地方立法“小切口”特征和要求初探
“小切口”立法，是改革开放以来我国地方立法在发展过程中形成的一种理念、经验和表现出来的突出特点。2018年9月，栗战书委员长在第二十四次全国地方立法工作会议上明确指出，针对性强，即所谓“小切口”立法，聚焦所要解决的问题，确定小一些的题目进行专门立法。这样的“小切口”立法，在全国立法层面是不容易做到的，因为制定法律需要考虑体系、结构和分工，不能立得很细、很碎；而相对来说，在地方立法中就比较容易做到“小切口”立法。
近年来，北京市人大常委会在立法工作中始终坚持问题导向，通过立法推动解决城市治理中遇到的问题和困难，逐渐形成了“立小法”“小切口”立法的理念和经验。
一是针对性强，立法需求聚焦。习近平总书记指出，人民群众对立法的期盼，已经不是有没有，而是好不好、管用不管用、能不能解决实际问题。针对问题立法、立法解决问题就是地方立法工作的重要目标。
从地方立法规范看，立法法第6条规定，“立法应当从实际出发”“法律规范应当明确、具体，具有针对性和可执行性”。《北京市制定地方性法规条例》第6条规定，制定地方性法规应当“增强立法的针对性、实效性和可操作性”。“小切口”立法符合立法规范要求。从地方立法政策看，党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出“深入推进科学立法、民主立法”“推进立法精细化”。“小切口”立法适应推进立法精细化要求。从地方立法原则看，习近平总书记曾明确指出，要增强法律法规的及时性、系统性、针对性、有效性，提高法律法规的可执行性、可操作性。全国人大常委会工作报告也曾提出“地方特色”就是“从本地的具体情况和实际需要出发，需要什么就规定什么，使地方性法规有针对性和可操作性”。“小切口”立法能够做到有特色、可操作。
北京地方立法多年的实践表明，“小切口”立法贵在找准立法需求，增强法规内容的针对性和有效性。以北京市养老立法为例，立项论证最初的考虑是修订老年人权益保障条例。但经过调研发现，全市老年人中有96%左右的个体选择居家养老，养老领域的突出问题在于居家养老服务跟不上老年群体的需求。若按照当初的立法思路，就无法有针对性地解决养老方面的突出问题。在法规逻辑、结构、条文方面也难以避免抄搬上位法的现象。常委会经过认真研究论证，确定新的立法思路，即推动解决居家养老服务供需不匹配的问题，并在此基础上制定了居家养老服务条例。条例聚焦居家养老服务需求旺盛与供给不足之间的矛盾，强化了家庭为基础、政府主导、社会参与、专业运营、聚焦居家的社会合作型居家养老服务模式，完善了长期护理保障、社区用药报销、养老服务评估、特殊困难老年人补贴、养老服务人才保障等制度。在市区两级人大常委会大力推动、政府部门认真实施和社会各界积极参与下，条例的实施取得了良好的社会效果。
二是“题目”小，适用边界适当。这里的“题目”指法规的“切口”或“切入点”，即法规的议题范围和适用对象。所谓“题目”小，就是法规的适用范围小、调整对象少，通过“缩小切入点”使解决问题的资源力量变得相对丰富，从而有效推动解决治理难题。
一般来看，问题越聚焦，法规范的“题目”越小。以北京小规模食品生产经营立法为例，最终通过的小规模食品生产经营管理规定，较原先打算修订的食品安全条例做了两次“切口微缩”。在适用对象上，由适用所有的食品生产经营者改为仅规范生产经营规模较小的四类从业者，调整对象更为聚焦。在法规的事项范围上，由涉及食品生产经营、农产品、风险管理、政府监督、信用惩戒等诸多事项改为仅涉及食品从业者市场进入和生产经营规范，将政府日常管理的更多内容改由其他法律法规规范。
这里要强调的是，聚焦问题不是机械地要求一件法规只解决一个问题，而是将立法需求的数量同法规的“题目”范围相一致、相匹配。如北京市制定的烟花爆竹安全管理规定，规范了与烟花爆竹生产、销售、储存、运输、燃放等相关内容，表面看涉及问题较多，实际上北京市禁止生产烟花爆竹、对销售运输烟花爆竹等实行许可，问题自然就集中到燃放环节的禁限。但如果只作燃放管理环节的规定，看似“题目”更小、问题更聚焦，却需其他法规支撑，反而浪费了立法资源。因此，“小切口”立法在确定小“题目”的同时，还应注重适用边界适当。
三是结构灵活，不受章节限制。一部法律的规定有很多，但群众最关注的往往就那么几条；工作中需要解决的矛盾和问题会不少，实际上关键的问题往往就那么几个。“小切口”立法作为专门立法，与综合性立法的一个显著区别就是形式灵活多样，不受章节限制。从立法体例看，“小切口”的法规内容体量较小，不追求完备的体例结构，如北京市制定的居家养老服务条例共22条，查处非法客运若干规定共16条，两部法规在起草时均无章节设置。小规模食品生产经营管理规定由于在审议时调整了草案中“服务与监督管理”章内容，进而取消了章节设置，减少了照抄、重复和准用性条款。这些法规的适用对象都是基层一线市民群众，法规短小精悍、简洁易理解，有利于推进严格执法、公正司法、全民守法。
四是统筹兼顾，注重体系协调。“小切口”立法除了要考虑其自身的“小体系”完整，还应上下对正、左右看齐、前后衔接。上下对正就是要符合上位法规定和立法精神，不能同上位法相抵触；左右看齐就是要注意专门法与一般法、各专门法之间相协调，确定合适的立法“切口”，避免法规内容重合甚至相互冲突；前后衔接就是要注意后法与先法相衔接，避免在前法基础上简单的“叠床架屋”，必要时可同时启动先法的修法或清理工作。
比如，通过地方立法推动超大城市构建现代化交通运输体系、治理交通拥堵难题。在交通种类上需要综合考虑静态交通与动态交通、路面交通与地下轨道交通等的差异性，在交通工具类型上需要区分机动车与非机动车、一般用车与特殊用途车等的特点，在管理环节上需要明确准入管理与非法行为查处阶段的特征，在管理对象上可以包含管车的排放、管号牌登记与管驾驶人行为等多个主体，立法可以聚焦的问题和可以选取的“题目”较多。在国家道路交通安全法及其实施条例和地方实施道路交通安全法办法等综合性立法之外，可以选取道路停车、外卖行业用车、网约车、共享单车等“题目”开展“小切口”立法，进而搭建起“一个综合性立法 +若干小切口专门立法”的交通法规体系。各专门立法的适用对象应该是彼此独立的，避免不同法规针对同一事项重复规定；综合性立法与各专门立法的适用范围又应是整体闭合的，不能出现监管空白。新立的“小切口”法规，先法有规定的不必简单重复，先法规定不适宜的可作突破规定或修改旧法。