审议

正如《人类受精和胚胎学法》没有规范监管机构裁量的实体性义务一样，它显然也未规定涉及普遍咨询和决策的程序性义务，这与行使个别许可职能时完全不同。甚至就编制《实务守则》（我们已经知道，它在人类受精和胚胎学管理局的监管任务中处于绝对重要的地位）而言，该管理局的义务只是在《实务守则》草案获得国务大臣批准后，将其提交议会审议，此外并无其他要求。《2008年人类受精和胚胎学法》也没有任何改变，只有一条暗含了咨询义务，这也是鉴于最佳监管实践准则所提出的新要求，包括透明和问责。正因此，与后来设立的监管机构（如金融服务监管局）相比，人类受精和胚胎学管理局的法律框架明显有些落后。制定法对后者的咨询职责提出了更多严厉的要求。考虑到人类受精和胚胎学管理局的监管领域常常会产生强烈冲突的观点，缺乏这方面职责的规定非常令人遗憾。

尽管如此，和其他监管机构一样，人类受精和胚胎学管理局也强调自己致力于在监管中使用公开和参与的方法。在《2004—2009年总体计划》中，管理局将“通过充分地沟通以及与利益相关者在工作中建立合作关系，成为一个开放的组织”作为战略目标，并将“就监管和决策充分征求利益相关者意见以及对决定作出解释……”纳入机构目标。在提交给议会委员会的证据中，该管理局对此也作出了承诺。2005年，在提交给科学技术委员会调查的证据中，该管理局指出，已就总体计划开展了广泛咨询并重新起草了《实务守则》，公开举行了一些会议，招募了一个患者顾问小组，在关于性别筛选的咨询中运用引入民意测验（MORI poll）和焦点小组并收到了超过700份书面回应，同时对利益相关者提出的意见进行了委托研究。该管理局还指出，尽管早些年自己的工作尤为强调保密（confidentiality）甚或秘密（secrecy），但如今政策和实践已获得比过去更有效的交流讨论。事实上，对管理局开放性不足的批评早就存在，尽管其中一些是来自认为自身意见被忽视的党派小组。而在这样一个充满争论的环境中，这类批评不可避免。

独立指导小组（Independent Steering Group）在2002年组织商讨人类受精和胚胎学管理局未来发展时也提出过批评。但后来，甚至是在2005年极具批评性的报告中，科学技术委员会承认“当前的管理体制已经表现出更加积极的向专家请教、与议会互动的意愿，这些变化受人欢迎”；自2002年以来，透明度已得到改善，包括搭建更具综合性的网站，发布会议纪要，在网络上公布该管理局的会议议程，以及更清晰地阐述政策制定；不过依据委员会的意见，该管理局的委员会尤其是许可委员会的活动仍然没有透明化。最近，为了进一步增进管理局的透明性，《2008年人类受精和胚胎学法》要求，必须使配子捐献者、代孕者和研究者能够访问人类受精和胚胎学管理局的登记数据；管理局也决定公布关于生育诊所重大事件的检查报告。2009年的《汉普顿实施报告》得出结论：管理局与利益相关者协商的有效机制已经建立，形成良好的双向沟通网络。总体来说，与早期的调查结果相比，汉普顿的调查结果表明人类受精和胚胎学管理局的透明度已大大提高。

在更详细地讨论决策和许可决定之前，我们应对人类受精和胚胎学管理局目前采用的参与机制有所了解。该参与机制具体包括：建立在线患者咨询小组（on-line Patient Consultative Panel），让患者的想法可以反映在决策过程中；组织利益相关者活动（2005—2006年共举办了八次），其中包括利益相关者、媒体和公众共同参与的年度会议和年度研讨会。管理局还可以举办讨论会，收集来自许可中心小组（Licensed Centres Panel）的信息。促使法案出台的白皮书还曾承诺建立专家顾问小组（Expert Advisory Panels），以提供更加正式的专业知识来源。这一要求原本写入了最初的草案，但由于合并建议遭否决，这一要求在法案重新起草时被一并删除。

我们已经了解到，人类受精和胚胎学管理局在决策方面的作用和正当性特别容易引起争论。那么，决策中咨询和参与的安排是怎样的？首先应注意的是，人类受精和胚胎学管理局并不是承担这一职责的唯一机构；除了国务大臣，人类基因委员会也是一项重要的机制安排。该委员会是顾问性质的非政府部门公共机构，旨在对人类基因当前和潜在的发展进行分析，并向部长提供建议；同时也征求公众和其他利益相关者的意见，并鼓励公开讨论人类基因技术。人类基因委员会采用的各种咨询技术包括：设立一个遗传病患者组成的协商小组，由委员会定期举办活动；引入公民评审委员会（Citizens' Jury），并建立一个公众参与监督小组（Public Involvement Monitoring Group）来协调公众参与。该委员会还设置了公民调查机制，对基因信息的司法应用进行调查。

