关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的实践与思考
一、济宁市开展支出预算和政策审查的工作情况
济宁市人大常委会深入贯彻党中央关于“加强人大预算决算审查监督、国有资产监督职能”“预算审查的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展”的决定，以加强对政府全口径预算决算的审查和监督为主线，不断推动预算审查监督工作由程序性向实质性转变，实现了人大预算审查监督工作的与时俱进。
（一）加强预算审查全程监督。注重预算监督的全过程，力求将监督工作贯穿于完整的预算周期，实现预算编制、执行、调整、决算与绩效评价的全过程监督。一是前期提前介入预算编制。主动与政府财政部门沟通，提前了解预算编制的政策依据、基本原则和重点内容，督促市财政局及早部署部门预算编制工作，要求市政府各预算部门扎实做好预算编制工作，并在第三季度完成部门预算编制，给市人大常委会预算工委预审、市人大财经委初审留出必要的时间，为人民代表大会依法审查预算创造条件。二是中间强化定期监督。在7月调研预算执行情况的基础上，把部门预算执行作为预算审查监督的重点，选取2～4个部门，对其预算草案编制、预算批复、执行及决算等情况开展监督，以点带面，做深做细部门预算审查监督。三是后期加强对部门预算批复工作的跟踪监督。人代会后，督促市财政局在法定时间内及时批复部门预算，督促部门及时批复所属单位的年度预算，为各单位根据当年预算早谋划、早安排年度各项事业发展支出提供保障。
（二）强化部门预算审查监督专业化水平。部门预算是政府财政预算的重要组成部分，是公共财政预算的基础。2015年12月，选取具有财政、审计、财务（会计）、经济专业知识和经验的专家、学者和专业人员组建了预算审查专家委员会，制定预算审查专家委员会工作办法。先后组织部分市人大代表、预审委成员对重大项目多、资金量大、与民生密切相关的26个部门预算编制情况进行审查，重点关注了重大项目支出的立项依据、项目预期绩效目标及项目库建设情况。先后选取16个部门及所属40个二级预算单位，对其预算执行情况进行审查，重点审查项目预算的执行进度、预算绩效及执行中央八项规定情况。针对审查发现的问题，采取多项措施，加大督促力度，推进整改落实。
（三）强化审计查出问题的连续监督。自2015年开始，常委会6月听取上年度市级预算执行和其他财政收支审计工作情况报告后，市人大财经委、常委会预算工委及时跟进监督，与市审计局对查出问题逐一分析分类，形成问题清单，围绕有关决议和审议意见落实情况、各部门单位审计查出突出问题整改情况、未完成整改问题及原因、继续整改的主要措施和整改时限、结合整改工作建章立制情况等开展调研督导，推动审计查出问题的整改落实。同年12月常委会听取审计查出问题整改情况报告，分组审议整改报告及整改清单，书面印发部门单位审计查出问题整改落实情况报告和常委会预算工委审计查出问题整改情况的调研报告，有整改任务的部门单位主要负责人列席会议、听取意见、回答询问。2017年12月22日市十七届人大常委会第八次会议首次对市审计局及17个部门单位整改工作的落实情况进行满意度测评，测评结果当场公布，并于会议结束后连同审议意见报送市委，向市政府及有关部门单位通报。
