2.3　从体制的层面看农村环境保护管理机制

当今世界，尽管各国国体、政体不同，使得环境管理体制不尽相同，但却有一个共同的趋势，即环境保护由分散管理向建立环境管理专门机构，加强集中统一管理，各部门分工负责的方向发展。我国的环境管理实行的是统一监督管理和分工负责相结合的管理体制。

我国的环境管理体制萌芽于计划经济背景下，环境管理手段主要是采取单一的行政管理，各项管理措施都以行政命令的形式出台，随着经济社会的发展和社会主义市场经济制度的建立，过去的单一行政管理体制显现出诸多弊端，我国才逐渐将经济和法律管理引入环境保护管理体制中来，实现了由单一管理体制到多元管理体制，再到综合管理体制的转变，形成了我国现行的中央统一管理和地方分级管理、部门分工管理相结合的环境管理体制。目前，我国环境管理体制分四个层次，各级人民政府对其管辖范围内的环境质量负责。跨行政区的环境管理工作由有关地方人民政府协调解决，或者由上级人民政府协调解决。《环境保护法》第十六条规定“地方各级人民政府，应当对本辖区的环境质量负责，采取措施改善环境质量。”建立环境保护的专门管理机构。各级人民政府环境保护行政主管部门对环境保护工作实施统一监督管理，《环境保护法》第七条规定“国务院环境保护行政主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理。县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门，对本辖区的环境保护工作实施统一监督管理。”主要内容为监督环境保护政策、法律、规划、标准等实施，监督有关部门对环境保护工作的执行。国家有关部门对环境污染防治实施监督管理。《环境保护法》第七条规定“国家海洋行政主管部门、港务监督、渔政渔港监督、军队环境保护部门和各级公安、交通、铁道、民政管理部门，依照有关法律的规定对环境污染防治实施监督管理。”各级人民政府有关部门依照有关法律的规定对环境污染防治和资源的保护实施监督管理。《环境保护法》第七条规定“县级以上人民政府的土地、矿产、林业、农业、水行政主管部门，依照有关法律的规定对资源的保护实施监督管理。”应该说，这样的管理体制从外部结构上看是匹配的，从内部设置上看是功能齐全的，但具体实践到解决环境问题上缺陷很多。例如，根据现行环境保护管理体制，县级环保部门对农村生活环境和农业生产环境涉及很少，也无力监管。因为我国农村大多数地区在乡镇一级没有设置专门的环保机构，环保工作就分散在各个相关部门，如农业、林业、水利、爱卫会等部门。按照法律法规规定，农业行政主管部门要做好农业生产过程中对环境污染和生态破坏的防治工作，控制农药、化肥、农膜对环境的污染，推广植物病虫害的综合防治，根据当地资源和环境保护要求，合理调整农业结构。林业行政主管部门要加强森林植被的保护和管理，制止乱砍滥伐，防止水土流失。水行政主管部门，要对水利资源的开发利用进行规划和管理，合理利用开发水资源，节约用水，保护饮用水源地等。可见，环境保护职责权限分割，很难形成高效统一的管理体系。农村环保工作分散在各个职能部门，由于部门利益不协调，很难进行有效的综合管理。生态环保部门也由于缺乏针对农村环境保护方面行之有效的规定，许多工作很难落实。而且，很多西部省份如四川省，环保机构的隶属关系复杂，难以很好贯彻实施环保政策、法规。所以，在农村环境保护方面既缺乏法律支持又缺乏民意的支持，基层环保部门感到力不从心，许多时候为了保证地方经济发展，环保部门不得不做出妥协。