第四节 股票发行审核程序
【规则要点】
中国法律目前对证券的发行实行核准制，公开发行证券，必须在符合法律、行政法规规定的前提下，报经国务院证券监督管理机构或者国务院授权的部门核准。除法定条件之外，股票的发行还需要提交相关的文件，并且需要保荐人的保荐才能通过审核。相关部门作出审核决定后，申请人可以采取复议的救济方式。
【理解与适用】
一、中国证券发行审核体制
（一）证券发行审核体制分类
为保护投资者利益，维护证券市场的健康发展，各国政府对证券的发行均实行一定的审核。总体来说，各国的审核制度可分为三大类：审批制、核准制、注册制：
1．审批制，是指法律规定证券发行的实质性条件，证券发行人准备发行证券时，须将证明其具备实质性条件的文件向审批机关申报，由审批机关根据法律的规定以及内部所掌握的政策或发行计划，决定是否批准发行人发行证券。
2．核准制，是指法律规定证券发行的实质性条件，证券发行人准备发行证券时，须将证明其具备实质性条件的文件向审核机构申报，当申报符合法律规定的实质性条件时，审核机构即应核准发行人发行证券。核准制由发行人申请，中介机构推荐，证监会合规性审核，发审委进行实质性判断，并最终由证监会核准等一整套机制组成。核准制的核心是合规性审查加上强制性信息披露以及实质性判断。在这一制度之下，审核机关的判断代替了市场的判断，市场化水平不高。
3．注册制，是指证券发行申请人依法将与证券发行有关的信息和资料公开，制作成注册申报文件送交审核机构审查，审核机构只负责审查发行申请人提供的信息和资料是否履行了信息披露义务的一种制度。其最重要的特征是，证券发行审核机构只对注册文件进行形式审查，不对发行人的资质进行实质性审查和价值判断，而是将其留给市场决定。证券管理机构不得以发行证券价格或其他条件不公平或者不可行或发行人陈述的公司前景不尽合理为由而拒绝注册。注册制是证券市场法治化、市场化水平发展到较高阶段实行的一种证券发行审核制度。
注册制主要有如下法律特征：
（1）监管机构仍须对股票发行进行审查，审核的中心是信息披露，审核机构不对申请发行人和申请发行的股票进行价值判断，仅仅是对注册文件是否符合齐备性、一致性、可理解性要求进行把握和判断。
（2）投资者是价值判断的主体。投资者需要通过发行人公开披露的信息，最终作出投资决策。投资者是决定发行是否能够成功的关键因素。
（3）发行人和中介机构对信息披露的真实性、准确性和完整性负责。发行人承担基础诚信责任，无条件依法承担法律责任，属于无过错责任；中介机构承担专业把关责任，在其负责的专业范围内承担责任，属于过错推定责任。发行人和中介机构对信息披露义务履行的好坏是注册制成败的关键所在。
（4）股票发行和上市是相互独立的环节。发行环节主要由审核机构把关，审核标准较为统一，而在上市环节，交易所可以根据自身的定位和需要设置不同的上市门槛，而不同规模、资质的企业也可选择适合自身发展的交易场所申请上市。
（二）中国现行发行审核体制
中国的证券发行监管目前实行核准制。公开发行证券，必须符合法律、行政法规规定的条件，并依法报经国务院证券监督管理机构或者国务院授权的部门核准；未经依法核准，任何单位和个人不得公开发行证券。证券公开发行的核心是政府批准，依据为法定的条件。
证券法第22条第1款规定：“国务院证券监督管理机构设发行审核委员会，依法审核股票发行申请。”可见，在中国的核准制度之下，负责核准的机关有两个：一个是国务院证券监督管理机构；另一个是国务院授权的部门。前者是中国证监会，负责核准股票的发行；后者指国家和发展改革委员会、人民银行等，负责核准债券的发行。
