二、中国社会稳定风险评估制度发展演进的三维透视

社会稳定风险评估作为一项政治性很强的具体行政制度，它的聚焦点是重大决策事项。凡事预则立，不预则废，“稳评”实际充当着防范风险的过滤机制，促使决策者预先把控重大决策对地区社会稳定可能带来的风险，未雨绸缪，积极作为，通过一系列关键性程序主动规避、减缓、化解衍生性风险，从而降低改革发展过程中的社会成本。2005年以来，党和政府高度重视各地“稳评”的实践经验，对“稳评”的应用发展提出了一系列明确要求（见表1），使之逐步上升为国家性制度规定。

表1 2005年以来党和政府关于社会稳定风险评估的重要论述

（一）“稳评”是源于问题的地方实践创新

21世纪以来，地方政府在推动地区经济发展过程中出现一些突出问题，主要表现为：高度重视经济指标，忽视社会全面协调可持续发展；不统筹兼顾经济建设和社会建设，甚至出现了以牺牲群众利益为代价换取经济快速发展的不良势头；一些涉及地区群众切身利益的重大工程项目，为了抢时间、赶进度、提效率，在没有算好“稳定账”“政治账”的情况下强行仓促上马，引起群众强烈不满，衍生性社会矛盾骤升，“维稳”成本急剧增加。在此整体背景下，如何回应解决这一突出问题成为各级政府和社会有识之士关注的焦点问题。2005年初，针对当时最易引发“群体性事件”的重大建设项目，四川省遂宁市在全国率先制定出台的《重大工程社会稳定风险预测评估化解制度》明确规定：新建重大工程须经社会稳定风险评估，凡是未经风险评估的不得盲目开工，评估出的“涉稳”重大隐患尚未化解的不得擅自开工。这也成为中国地方政府正式启动“稳评”的开创性标志。

随着发展中社会矛盾冲突形式的变化和不稳定事件诱发因素的演变，2006年2月，遂宁市在重大工程社会稳定风险预测评估试点工作的基础上，进一步拓展评估范围，制定出台了《重大事项社会稳定风险评估化解制度》，要求在做决策、上项目、搞改革以及其他事关群众利益的重大事项出台前，都必须组织开展社会稳定风险评估，避免或减少因决策失误或时机不成熟给社会稳定带来冲击和负面影响。自此以后，“稳评”的工作内容得以拓展，运作体系不断提升完善，并在地方层面自发延伸出了若干独具特色的实践模式，如“四川模式”“江苏模式”“上海模式”“哈尔滨模式”等，逐步形成了地方“稳评”实践的多元局面。

需要强调的是，地方政府在“稳评”初期发展过程中，着眼于地区“维稳”的现实压力和既定政策指导，基本维持了“各自为战”的工作局面，其关键着力点、指向范围、运行机制等各有侧重，呈现各地相互学习比照和自主探索创新相结合的态势，总体上尚未形成统一规范的框架体系且主要依托于内部行政系统推行运作。同时，在一些辖区也相继出现了部门式“稳评”实践，如有些地方的司法部门提出了涉检、涉诉、涉警案件的“稳评”内容，劳动与社会保障部门开辟了涉保纠纷的“稳评”工作领域，国土部门推出了涉土争议“稳评”工作规定，等等。客观而言，这些探索性实践是积极有益的，一定程度上减缓了地方社会发展中的不稳定因素，提升了政府工作效能，为此后国家层面“稳评”制度的建立和完善积累了宝贵经验。

（二）“稳评”的创新扩散和制度体系规范

中国地方政府创新行为具有其特殊发展模式，其中自下而上的吸纳辐射扩散模式较为突出，集中体现为“地方政策创新—上级采纳—推广实行”的发展路径。“稳评”缘于地方实践，其现实应用价值及工作理念获得中央层面的高度认可，并最终上升为国家统一行动。2007年5月，中央“维稳”工作领导小组转发了中央“维稳办”《风险评估消除隐患，从保到创谱就和谐——关于四川遂宁推行社会稳定风险评估机制，做好维护稳定工作的调研报告》，向全国推广遂宁市社会稳定风险评估机制的做法及经验。2009年9月，党的十七届四中全会公报中明确要求“建立健全重大社会决策、重大工程社会稳定风险评估机制”，在此指引下，各地“维评”实践创新形式及探索领域也进一步得到延伸，“稳评”在全国中心城市及省级行政区域得以快速扩展，各地陆续制定出台了一批强有力的推进措施，如四川省建立起“五五工程”评估体系，上海市积极探索社会稳定风险“第三方评估”，黑龙江省哈尔滨市建立重大事项备案制度等。

“稳评”实践开拓了地区“维稳”保障机制的新思路，也迫切需要创设一套统一权威的指导性规范，提升其制度化水平。2012年1月，中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布《关于建立健全重大决策社会稳定风险评估机制的指导意见》（简称《指导意见》），明确了“稳评”工作的指导思想和基本要求，确立了评估范围、评估主体、评估程序、风险等级认定、评估结果运用等基本内容，提出了加强组织领导、综合保障、责任追究等具体要求，成为中国“稳评”迈入制度化轨道的标志性文件。《指导意见》之后，“稳评”在全国范围内迅速推进，应用范围由省市层级逐步向基层区县、乡镇、社区机构部门延伸。其间，各地重点在相关规范确立，在实施细则、督导办法上拓展思路，一批政府规章相继出台。同时，国家部委也先后制订了本系统内“稳评”指导意见或实施方案，着力从专业性领域构建“稳评”的制度性规范，配套机制不断细化完善。2012年8月，国家发改委发布《重大固定资产投资项目社会稳定风险评估暂行办法》，使“稳评”成为工程建设项目行政审批（核准/备案）前的必备准入程序，由此也催生了“稳评”社会组织力量的快速发展。

