术创新特点和我国的具体情况，出台一些有针对性的具体政策，解决阻碍企业技术创新顺利开展的关键问题。政府对于企业技术创新的作用，应当逐步由直接和间接相结合的方式，向以通过政策间接调控转换。政府的最终目的应当是通过市场激励一般性的技术创新活动，重点支持耗资巨大、风险高的关键性技术创新项目。只有通过政策的有效激励和发挥企业的技术创新行为，才能够彻底解决技术创新的市场失灵和政府失效问题。
二、政府在推动企业技术创新过程中存在的问题
企业技术创新对国家经济发展有着重大影响，是一项全面的系统工程。当前，我国政府在推动企业技术创新的过程中确实做出了积极贡献，也取得了一定的成绩。但从系统的角度和发展的视野来看，还存在以下四个方面的问题：①企业技术创新的主体地位尚未形成；②技术创新的政策法律缺乏或规定不完善；③人、财、物投入严重不足；④企业技术创新的激励措施不到位。
（一）政府行为过多，企业尚未完全成为技术创新的主体
创造良好的市场环境，繁荣企业的创新和竞争，推动知识的应用和扩散，是政府在技术创新系统中的基本职责之一。长期以来，我国一些重大的国家级技术发展计划、重大科技项目和工程，实施主体主要在高校和科研院所。企业与高校和科研院所相比，由于明显缺乏人才和技术支撑，很难拿到这些项目，因此政府的研发投入也就主要给了高校和科研院所，对企业自主创新的经费支持也就相对较少。近几年，国家虽然加大了对企业研发新产品、新技术的政策、资金支持力度，但由于政府财力有限，支持对象往往集中于国有大中型企业，中小企业特别是民营中小企业获利较少。更主要的是，大多数企业自身长期以来对研发重视程度不够、发展目光短浅，研发投人很少甚至根本没有。企业的研发投入严重不足，导致企业自主创新能力低下，企业缺乏具有自主知识产权的产品和技术。另外，企业自主研发是一项风险投资很大、见效很慢的工程，由于担心风险，一些企业选择放弃在这方面的投资，这极大地限制了它们自主创新能力的提升。目前，我国的科研成果绝大多数是由各个科研院所、研究机构和大学来完成的，企业与这些研发机构之间也没有建立普遍的、紧密的产学研一体化关系，导致我国科技成果转化率很低。同时，由于缺乏核心技术，我国多数产业处于国际产业价值链末端，企业高附加值产品很少，导致大量的生产企业利润极低，而跨国公司赚取了高额利润。可见，当前我国企业尚未完全成为技术创新的主体。主要表现为：政府职能转变不到位，市场激励机制不完善，政企不分的状况还没有得到根本解决。在许多方面，政府还多少存在缺位、越位、错位现象。这些问题如果不解决将遗患未来，影响企业技术创新的积极性、水平和能力。
（二）技术创新的相关法律、政策缺乏或规定不完善
完善的知识产权制度是促进企业技术创新的重要外部条件。虽然改革开放以来，我国中央政府和地方政府陆续出台了一些有关鼓励科技发明创造的法律、政策措施，但这些法律、政策的规定往往要么过于原则，可操作性不强，要么由于制定部门的不同，就同一事项的规定多有重复且有相互冲突之处，难以适用。目前，我国在知识产权保护方面的立法仍不完善，主要体现在：申请知识产权保护的程序复杂；针对知识产权保护的司法救济费时、费力；保护知识产权的执法力度不够，存在执法不严、处罚过轻，由于违法成本偏低造成侵犯知识产权的现象大量存在等问题。另外，一些企业知识产权观念淡漠，对知识产权保护重视不够。有的企业虽然重视知识产权保护，但内部管理混乱，又缺乏专业的知识和人才，导致知识产权得不到有效保护的现象大量存在。
（三）人、财、物投入严重不足