2013年，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出推进股票发行注册制改革。2016年3月1日，全国人大常委会发布了《全国人大常委会关于授权国务院在实施股票发行注册制改革中调整适用〈中华人民共和国证券法〉有关规定的决定》，授权国务院对拟在上海证券交易所、深圳证券交易所上市交易的股票的公开发行，调整适用证券法关于股票公开发行核准制度的有关规定，实行注册制度，具体实施方案由国务院作出规定，报全国人民代表大会常务委员会备案，实施期限为2年，证监会会同有关部门要加强事中事后监管。2018年2月24日第十二届全国人民代表大会常务委员会第三十三次会议将这一期限延长至2020年2月29日。
因此总的来说，中国证券在立法上实行核准制发行，但在立法机关的授权之下，我国已在实践中开始实行注册制，放松了准入环节限制，从事先审批向事中和事后监管转变，是中国证券市场走向市场化的重要标志和必由之路。
二、股票发行申请和推荐程序
股票发行必须满足一个先决条件。根据证券法第15条规定，公司对公开发行股票所募集资金，必须按照招股说明书所列资金用途使用，非经股东大会作出决议不得擅自改变。
该条所指的未按照招股说明书所列用途使用的“公开发行股票所募集资金”，特指的是前次发行所募得资金。《上市公司证券发行管理办法》第11条规定，擅自改变前次公开发行证券募集资金的用途而未作纠正的，不得公开发行证券。
经发行申请人申请，才能启动股票公开发行审核程序。
（一）募集设立时报送的募股文件
设立股份有限公司公开发行股票，根据证券法第12条，向证监会报送募股申请和下列文件：
1．公司章程；
2．发起人协议；
3．发起人姓名或者名称，发起人认购的股份数、出资种类及验资证明；
4．招股说明书；
5．代收股款银行的名称及住址；
6．承销机构名称及有关的协议；
7．依法应聘请保荐人的，应报送保荐人出具的发行保荐书；
8．其他设立批准文件。
（二）新股发行时报送的募股文件
根据证券法第14条规定，公司公开发行新股，应当向国务院证券监督管理机构报送募股申请和下列文件：
1．公司营业执照；
2．公司章程；
3．股东大会决议；
4．招股说明书；
5．财务会计报告；
6．代收股款银行的名称及地址；
7．承销机构名称及有关的协议；
8．依照本法规定聘请保荐人的，还应当报送保荐人出具的发行保荐书。
三、保荐程序
证券法第11条要求发行人申请公开发行股票、可转换为股票的公司债券，依法采取承销方式的，或者公开发行法律、行政法规规定实行保荐制度的其他证券的，应当聘请具有保荐资格的机构担任保荐人。
证券法第49条第1款规定：“申请股票、可转换为股票的公司债券或者法律、行政法规规定实行保荐制度的其他证券上市交易，应当聘请具有保荐资格的机构担任保荐人。”
保荐人都是经过证监会认定，拥有保荐资格，在发行中充当主承销人的证券公司。保荐组织推荐发行人证券发行上市，应当按照法律、行政法规和证监会的规定，对发行人及其发起人、大股东、实际控制人进行尽职调查、审慎核查，根据发行人委托，组织编制申请文件并出具推荐文件，并在保荐前必须对发行人的全体董事、监事、高级管理人员进行公司法、证券法及发行上市等有关知识辅导并接受证监会驻当地派出机构的监督。
在发行人的证券上市之后，保荐人还要对发行人持续督导，确保其规范运作。持续督导的时间为首次公开发行股票的证券上市当年剩余时间及其后2年，发行新股或可转换债券的为证券上市当年剩余时间及其后1年。保荐人一旦发现问题就应当要求发行人纠正，并及时向证监会或交易所报告。如果保荐人在承销期间和持续督导期间没有勤勉尽责并因此导致了损失，将会受到证监会的行政处罚。
四、预披露程序
在信息公开之后，公众需要一定的时间来吸收这些包含许多专业知识的重要信息，相比之下，内幕信息的占有者则享有充分的时间。因此公开和发行这两个时间点之间应当有充分的时间间隔，保障广大公众能享有公开的好处。