（四）开展部分政府投资重点建设项目跟踪监督。为加强和改进预算管理，强化预算部门、单位责任意识，提高财政资金使用效益，从2017年政府投资重点建设项目中选取党委政府关心、社会群众关注、投资规模大、建设周期长的泗河综合开发治理工程、济宁市文化中心项目、市直管综合管廊建设工程、济宁市残疾人康复就业中心工程4个项目进行跟踪监督，邀请市人大常委会部分专门委员会委员和人大代表参与监督，并聘请预算审查专家和中介机构协助监督。跟踪监督工作自2017年5月下旬开始，直至项目竣工验收后结束，采取听取汇报、座谈讨论、实地察看、检查相关资料等方式进行。跟踪监督主要内容包括基本建设程序及概算编制情况、资金来源及使用情况、项目建设实施情况、设备、材料和其他物资采购情况、建设项目竣工交付情况、建设项目投资绩效情况等。
（五）开展市级财政专项资金项目的评审监督。为进一步加强市人大对市级财政专项资金项目评审的监督工作，提高人大预算监督质量和财政资金使用效益，2017年5月从市财政局提供的评审项目计划中选择社会公众关注度高的2015～2016年度信息产业公共服务平台建设配套补助资金、2016年度科技专项经费、现代农机创新提升示范工程3个项目，围绕项目目标内容、决策程序依据、资金分配到位管理、组织实施情况、绩效目标设定及完成、项目产出和效益等情况开展评审监督。
（六）建立市人大代表预算审查监督联络员制度。积极发挥人大代表联系群众及个人专业优势，邀请代表参与对财政、计划、审计、税收、预算审查监督等方面法律法规的调研论证，参与对预决算草案、预算调整方案草案的审查，参与对全市预算执行情况和重大项目的跟踪监督，参与对部门预算编制与执行情况的调研等活动，保障人大代表对预算编制、预算执行的知情权、建议权和监督权，不断增强预算审查监督的民主性、权威性和公信力。
（七）扎实推进预算联网监督工作。成立济宁市人大常委会预算联网监督工作领导小组，制定预算联网监督工作方案，组织拟定关于推进全市人大预算联网监督工作的实施意见，对全市预算联网监督工作作出部署安排。一是召开全市人大预算审查监督工作座谈会。传达学习全国、全省人大预算审查监督工作座谈会精神，现场观摩临沂费县人大预算联网监督系统建设及运行情况，研究完善全市预算联网监督系统建设方案。二是筹建预算联网监督中心。根据上级人大要求，参照广东、费县等地的配置情况，初步建成预算联网监督中心，相关设备陆续安装到位。三是充实专业人员和加强宣传报道。积极协调组织、人社部门选调有财经、审计专业知识和信息技术的人员充实到人大财经委和常委会预算工委。加大宣传报道力度，营造加强人大预算审查监督、推进预算公开透明、依法理财的良好舆论氛围。四是召开全市人大财经预算工作座谈会暨预算联网监督培训会。邀请省人大常委会预算工委领导就如何开展预算联网监督专题授课，浪潮公司技术开发人员对预算联网监督系统进行讲解与演示，详细介绍了预算联网监督系统的功能、使用、维护和管理等内容。
二、存在的问题与不足
（一）思想重视程度不高。加强对政府财政预决算监督，监督政府为人民管好用好每一分钱，是广大人民群众的热切期盼和社会关注的焦点，作为监督机关的人大及其常委会具有义不容辞的责任。然而，当前还存在一些片面的思想认识。一方面，作为政府来说，认为人大监督可能制约政府的权力，因而对人大监督支持力度不够，主动接受监督的意识不强。另一方面，对于人大及其常委会来说，在思想上也存在着畏难情绪，不敢监督、不善监督的现象不同程度地存在，预算监督有时流于形式。
（二）预算审查监督力量薄弱。人大预算审查监督是一项法制性、政策性、专业性和时效性都很强的工作，涉及面广，工作量大。人员的缺位尤其是专业人员的缺乏，难以做深做细预算审查监督的基础性和日常性工作，很大程度上影响了预算审查监督工作的质量和效果。而从人大代表、常委会组成人员情况看，部分人员对财经预算知识和预算审查监督方面的业务及程序规定不了解、不熟悉、不掌握，很难提出一些切中要害的意见和建议。
