第十九条

国家建立突发事件应急报告制度。

国务院卫生行政主管部门制定突发事件应急报告规范，建立重大、紧急疫情信息报告系统。

有下列情形之一的，省、自治区、直辖市人民政府应当在接到报告1小时内，向国务院卫生行政主管部门报告：

（一）发生或者可能发生传染病暴发、流行的；

（二）发生或者发现不明原因的群体性疾病的；

（三）发生传染病菌种、毒种丢失的；

（四）发生或者可能发生重大食物和职业中毒事件的。

国务院卫生行政主管部门对可能造成重大社会影响的突发事件，应当立即向国务院报告。

【释义】 本条是关于建立突发事件应急报告制度，以及突发事件应急报告内容的规定。

本条有三项主要内容：一是建立突发事件应急报告制度；二是规定了突发事件应急报告的主体；三是规定了突发事件应急报告的内容。

一、关于建立突发事件应急报告制度

突发事件的应急报告是有关决策机关掌握突发事件发生、发展信息的重要渠道。只有建立起一套完整的突发事件应急报告制度，并且保证其正常运转，才能保证信息的通畅。这是领导部门准确把握事件动态，正确进行决策；有关部门及时采取处理、控制措施的重要前提。但是，由于种种原因，一些突发事件发生后，有关事件的信息往往不能及时、准确地反映到决策机关，甚至出现谎报、瞒报的现象。信息的不准和渠道的不畅直接影响着对突发事件的处理。在本次对抗非典型肺炎过程的初期，部分地区信息不畅的问题比较突出，直接影响了决策，有的甚至错过了采取控制措施的最佳时机。保证突发事件信息报告的准确和通畅，是及时、正确处理突发事件的关键之一。因此，本条例将突发事件应急报告制度作为一项法律制度确定下来，是非常必要的。

如何建立突发事件应急报告制度呢？理解这一制度，应当结合学习本条例的有关条款，例如，条例第十条规定的应急预案的制定和批准；第十一条规定的应急预案中应当包括的突发事件的信息收集、分析、报告、通报制度；第二十条规定的有关机构报告突发事件的程序和时限；第二十三条规定的通报制度以及第二十四条规定的举报制度等。应当说，这一制度是建立在信息通畅、反应快捷原则基础上的一个综合系统及其运作方式。条例通过不同条款设置的不同制度，勾画了这一系统的框架。具体到建立这一系统的细节，本条第二款则授权卫生部制定突发事件应急报告规范。各级、各类医疗卫生机构的职责、报告的方式、突发事件分类、分级的报告等规定将在这一规范中涉及和体现。实际上，就一些突发公共卫生事件的报告，卫生部已经有了一些规定。例如，1999年12月24日卫生部令第8号发布的《食物中毒事故处理办法》中，对于食物中毒事故报告的内容、程序、时限等均作了详细的规定。针对本次传染性非典型肺炎的暴发流行，本条特别规定了建立重大、紧急疫情信息报告系统。但是，应当说明的是，重大、紧急疫情信息报告系统是包括在突发事件应急报告系统内，是建立在传染病防治法规定的传染病报告制度基础之上的。

二、关于突发事件应急报告主体

对于传染病的疫情、食物中毒、不明原因疾病、群体性疾病等日常报告和突发事件的报告，在传染病防治法及其实施办法、卫生部的规章（例如，1999年12月24日卫生部令第8号发布的《食物中毒事故处理办法》）和有关规定（例如，1999年8月21日卫办发〔1999〕第382号《卫生部关于规范突发事件和加强传染病疫情报告的通知》）中均有明确的规定和要求。但是，这些规定中的责任报告人均局限在医疗卫生机构及其执行职务的医务人员和各级卫生行政主管部门。报告的主要渠道也只是局限在卫生系统内部，规定在卫生系统内部向上级卫生行政主管部门报告的同时，向同级人民政府报告。为了使中央政府能够尽快掌握突发事件的有关信息，在有关现有规定和报告系统的基础上，本条第三款规定了省、自治区、直辖市人民政府作为突发事件的责任报告人，向国务院卫生行政主管部门报告突发事件，并且规定了1小时的报告时限。增加省、自治区、直辖市人民政府作为突发事件的责任报告人，是本条例的一个新的制度性规定，意在明确省、自治区、直辖市人民政府在突发事件应急报告工作中所应当担负的责任。与其相适应，在法律责任部分，也规定了相应的内容。第四十五条规定：“县级以上地方人民政府及其卫生行政主管部门未依照本条例的规定履行报告职责，对突发事件隐瞒、缓报、谎报或者授意他人隐瞒、缓报、谎报的，对政府主要领导人及其卫生行政主管部门主要负责人，依法给予降级或者撤职的行政处分；造成传染病传播、流行或者对社会公众健康造成其他严重危害后果的，依法给予开除的行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”

