引言 香港政制发展问题的由来

在香港的语境中，“政制”这两个字是“政治体制”的略称，早在港英管治时期就常用了。由于内地普通话和香港广东话发音不同，内地不用这个简称，还是用全称“政治体制”或“政治制度”。如果内地也用这个简称，在口语中会产生“政制”与“政治”区分不出来的情况。在普通话中，“制”和“治”是同音字（zhì），而在广东话中，却是两个音。这是两地语言上的差别而产生的某些词汇上的区别。

一般而言，政治体制主要是指政权的组织形式和其运行规则。它是一切有政权组织社会的运作枢纽。就香港地区而言，回归前，港英的政制就包括总督制度，决策、立法的咨询制度以及行政、司法制度等。其宪制性文件为《英皇制诰》和《皇室训令》。香港回归祖国后，《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国香港特别行政区基本法》（以下简称《香港基本法》或《基本法》）共同构成香港特区的宪制基础。香港特别行政区政制的主要内容包含在《香港基本法》第四章“政治体制”中，涉及行政长官，行政、立法、司法机关以及区域组织、公务人员制度等。

在任何一种社会制度中，其政制一旦确立，一般都保持长时期的相对稳定，这是一个社会有序运作、健康发展不可缺少的条件，也是政治体制本身的内在要求。例如，英国议会选举的法律颁布于1406年，以后实施了四百多年未变。美国总统选举的基本制度是“选举人团制”，实行了二百多年一直保持稳定。在此期间，美国国会先后否决了七百余项要求取消“选举人团制”的法案。香港特区也是如此。香港特区政制的绝大多数内容，根据《香港基本法》的规定，50年不变。

最近几年，香港特区流行一个概念，叫“政制发展”，它已成为香港社会的一个中心政治议题。既然香港特区的政制50年不变，为什么还要发展呢？“发展”不就是“变”吗？从根本上说，这源于《香港基本法》的有关规定。

在《香港基本法》规定的香港特区政制中，关于行政长官和立法会议员的产生办法，留有发展空间，是个相对动态的要素，具体指《香港基本法》第45条、第68条和《香港基本法》附件一、附件二的有关规定。

《香港基本法》第45条规定：

香港特别行政区行政长官在当地通过选举或协商产生，由中央人民政府任命。

行政长官的产生办法根据香港特别行政区的实际情况和循序渐进的原则而规定，最终达至由一个有广泛代表性的提名委员会按民主程序提名后普选产生的目标。

行政长官产生的具体办法由附件一《香港特别行政区行政长官的产生办法》规定。

《香港基本法》第68条规定：

香港特别行政区立法会由选举产生。

立法会的产生办法根据香港特别行政区的实际情况和循序渐进的原则而规定，最终达至全部议员由普选产生的目标。

立法会产生的具体办法和法案、议案的表决程序由附件二《香港特别行政区立法会的产生办法和表决程序》规定。

《香港基本法》第45条第一款和第68条第一款的内容完全来自《中华人民共和国政府和大不列颠及北爱尔兰联合王国政府关于香港问题的联合声明》（以下称《中英联合声明》）和其附件一《中华人民共和国政府对香港的基本方针政策的具体说明》中的有关表述，突出行政长官和立法会议员由选举产生。《香港基本法》第45条、第68条第二款所规定的行政长官和立法会的产生办法（以下有时概称“两个产生办法”）最终达至普选（文中有时简称“双普选”）的目标，在《中英联合声明》中并未提及。可以得出这样确凿的结论：“双普选”是《香港基本法》赋予香港选民的权利，没有《香港基本法》第45条、第68条的规定，香港特区就不存在“双普选”问题。正是在香港政制民主发展方面，《香港基本法》超出了《中英联合声明》所规定的范围，反映了中央对港人民主权利的充分尊重和信任。

《香港基本法》规定的“双普选”是最终的目标，不可能一蹴而就，这中间有一个渐进的过程。因此，对“两个产生办法”又分别在《基本法》附件一和附件二规定了香港回归后政制上10年的稳定期，即“两个产生办法”在1997年至2007年保持稳定，在这个前提下，行政长官选民基础的扩大和立法会直选议席的增加应循序渐进向前发展。

在行政长官产生办法上，按照《香港基本法》及其附件一的规定，第一任行政长官人选由一个具有广泛代表性的400人推选委员会在香港推举产生，报中央政府任命。从第二任行政长官开始，由一个扩大为800人的具有广泛代表性的选举委员会产生人选，报中央政府任命。《基本法》附件一第7项规定：“2007年以后各任行政长官的产生办法如需修改，须经立法会议员三分之二多数通过，行政长官同意，并报全国人民代表大会常务委员会批准。”