各种规范性文件的出台和各地的“稳评”模式创新逐步搭建了中国“稳评”的制度框架，改变了“稳评”早期缺乏明确指导性依据的状况，使之朝着制度化、规范化、专业化方向发展。同时，“稳评”机制的应用领域也不断深化，主要表现为：（1）与信访制度、政府督导制、行政审批制、应急管理制度等紧密融合，“稳评”被纳入政府重大决策程序，成为矛盾调处、冲突化解、行政效能预判的重要工具。（2）在项目管理、环境保护、社会治理、维稳综治、效能建设等重点工作领域，政府日益强化运用“稳评”来进行目标控制和风险防范。部分先行地区在“稳评”专家库建设、中介咨询培养、专项监测中心创建等领域积极探索，强化外部管理支持保障措施。（3）由重大工程项目向公共政策层面延伸，分类评估得到一些地方政府响应，如河北省张家口市建立“一办两组”组织架构，突出政策评估导向。（4）一些国有企业、社会组织、医疗机构和高等院校等，也开始建立系统内部的“稳评”规范。

（三）“稳评”制度创设的政治价值

社会稳定风险评估是中国在社会转型期着力应用制度建设、法治思维推进社会治理、践行群众路线的具体体现，也是当代中国“维稳”工作的重大理念创新、机制创新和工具创新，具有重要政治价值：

（1）转变领导方式，推动长效“创稳”。一段时间以来，我国的突发群体性事件呈上升态势，而在上项目、定政策、做决策过程中，不尊重客观规律、不符合本地实际和群众利益、不审慎依法使用权力是造成社会稳定问题突出的根本原因。一些地方将“维稳”与“维权”对立，“维稳”方式非理性化，“即兴式举措多于制度规范”，导致“维稳”手段异化，乱作为、胡作为现象严重。“稳评”就是要推动转变以往不恰当的领导决策方式，确立科学“维稳”新思维，建立法治“维稳”新常态，使对社会稳定问题的处理由原先的事后被动处置向事前预防转变，由传统灭火式应急管理向“综合风险治理”转变，从源头上减少人为制造的不稳定事件，进而变“刚性维稳”为“长效创稳”。

（2）强化依法行政，树立制度约束。实践表明，社会公共安全隐患的恶性升级存在客观环境原因，但更多的来自主观因素，其中之一就是重大决策出台实施过程中“权力本位、以权压法”问题始终突出。个别地方政府存在借稳定之名打压上访、干扰司法、违法行政的行为，这些行为都对国家法律权威、法治政府建设构成严重损害。“稳评”倡导以制度化方式解决发展中的社会矛盾冲突，提高科学处置能力，由管治型模式向制度化、法治化轨道回归，使“稳评”成为政府依法行政的一个重要窗口和评测“安全阀”，推动地方政府在法律、制度框架内履行职责，运用法治思维和法治方式推动地区发展。

（3）彰显群众观点，体现群体协商。“稳评”制度的基本出发点是促使政府决策者在推动地方发展过程中坚决维护群众根本利益，善于、勇于做群众工作，把群众是否支持拥护作为决定各项政策和举措出台与否的依据，把充分听取反映民意作为重大决策出台实施前的必经环节。“稳评”的具体实现过程需要开展社情民意调查，需要应用座谈走访、公开听证、抽样调查、舆情跟踪等工具渠道进行分析论证，本身是搭建干群对话、风险沟通、多方参与的协商平台，帮助决策者在现实利益冲突的问题情境中找寻最佳方案，减缓社会风险。“稳评”这一民主协商的方式，使党和政府对重大决策的社会影响把握得更加全面明晰，符合现代政府行政理念，有利于切实保障群众利益。

（4）促进科学决策，提升政府公信力。重大公共决策“牵一发而动全身”，决策一旦失误，不仅造成经济损失，更可能引起群众强烈不满，损害政府公信力，甚至危及社会稳定。“稳评”制度作为一套规范的管理机制和系统程序，融入了风险识别、风险沟通、风险定级、风险处置等一系列环节，为重大决策设定了一道准入门槛和前置条件，实践中有助于政府决策信息公开，提高政策透明度，“推进中国公共政策过程民主化”，规避那种个人长官意志或少数决策者“拍脑袋”式的决策方式，最大可能减少因决策不慎重、时机不成熟、操作不规范引发的社会矛盾和公共质疑，维护政府形象和政治公信力。

总之，自“稳评”推行以来，重大决策风险评估制度以及风险治理理念，迅速进入政府官方话语体系中，成为适应新时期新形势社会发展要求的战略性选择，“稳评”对于实现改革、发展、稳定三者和谐统一的重大价值也必将得到进一步彰显。