根据证券法第21条规定：“发行人申请首次公开发行股票的，在提交申请文件后，应当按照国务院证券监督管理机构的规定预先披露有关申请文件。”可见，预披露制度仅适用于“首次公开发行股票”。证监会发布的《首次公开发行股票并上市管理办法》第46条规定：申请文件受理后、发行审核委员会审核前，发行人应当将招股说明书在中国证监会网站中预先披露。
预披露制度的设置提高了证券监管机构审核的透明度，加强了社会公众对证券发行申请的监督。预披露制度促使申请人、中介机构更审慎地处理信息披露事务，使得证监会可以更深入了解申请人具体情况，最终提升信息披露的质量。
五、初审和复审程序
初审是由证监会工作人员主持进行的初步审查。在初审过程中，证监会发行部将就股票发行申请提出反馈意见，包括对申请文件的完整性、真实性以及其他方面的问题进行调查、查询和对证。经补充、修改和调整后的股票发行申请文件，须再次报送证监会。
复审是在证监会发行部初审通过后，由抽选专家组成的发行审核委员会工作组以投票方式作出复审决定。发行审核委员会工作组按照少数服从多数的原则和方式作出发行审核决议。每位委员享有同等投票权，同意与反对票数相同时召集人有最终的决定权。发行审核委员会工作组投票作出复审决定后，应出具复审意见书，并由证监会主席或副主席签发。
六、核准与复议
基于效率原则，国务院证券监督管理机构或者国务院授权的部门的核准程序有时间上的要求，应当自受理证券发行申请文件之日起3个月内，依照法定条件和法定程序作出予以核准或者不予核准的决定，发行人根据要求补充、修改发行申请文件的时间不计算在内；不予核准的，应当说明理由。
证监会有权根据审核情况作出是否核准的决定并出具书面文件。
发行申请未被核准的企业，接到中国证监会的书面决定之日起60日内，可提出复议申请。证监会收到复议申请后60日内，对复议申请作出决定。
【法条指引】
中华人民共和国证券法（节录）
第十一条第一款 发行人申请公开发行股票、可转换为股票的公司债券，依法采取承销方式的，或者公开发行法律、行政法规规定实行保荐制度的其他证券的，应当聘请具有保荐资格的机构担任保荐人。
第十二条 设立股份有限公司公开发行股票，应当符合《中华人民共和国公司法》规定的条件和经国务院批准的国务院证券监督管理机构规定的其他条件，向国务院证券监督管理机构报送募股申请和下列文件：
（一）公司章程；
（二）发起人协议；
（三）发起人姓名或者名称，发起人认购的股份数、出资种类及验资证明；
（四）招股说明书；
（五）代收股款银行的名称及地址；
（六）承销机构名称及有关的协议。
依照本法规定聘请保荐人的，还应当报送保荐人出具的发行保荐书。
法律、行政法规规定设立公司必须报经批准的，还应当提交相应的批准文件。
第十三条 公司公开发行新股，应当符合下列条件：
（一）具备健全且运行良好的组织机构；
（二）具有持续盈利能力，财务状况良好；
（三）最近三年财务会计文件无虚假记载，无其他重大违法行为；
（四）经国务院批准的国务院证券监督管理机构规定的其他条件。
上市公司非公开发行新股，应当符合经国务院批准的国务院证券监督管理机构规定的条件，并报国务院证券监督管理机构核准。
第十四条 公司公开发行新股，应当向国务院证券监督管理机构报送募股申请和下列文件：
（一）公司营业执照；
（二）公司章程；
（三）股东大会决议；
（四）招股说明书；
（五）财务会计报告；
（六）代收股款银行的名称及地址；
（七）承销机构名称及有关的协议。
依照本法规定聘请保荐人的，还应当报送保荐人出具的发行保荐书。
第十五条 公司对公开发行股票所募集资金，必须按照招股说明书所列资金用途使用。改变招股说明书所列资金用途，必须经股东大会作出决议。擅自改变用途而未作纠正的，或者未经股东大会认可的，不得公开发行新股。