关于立法会议员产生办法，按照《香港基本法》及其附件二的规定，特区立法会由分区直接选举、功能团体选举和选举委员会选举三种方式产生。从第一届到第三届立法会，功能团体选举议员保持为30名，分区直接选举的议员逐届增加，由20名增至30名，在此期间，选举委员会选举的议员逐届减少，将名额用于增加分区直选的席位，到第三届立法会后选举委员会选举议员的方式就不存在了。《香港基本法》附件二第3项规定：“2007年以后香港特别行政区立法会的产生办法和法案、议案的表决程序，如需对本附件的规定进行修改，须经立法会全体议员三分之二多数通过，行政长官同意，并报全国人民代表大会常务委员会备案。”

为了与“双普选”的最终目标配套，在10年稳定期过后，即《香港基本法》附件一和附件二所说的“2007年以后”，可以按法定程序对“两个产生办法”做出修改。这样，在香港的政制中，虽然《香港基本法》规定总体50年不变，但在政制中占有重要地位、延续其政制的“两个产生办法”，就成为“50年不变”中相对变动的因素，这就是香港“政制发展”问题的由来。如同航船行驶一样，2007年以后，“两个选举办法”的航船可以起锚，循《香港基本法》规定的航道前行，最终抵达目的地——普选的彼岸。

正是考虑到香港政制发展这一可变因素，便于“两个产生办法”在进行修改时落实循序渐进的原则，就将“两个产生办法”放在《基本法》的附件中加以具体规定，这样，在对“两个产生办法”进行修改时，就不必要修改《香港基本法》的正文。因此，“政制发展”这一概念的含义，在现阶段，仅指2007年以后《香港基本法》附件一和附件二规定的行政长官产生办法和立法会议员产生办法是否需要修改、如何修改和最终“双普选”的落实问题，并不包括《香港基本法》规定的香港政制的其他内容。

按照香港本地的习惯用语，香港社会最初是用“政制检讨”这一提法来表述此事的。“检讨”一词，在香港本地的含义是指某一方案或采取的某项措施，在实施一段时间后，通过回顾与总结，提出完善的意见。内地对“检讨”一词的理解不尽相同。为了避免由此而产生的误解，后来就用两地均可认同的“政制发展”来取代“政制检讨”的提法。

香港的政制发展问题，不仅关系到香港民主化的进程，而且还关系到中央和香港特区的关系，关系到国家主权、安全和《香港基本法》规定的由中央行使的权力，关系到香港社会各方面的利益，关系到香港的长治久安。同时，这又是一个颇具争议、十分敏感的领域。围绕政制发展问题的争论，其核心是确立什么样的政制和选举制度，这直接关系到特区政权的归属，其实质则是香港的管治权之争。在起草《香港基本法》时，有关香港政制这部分内容争议最多，讨论时间最长，直到最后一刻才能落案。

20世纪90年代初，英方改变对港政策后，末代港督彭定康1992年上任伊始公布的“政改方案”，就是针对香港政制发展问题的。香港特区成立后，围绕政制发展问题的争论，可以说无日无之。每逢选举，它必定成为社会各种政治势力炒作的中心议题。可以预言，在今后香港政制发展实践过程中，争论仍不可避免，有时还可能达到相当激烈的程度。

温故而知新。要弄清香港政制发展问题的来龙去脉，应该回溯历史。严格说来，“政制发展”的内涵是指香港特区的“两个产生办法”的民主发展问题，但是，由于香港回归祖国后仍实行原有的资本主义制度，《香港基本法》规定的特区政制，又吸纳了港英管治时期的一些施政做法，特别是在制定《香港基本法》的过程中，中方为了香港平稳过渡和1997年前后政制发展的衔接，在为特区政制发展做出设计时，通过外交渠道听取了英方的意见，就一些衔接和政制发展重要环节，中英双方达成了协议和谅解，中方吸纳成果后将之写入了《香港基本法》或纳入全国人大的有关决定之中。事实表明，仅从香港立法机构从1997年前后直选议席逐届增加的进程看，除加插一年任期的临时立法会外，它并未出现断裂。基于这些原因，在描述香港政制发展轨迹时，将港英管治时期的港督产生办法和港英立法局产生办法及主要演变也纳入进来，有助于人们了解英国在香港管治后期推行代议制改革的动因和目的，将“九七”前后香港政制状况适当做一对比，可以增强人们认识这个问题的历史纵深感。

俗话说“小孩没娘，说来话长”。还是从头说起吧。