第一部分　我国基层卫生综合改革进展情况

新一轮深化医药卫生体制改革坚持“保基本、强基层、建机制”的基本原则，将基层卫生综合改革作为重要内容。基层卫生综合改革的关键就是打破基层医疗卫生机构“以药养医”的旧机制，建立维护公益性、调动积极性、保障可持续的新机制，因此国务院及相关部门出台了一系列文件，推进我国基层卫生综合改革。

2009年8月，原卫生部、国家发展改革委、国家食品药品监督管理局等部门印发《关于建立国家基本药物制度的实施意见》《国家基本药物目录管理办法（暂行）》和《国家基本药物目录·基层医疗卫生机构配备使用部分》（2009版），要求政府举办的基层医疗卫生机构全部配备和使用国家基本药物，实行零差率销售，并由省级集中网上公开招标采购，统一配送，标志着我国基本药物制度正式启动。2009年10月，人力资源和社会保障部、财政部、原卫生部《关于公共卫生与基层医疗卫生事业单位实施绩效工资的指导意见》（人社部〔2009〕182号），要求基层医疗卫生事业单位实施绩效工资，由县级以上人民政府人力资源和社会保障、财政部门按照与当地事业单位工作人员平均工资水平相衔接的原则核定绩效工资总量，基础性绩效工资主要体现地区经济发展、物价水平、岗位职责等因素，在绩效工资中所占比重为60%~70%，奖励性绩效工资主要体现工作量和实际贡献等因素，根据考核结果发放。

2010年12月，财政部、原卫生部印发《基层医疗卫生机构财务制度》（财社〔2010〕6307号），明确提出基层医疗卫生机构是公益性事业单位，不以营利为目的，改变了原来其经营性事业单位的性质，将其纳入了公共财政保障体系。与此同时，为弥补基层医疗卫生机构实行药品零差率销售带来的收入减少，保障其平稳运行，国务院办公厅出台了《关于建立健全基层医疗卫生机构补偿机制的意见》（国办发〔2010〕62号），强调了政府的投入责任，提出政府负责其举办的乡镇卫生院、城市社区卫生服务机构按国家规定核定的基本建设经费、设备购置经费、人员经费和其承担的公共卫生服务的业务经费；调整基层医疗卫生机构收费项目、收费标准，实施一般诊疗费；经常性收支差额由政府按照“核定任务、核定收支、绩效考核补助”的办法补助。坚持以投入换机制，大力推进基层医疗卫生机构综合改革，主要包括明确基层医疗卫生机构的功能定位，完善基层医疗卫生机构人事分配制度，充分发挥医保对基层医疗卫生机构综合改革的促进作用，建立基层医疗卫生机构考核和激励机制，充分调动医务人员积极性等内容。

2013年2月，国务院办公厅印发《关于巩固完善基本药物制度和基层运行新机制的意见》（国办发〔2013〕14号），对基层卫生综合改革提出更完善更深入的要求。一是完善基本药物采购和配送，加强基本药物使用和监管。二是深化编制管理。合理核定基层医疗卫生机构编制总量，实行统筹安排、动态调整。三是深化人事改革。明确基层医疗卫生机构的法人主体地位，落实其用人自主权。全面推行聘用制度和岗位管理制度，坚持竞聘上岗、按岗聘用、合同管理，建立能上能下、能进能出的竞争性用人机制，实行定编定岗不固定人员。四是提高基层医疗卫生机构人员待遇。基层医疗卫生机构在核定的收支结余中可按规定提取职工福利基金、奖励基金。各地要从实际出发，在平稳实施绩效工资的基础上，结合医务人员工作特点，适当提高奖励性绩效工资比例，合理拉开收入差距，体现多劳多得、优绩优酬。五是完善稳定长效的多渠道补偿机制。落实财政对基层医疗卫生机构的专项补助经费，完善财政运行补助政策，全面实施一般诊疗费，发挥医保支付的补偿作用。六是提升基层医疗卫生服务能力。加强基层医疗卫生机构人才培养，转变基层医疗卫生服务模式，推进信息化建设。七是稳定和优化乡村医生队伍。提高村卫生室服务水平，全面落实乡村医生补偿政策，合理解决乡村医生养老问题。

2015年9月，国务院办公厅印发《关于推进分级诊疗制度建设的指导意见》（国办发〔2015〕70号）提出建立医疗卫生机构分工协作机制，优质医疗资源有序有效下沉，逐步形成基层首诊、双向转诊、急慢分治、上下联动的分级诊疗模式。以“强基层”完善分级诊疗体系，对推进家庭医生签约服务、加强人才队伍建设、提升基层卫生服务能力、加快信息化建设提出了更高的要求。

2016年6月，国务院医改办等七部门联合印发《关于推进家庭医生签约服务的指导意见》（国医改办发〔2016〕1号），提出2016年开展家庭医生签约服务试点，重点在签约服务的方式、内容、收付费、考核、激励机制等方面实现突破，优先覆盖老年人、孕产妇、儿童、残疾人等人群，以及高血压、糖尿病、结核病等慢性疾病和严重精神障碍患者等。到2017年，家庭医生签约服务覆盖率达到30%以上，重点人群签约服务覆盖率达到60%以上。到2020年，力争将签约服务扩大到全人群，形成长期稳定的契约服务关系，基本实现家庭医生签约服务制度的全覆盖。家庭医生签约服务是转变基层医疗卫生服务模式，是强化基层医疗卫生服务网络功能的重要手段，是建立分级诊疗模式的重要举措，也是新形势下更好维护人民群众健康的重要途径。

2017年4月，国务院办公厅《关于推进医疗联合体建设和发展的指导意见》（国办发〔2017〕32号），提出推进医联体建设，探索对纵向合作的医联体等分工协作模式实行医保总额付费等多种方式，引导医联体内部初步形成较为科学的分工协作机制和较为顺畅的转诊机制。医联体建设有利于调整优化医疗资源结构布局，促进医疗卫生工作重心下移和资源下沉，提升基层卫生服务能力，有利于医疗资源上下贯通，提升医疗服务体系整体效能，更好实施分级诊疗和满足群众健康需求。