三、关于突发事件应急报告的内容

本条第三款规定了突发事件应急报告的内容，理解这一款的含义，应当结合学习本条例第二条的规定。第二条规定：“本条例所称突发公共卫生事件（以下简称突发事件），是指突然发生，造成或者可能造成社会公众健康严重损害的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒以及其他严重影响公众健康的事件。”第二条规定了本条例的调整范围，本条规定的突发事件的报告内容，与第二条规定的范围是相一致的，是对第二条规定的细化，同时，也为本条例第十条规定的按照分类指导的要求制定突发事件应急预案规定了一个分类的基本纲要。这里有几个需要说明的问题：

1．关于第一项中规定的内容。

第一项中规定，发生或者可能发生传染病暴发、流行的，应当报告。这里的“可能发生”是和本条例第十四条和第十五条规定的建立突发事件监测与预警体系，对早期发现的潜在隐患以及可能发生的突发事件，应当依照本条例规定的报告程序和时限及时报告的规定联系在一起的；是通过监测与预警系统的正常运行，对监测到的有关信息，包括周边国家和地区、周边省份有关传染病的发病情况、人群中抗体水平的监测以及影响传染病暴发流行的自然因素等进行科学分析，综合评价，对传染病的暴发流行做出的科学预测。

关于暴发、流行的界定，《中华人民共和国传染病防治法实施办法》给出了明确的定义。暴发：指在一个局部地区，短期内，突然发生多例同一种传染病病人。流行：指一个地区某种传染病发病率显著超过该病历年的一般发病率水平。判定一个传染病是否暴发、流行，应当结合该传染病的一般发病率、新发病例的时段、区域以及自然条件等因素进行综合判定。

2．关于第二项中规定的内容。

第二项中规定，发生或者发现不明原因的群体性疾病的，应当报告。这里应当把握住“不明原因”和“群体性”两个关键词。在一些突发公共卫生事件的早期，事件的原因往往是不明确的。有的可能是食物中毒，有的可能是职业中毒，有的可能是新的传染性疾病。例如，在本次传染性非典型肺炎暴发、流行的早期，对病原体就没有明确的确定。所谓“群体性”，是规定了一个疾病涉及人群的规模。个案的不明原因疾病不应当包括在此范围之内。

3．关于第三项中规定的内容。

第三项中规定，发生传染病菌种、毒种丢失的，应当报告。这是对医疗卫生机构和从事致病性微生物试验的科研、教学、生产等单位的要求。《中华人民共和国传染病防治法实施办法》对于传染病菌种、毒种的分类、使用、保藏、携带、运输等均作了详细的规定。具体规定可参阅《中华人民共和国传染病防治法实施办法》第十五条、第十六条、第十七条、第六十六条。

4．关于第四项中规定的内容。

第四项规定了两类重大中毒事件，即重大食物中毒和重大职业中毒。食物中毒，是指食用了被生物性、化学性有毒有害物质污染的食品或者食用了含有毒有害物质的食品后出现的急性、亚急性食源性疾患。职业中毒，是指劳动者在职业活动中接触有害化学因素而发生的职业损伤的总称。所谓重大食物和职业中毒，是指造成一定人数中毒并造成严劣社会影响、生命财产损失的食物和职业中毒。