尽管我国科技人力资源总量已是世界第二，但与其他国家相比，特别是在相对指标，如每万名劳动力拥有的R&D人员方而，差距仍十分明显。投入不足是长期困扰我国创新能力提升的重要制约因素。20世纪90年代以来，我国R&D/GDP一直徘徊在0.6%～0.7%，2005年上升为1.3%，2012年是1.97%，2016年达到2.1%（创新型国家R&D支出占GDP的比例一般在2%以上）。2016年我国科技进步贡献率达到56.2%，但仍低于创新型国家科技进步贡献率达到至少70%的要求，国家的对外技术依存度仍然较高。当前，我国尚未建立有利于科技人员创新创业的科技基础条件平台，大型科研设施以及科研资料、科学数据等严重匮乏、分散落后，并且还存在盲目重复购置、使用效率不高的问题，没有形成社会共享机制。
（四）企业技术创新的激励措施不到位
科技力量分布不平衡，企业技术创新能力低下，问题的根本在于技术创新的机制不健全，特别是动力型政策不完善，政府作用不够明显。长期以来，我国的科技机制实行的是单一的计划模式，研究与开发力量主要集中在中央和地方所属的科研机构和高等院校，企业的研究与开发力量很小。我国对于技术创新主体的激励主要在于给予精神奖励和一定的物质奖励。对于企业自主创新的税收仅限于对自主创新成果的税收优惠，而对研发活动本身资金投入很少给予税收优惠，这样企业技术研发成本往往过高。对于具体研发人员的奖励，一般只是发很少的奖金，奖励形式单一且奖金过少，与其付出的努力及取得的创新成果不成比例，严重影响了研发人员的创新热情。甚至有些企业缺乏创新激励机制，高新技术人才引进难、留不住。
三、提高政府在企业技术创新过程中作用的路径
企业技术创新不仅是靠科技发展来推动的，更重要的是靠观念创新和制度创新。在经济新常态下，我们应加快转变政府职能，深化经济体制改革和企业制度改革，减少审批、下放权力、提高服务效率，全面推进观念创新和制度创新。因此，政府首先要进行包括创新模式、创新机制、创新体制、创新条件、政策与环境、创新的组合方式等多方面内容在内的观念创新；其次，从行为方式上要求政府不再对技术创新采取直接行动，应确立企业作为技术创新主体的地位。
政府在企业技术创新中的作用至关重要，政府的作用主要应体现在，通过一定的制度设计和政策安排，最大程度上消除相关障碍，弥补市场缺陷，促进企业技术创新活动，而不是政府要取代市场机制和企业成为技术创新的主体或者直接干预创新活动。在市场经济条件下，企业是技术创新的主体，市场化是企业技术创新的根本动力。因此，为了更好地支持企业技术创新，政府的角色需重新定位，需要进一步加强政府职能转变，政府的作用是通过宏观调控等多种手段强有力地影响所有的经济技术创新活动。
当前政府促进企业技术创新主要有两种途径，一是通过计划、行政干预等直接资助企业的技术创新与参与审批管理等；二是通过政策激励、信息流动、协调与人员合作等向企业扩散技术，促进企业的技术创新。因此，本书提出政府支持企业技术创新的路径，主要有以下几方面：
（一）深化改革，转变政府职能，发挥市场主导、企业主体、政府引导的作用
在市场经济条件下，企业是技术创新的主体，市场化是企业技术创新的根本动力。要把创造适宜的环境作为政府推动技术创新的主要手段，不仅需要政府部门观念和行为方式的转变，还要转变政府职能，要赋予企业技术创新更大的自主权。过去，政府直接参与企业技术创新活动，从项目审批到资金管理均由政府包揽，结果导致创新活动与市场需求脱节。因此，为了更好地支持企业技术创新，政府的角色需重新定位，需要加强政府职能转变，政府的作用只能是通过宏观调控等多种手段强有力地影响所有的经济技术创新活动。政府通过职能转变，赋予企业技术创新更大的自主权，使企业成为真正的技术创新主体。同时，政府要转变工作方法，着力进行宏观调控体系的建设，从直接依靠行政手段向依靠经济和法律等间接手段转变，特别是要学会和注意用政策和信息手段引导企业开展技术创新活动，要从重视项目管理转到重视项目引导上来，逐步弱化对资金、人才、信息等资源的微观配置，并且结合新的情况和特点，研究推进技术创新的政策、措施和办法。
（二）政府要构筑有利于企业技术创新的法律、制度环境