（三）预算审查监督力度不够。目前，对预算的审查监督大多停留在一般性程序性审查上，未完全实现由程序性审查向实质性审查的跨越。一是审查方式单一，基本都是通过会议审查的模式，除了听取汇报、召开座谈会和开展调查外，对重点支出、重大项目开展调研少。在预算审查工作前，缺少深入细致的调查研究，难以真正全面准确地掌握情况。二是监督手段缺乏刚性，缺乏提前介入和直接干预机制，基本上属于事后监督或通过监督财政、审计机关进行间接监督，人大及其常委会主要通过审议提出建议或作出决议的方式进行监督。由于缺乏责任追究等后续监督措施，一些建议经常是“会上重要会后丢掉”，“落实与不落实一个样，落实多与落实少一个样”，人大监督的权威性难以体现。三是人大与政府各部门之间的信息不对称，预算管理的信息公开有待进一步推进，有关部门提交的预算资料较少，这些都影响预算审查监督工作的开展。
（四）预算绩效管理亟待提高。在部门预算尤其是项目支出预算中，绩效考评、追踪问效机制有待进一步完善。从部门预算编制情况看，很多单位存在预算绩效编制质量不高、绩效目标不明确等情况。一些预算单位由于缺乏专业人才，且无绩效管理经验，在项目预算执行过程中，存在争着上项目、多要钱，但轻绩效、轻管理的问题，影响了财政资金使用效益。
（五）政府性债务管理不到位。个别地方存在债务风险较高，隐性债务底数不清、新增债务限额与债务风险挂钩机制不健全、债务风险意识不强、防范措施和问责制度落实不到位的问题。
三、下一步工作措施及建议
（一）深化监督内容，提升预算审查监督层次。紧密结合全面建成小康社会的各项要求，及时适应预算监督法制更加完善、监督客体更加广泛、监督要求更加严格、监督方式不断改进的新要求、新变化，突出重点，抓住关键，着力加强对支出预算总量与结构、重点支出与重大投资项目、专项资金管理、财政转移支付、政府债务、国有资产管理等方面的审查，重点做好对重大民生保障、新旧动能转化、防范财政风险、精准脱贫、污染防治等工作的预算安排和执行监督。推进预算绩效目标管理与预算编制、执行工作的结合，建立“花钱必问效、无效必问责”的绩效管理机制，提高预算支出效率。加强调查研究，掌握企业、行政事业、自然资源等不同类型资产总量、分布、结构等情况，按照综合报告和专项报告相结合的方式，尽快建立政府向本级人大常委会报告国有资产管理情况制度。
（二）创新监督方式，增强预算审查监督实效。进一步完善预算审查前听取人大代表和社会各界意见建议工作机制，保障人大代表依法履行预算审查监督权，促进政府预算编制工作全面规范、公开透明。充分运用询问、质询、特别调查等监督手段，加强人大预算监督的刚性。建立健全人大与财政、税务、审计、人民银行国库等部门的信息交流和资料报备制度，提高监督的时效性。加强与审计监督的有机结合，运用好审计成果，强化审计查出问题的整改落实，形成监督合力。全面推进全市预算联网监督系统建设，实现与财政、人社、审计、税务、国资、统计、人民银行本地支行等部门的横向连通，组织全部县级人大接人系统网络，实现省市县三级横向连通、上下贯通，充分发挥联网系统作用，全面开展联网监督工作，形成完善配套的体制机制，及时发现处理预算联网监督中的问题，定期梳理分析预算数据，为人大及其常委会开展预算审查监督工作提供数据支持和服务。
（三）坚持依法理财，不断提高预算管理水平。一是严格执行预算法的各项规定，进一步细化预算编制，提高年初预算的到位率。要尽快建立和实施中期财政规划制度，增强财政的可预见性，为年度预算编制提供依据，同时为预算总额控制和监督创造条件。健全完善绩效预算的编制与评价制度，增强预算的规范性、科学性和精准性。二是坚持依法治税管费，加强税收征管，堵塞税收漏洞，强化非税收入管理，坚决防止有税不收、少收、缓收，坚决防止虚收空转，收过头税、收过头费。审计部门要把税费征管审计作为审计重点，充分利用审计大数据分析与重点核查相结合的方法加大审计覆盖面，提高审计效果。