现在来考察人类受精和胚胎学管理局在极具争议领域的一些咨询实例将会很有用处。首先是儿童福利咨询，由该管理局于2005年发布的《明天的孩子》（Tomorrow's Children）这一指导性文件发起。《1990年人类受精和胚胎学法》要求必须考虑任何可能通过人工胚胎医疗方式出生的孩子的福利，包括孩子对父亲的需要，并且这一条必须包含在人类受精和胚胎学管理局自己的《实务守则》中，以便提供更详细的指导。这也意味着该管理局和议会在原则和执行上各有分工。人类受精和胚胎学管理局指出，它需要“议会给予新的引导”，再考虑执行中的细节问题。然而，

 

尽管我们欢迎对福利原则本身的意见，但咨询的主要目的并非就如何修改《1990年人类受精和胚胎学法》征求建议。卫生部正在对该法进行评审，并将进行公众咨询……预计卫生部的评审将会考虑该法的福利条款……咨询旨在就如何更新《实务守则》中管理局的指导意见征集看法。

 

在考虑未来指导意见时，咨询中不可避免地出现了对制定法中议会意图不同理解和法定条款不同解释的讨论。

整个咨询的过程如下。首先对文献综述进行研究，与其他国家相比较，并对诊所和患者进行调研。然后公布指导意见修改的若干选项，等待反馈的同时，在格拉斯哥、伦敦、曼彻斯特和议会内举办四次咨询研讨会。此外，还对全科医生的观点进行调研，在此过程中，出现了四种不同的关于保障儿童福利原则的阐释，其中两种阐释涉及立法更改，所以不可能在新的指导意见中加以贯彻。报告接受了一个选项，即假定所有生育医疗的需求都应得到满足（除非有证据表明孩子出生后将面临严重的医疗、身体、心理伤害的风险），并对《实务守则》进行适当的修改。

与此同时，政府对制定法的评审也在进行，该评审包含2005年下半年进行的一项公众咨询活动，收到了来自约100个利益相关团体和组织的535份正式答复。这必然会涉及大量其他问题，包括胚胎研究和未来的监管架构。最终，白皮书提议在制定法中保留儿童福利原则，但删除条款中“儿童对父亲的需要”这一表述。这一提议被纳入草案时，联合专门委员会曾推荐采取自由投票的形式来决定。同时，委员会建议保留考虑儿童需要父亲这一要求，但修改条文以明确“父亲”指的是“第二家长”，避免歧视。在草案通过的过程中，对这一问题的讨论尤为激烈，最后，法定条款被修改为要求“支持性的家庭养育”（supportive parenting）。

我们该如何看待这一过程？在这一过程中，政府的决策角色与人类受精和胚胎学管理局的执行角色之间不可避免地存在混淆。然而，该管理局的咨询非常有针对性，在澄清问题、为议会收集证据以及促进自身执行方面都发挥了重要作用。因此，并不是议会在“引导”管理局，而是该管理局把困难且有争议的问题提到议会议程，并为进一步讨论提供更好的证据基础，以此引导议会。不过，不能因此就认为该管理局攫取了议会的决定权，因为议会仍保有采纳与人类受精和胚胎学管理局不同的意见的自由。该管理局所做的，其实是防止某些问题被议会忽视，并且采用了比在广泛问题上进行的全局性咨询更具针对性、更成熟、更精细的咨询技术。尽管本章前面讨论过，该管理局对这类事务进行决策时存在正当性问题，但是该管理局的咨询程序运行良好。

有关人兽混种和嵌合体胚胎的咨询更为鲜明地体现出，人类受精和胚胎学管理局咨询与议会作用之间的关系有时会陷入困境。在此处的例子中，咨询是紧跟着使用这类胚胎的研究许可的申请而展开的；该管理局决定推迟考虑特定许可的申请，直到对总的原则性问题征求过意见。尽管该管理局相信它有权颁发这类许可，但许可的法律地位并没有完全确定。咨询的目的并不是寻求对特定许可申请的意见，而是寻求公众、利益团体和科学界在更广泛的背景下对这类研究所持有的看法。依据科学技术委员会的观点，咨询也是为了避免产生对许可决定进行司法审查的理由。除了发布咨询文件，该管理局还组织了12个审议小组和一次民意调查。卫生部也再次开展咨询，作为其对该法实施总体评审的一部分。如上所述，卫生部禁止制造这类胚胎的提议受到科学技术委员会的批评，对该管理局的咨询方法，科学技术委员会也提出了批评：

 