建立有利于企业技术创新的政策和法律体系，需要转变政府职能，形成政府与市场互补的机制。因此，我们要在全面推进制度创新的同时，建立有利于企业技术创新活动的组织制度和法律体系。首先，应加强企业技术创新活动的立法建制工作，企业技术创新各个环节都需要法律的保护，必须要研究制定企业技术创新工作的规划、政策、措施和法规，同时要制定、完善并出台与政策相关的配套实施细则，健全技术创新法律体系，以免影响企业技术创新的积极性。其次，遵照市场经济发展规律和国际通用规则，尽快清理和修正现有那些不利于企业健康发展的条款和规定，使企业技术创新的扶持政策在法律基础上走向综合性、系统化，以减少政府政策的多样性、人为性和波动性，保证支持企业技术创新政策的持续性、规范性和平稳性。同时，在现行法律制定方面，要考虑部分法律与国际立法接轨。
（三）政府要健全和完善风险资本与证券市场，鼓励企业扩大规模，多方合作开展技术创新
政府对高新技术企业，即使是小企业，只要它们业绩显著，就应批准并给予它们新股上市发行额度，以利于这些企业在风险资本和证券市场发行股票、筹集资金，逐步让风险资本和证券市场代替政府成为投资的主要资金来源。针对我国大部分工业企业规模小、自有资金有限、无力开展大的突破性研发项目这一特点，政府应实行行业改组，鼓励企业合并，组织同行业的企业合作开展技术创新。同时，为鼓励技术引进，政府及银行应对技术引进予以信贷支持。对引进技术能够消化、改进、创新的企业，应予以奖励，特别是对出口技术的企业，应给予出口全额免税，鼓励企业技术创新和技术出口。政府要采取有效措施，鼓励企业以委托科研、合作科研的方式，投资建立一批研究开发机构。这种研究机构既可建立在高校、科研院所，也可建立在企业，其目的是要有利于企业技术创新。对那些由产学研共同组建的开发创新机构，应享受国家对企业技术中心的优惠政策。同时，国家有关部门的科研经费要注意向这种创新机构倾斜，特别是对那些面向行业的技术创新机构，要加大支持力度，采取企业投入与国家投资相结合，集中精力抓一批产学研合作开展技术创新的典范。要彻底打破部门分割、自成体系的传统观念，择优扶持一批有发展前景、技术力量雄厚的企业技术创新机构。尤其是已经建立企业技术中心的企业，要加大与大学、科研院所的合作，通过承担创新项目，共同参与创新的方式加快企业技术创新力度。
（四）政府必须从宏观和微观上构筑企业技术创新的激励机制
技术创新投入与收益的不对称性、技术创新的不确定性、复杂性和周期长等特点，要求政府必须从宏观、微观上构筑企业技术创新的激励机制。创新激励的方式分为产权激励、市场激励、企业激励和政府激励等。四种激励方式在创新激励机制中的作用是不同的，企业激励是主体，市场激励和产权激励是基础，政府激励是补充。企业技术创新既需要利益机制的激励，又需要营造有利于企业技术创新的文化环境和氛围。技术创新的文化环境建设是一个庞大的系统工程，涉及整个教育体系、企业经营理念和企业文化、研究传统和精神乃至整个社会文化。它需要政府、学校、企业乃至整个社会的共同努力。目前，应该着力宣传那些进行创新和创业的企业家典型，探索成功者的足迹，以榜样的力量激励人们去创新，去追求成功。
（五）充分发挥政府的组织、引导作用，建立产学研相结合的技术创新与成果转化新机制
根据实证研究结果，政府建立产学研联合信息网和统一的协调机构是企业最希望的方式，政府选定技术创新项目组织产学研合作也是有效的方式。可见，政府可以在产学研合作方面发挥积极的作用，政府建立产学研合作信息网以及在政府综合部门建立统一的协调机构也是比较容易做到的。因此，我们要充分发挥政府宏观协调职能，鼓励和支持企业与高等院校、科研院所进行多种形式的联合。金融部门也要积极支持产学研联合的技术创新和成果转化项目。逐步建立起政府宏观调控、社会中介服务、政策体制支持的产学研合作创新体系和良性互动的运行机制，促进高新技术产业化并用高新技术来改造传统产业。