三是强化预算执行的刚性约束，减少随意性，加强预算执行进度管理和预算执行分析，加快预算批复和转移支付下达进度。深入推进涉农、涉企资金整合，切实加强财政专项资金管理，对部门参与分配的专项资金加强跟踪问效，并建立定期评估、问责和退出机制。四是继续采取有力措施盘活财政存量资金，加大统筹使用力度，建立盘活财政存量资金与预算编制、执行挂钩机制，不断提高财政资金使用效益。五是预决算草案、审计工作报告、审计查出的突出问题整改报告等要依法按时间节点提交人大常委会预算工委进行预先审查。重大财政政策应在出台前征求人大意见，出台后须及时报人大常委会备案。
（四）推进财税体制改革，加快建立现代财政预算制度。围绕新旧动能转换、乡村振兴战略等重点工作，创新政策、整合财政资源，用好用足各类政府引导资金，带动更多社会资本，大力支持优势主导产业、重点工业园区、民营经济巨头和行业龙头企业的升级改造。要在破解当前投融资难题上探索新模式、走出新路子，更多地运用市场化手段开发建设重点工程项目。落实好中央、省对地方事权划分的要求，调整完善市县权责对等、财力协调、事权和支出责任相适应的财政体制，调动各级财政的积极性。要加强国有资本经营预算管理，改革完善国有资产管理体制，努力提升国有企业盈利水平及收益上缴比例。要尽快建立和实施政府综合财务报告制度，全面反映政府资产负债、收入费用等基本情况。要进一步提高预算的透明度，规范公开内容，提高预算公开的完整性和准确性。
（五）全面加强预算监督，切实防范财政风险。要完善地方政府性债务风险预警和应急处置机制，严格按照预算法、担保法等有关法律规定，规范地方政府性债务管理。加强对政府融资平台、投资基金、担保机构、PPP项目的管理与监督，坚决禁止各种变相、违规举债和担保行为，同时要妥善安排到期债务偿还和在建项目后续融资，切实防控政府债务风险。要加强社会保险基金预算统筹和管理，强化基金征缴，落实有关政策，采取积极措施，增强基本养老保险基金预算的可持续性。要强化对基层财政运行监控，对于受宏观经济、政策影响，收支矛盾突出的县，要落实市对困难县补助（救助）办法，确保基层财政正常运行。
（六）狠抓查出问题整改，促进审计工作成果转化。一是建立和完善审计整改工作机制，将审计发现问题的整改工作纳入政府督查督办内容，严格落实被审计单位主要负责人为整改第一责任人的责任。二是构建审计整改标准体系。根据审计查出的问题，研究构建审计整改标准体系，包括完全整改、部分整改、承诺整改、未整改的判断标准，作为判断审计整改效果的准绳和依据。同时要明确对不整改或整改不到位的具体处理处罚和问责的依据，特别是对那些“年年查、年年有”的问题，要进行责任追究，以促进审计整改落实。三是完善审计结果运用机制。审计意见和建议要为市委市政府决策服务，建立健全审计与组织人事、纪检监察、财政以及其他有关主管单位的工作协调机制，把审计监督与党管干部、纪律监察、追责问责结合起来，把审计结果及整改情况作为考核、任免、奖惩领导干部、部门预算安排的重要依据。四是建立审计结果和整改公告制。审计工作报告、审计整改报告，除涉及国家秘密和被审计单位工作秘密的内容外，应当及时向社会公布。
（七）加强队伍建设，提高预算审查监督质量。选调具有财经审计专业知识、工作经验丰富、年富力强、热爱人大工作的人员，充实到人大预算审查监督工作队伍中来。加大学习培训力度，采取多种形式，强化对人大代表、常委会组成人员、相关专门委员会人员等的预算审查专业知识培训，不断提高审查监督的能力水平。组织预算审查专家委员会和社会中介机构参与预算审查监督的相关工作，进一步提高人大预算审查监督的专业化水平，调动社会力量参与和支持人大预算审查监督工作。
（摘自《济宁人大工作》2018年第6期）