我们同意人类受精和胚胎学管理局的意见，是否准许对人兽嵌合体和胚胎杂交进行研究这一更大的问题应交由议会决定。但是，人类受精和胚胎学管理局应该在符合《人类受精与胚胎学法》精神的领域内作出自己的判断，而且它的法定建议职能表明它有理由这样做。怠于就这类问题作出判断会削弱独立监管机构监管的有效性。

 

试图通过公众咨询程序澄清特定许可的法律地位尤其重要，但科学技术委员会更赞成利用公众咨询程序，为该领域制定全局性的政策，并欢迎就一般性的原则问题开展咨询。不过，在科学技术委员会看来，该管理局一直等到收到具体的许可申请后才开始就这些问题进行咨询这一点令人遗憾。

咨询之后，人类受精和胚胎学管理局决定继续许可程序。而在议会讨论草案时，这一问题再一次显得极具争议性；在又一轮激烈的讨论后，议会最终决定允许严格条件下的人类混合胚胎研究。

在这个例子中，我们看到，人类受精和胚胎学管理局再次受到制定法的约束，但也能够以一种比促成新的《人类受精和胚胎学法》的普遍性咨询更加目标明确的方式来进行持续的讨论。正如科学技术委员会指出的，该管理局仅在收到许可申请之后才开展咨询是令人遗憾的。但是该管理局的咨询对于提升公众对问题的理解起到了主要作用。事实上，这一咨询过程后来在2009年获得了科学智识（Sciencewise）项目颁发的卓越公众对话奖（Excellence in Public Dialogue）。科学技术委员会提议在议会新设一个生物伦理学方面的常设委员会，为这类教育提供进一步的手段。常设委员会可以对监管机构进行年度检查，提出修改意见或引入新法建议，并审查立法草案。在目前尚未设立此类常设委员会的情况下，人类受精和胚胎学管理局将在教育和辩论中发挥重要作用，这些教育和辩论不仅涉及其职权范围内的事务，还涉及可能的立法变化，它们明确包括在该管理局为国务大臣提供信息和建议的普遍性职能范围内。

人类受精和胚胎学管理局对个人申请颁发许可的决定无须再说明，不过其中还存在对透明度和正当性的质疑。根据《1990年人类受精和胚胎学法》，这些决定是交由该管理局的许可委员会的，许可委员会必须包括一名非专业成员。申请人有权向该管理局提起上诉，其中的法律问题可以进一步向高等法院提起上诉。申请人也有权参加上诉听证并委派代表，还应被告知理由。即使有这些要求，广大民众和科学技术委员会还是对许可程序提出了批评。后者在2005年的报告中指出：“过去，许可委员会的工作和成员都笼罩着一层神秘色彩。”这是由于要查明许可委员会的成员、会议时间和议程非常困难，并且患者不被允许就他们的治疗与许可委员会进行讨论。在胚胎着床前组织分类这一领域也存在一些具体问题，管理局的决定“削弱了我们对人类受精和胚胎学管理局理解和适用法律的信心”。部分问题又是立法不尽如人意所致。不过，科学技术委员会也注意到了在改进方面取得的进展，在2005年的年度报告中指出该管理局通过简化研究许可申请程序增加了透明度，包括将公共评论提交给许可委员会，以及自2005年起将许可委员会的会议纪要连同检查报告一起，公布在人类受精和胚胎学管理局的官方网站。在对法律实施情况进行评审后，白皮书建议撤销独立的许可委员会，并且，根据《2008年人类受精和胚胎学法》的规定，许可决定可直接由该管理局作出。但新条款还是规定该管理局将决定权委托给包括非专业成员的许可委员会。申请人有权请求该管理局上诉委员会作出复议决定（上诉委员会的成员并非该管理局本身的成员），并就法律问题向高等法院提出上诉。在上诉委员会环节享有的程序性保障包括申请听证的权利、委派代表的权利，而且上诉委员会需要对其裁决说明理由。

人类受精和胚胎学管理局有实质性的场所进入权（power of entry）。在塔拉尼西诉人类受精和胚胎学管理局案中，原告对管理局搜查行为提起的诉讼获得胜诉，该案对场所进入权的行使进行了限制。与此同时，由于管理局在英国广播公司（BBC）的节目中公布了有关搜查的声明，塔拉尼西对英国广播公司也提起了诽谤诉讼，双方最终达成庭外和解，该案也对场所进入权的行使产生了影响。《2008年人类受精和胚胎学法》修订并重新颁布了这些条款，将故意妨碍管理局行使场所进入权的行为认定为违法。同样值得一提的是，人类受精和胚胎学管理局属于监管机构，有权依据《2008年监管执行和制裁法》（Regulatory Enforcement and Sanctions Act 2008）进行行政罚款，这一内容将在第十章进一步讨论。《汉普顿实施报告》专门挑出了监管制裁的实施，将其视为一个问题领域，认为程序繁复且反复无常。