三、公民参与依法行政之路径构想

姜明安教授认为，由完成党和国家任务为主要目的但却并不完全按依法办事的规则约束的参与到“文革”期间完全不受约束的“大民主”式的政治运动参与，再到改革开放后“真正的参与制民主在中国开始产生、发展，形成国家公权力运作的一种新机制”，参与制民主在中国经历了一个曲折的过程。 但毋庸置疑，公民参与依法治国、依法行政已经成为中国民主与法治建设的重要途径并得到了法律法规的保障。1982年《宪法》对参与制民主的确立，2000年通过的《立法法》、2001年发布的《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》要求公民参与国家立法和行政立法制度，1996年通过的《行政处罚法》、2003年的《行政许可法》对行政相对人参与有关行政执法行为制度的明确，《价格法》、《环境影响评价法》、《国务院关于依法行政实施纲要》等对公民参与价格制定、环境、规划编制、重大社会事务等行政决策制度的规定，现行《宪法》及其他相应法律、法规对公民参与对国家机关和国家工作人员监督的确立，《城市居民委员会组织法》、《村民委员会组织法》等对公民参与社会公共事务和公益事业自治权的确立等，都论证了公民参与依法行政的合“法”性。所需要指出的是：如何将这些法律、法规的规定转化为实践的行动并取得明显的成效，乃是当前我国依法行政进一步推进所必须思考的。

党的十八届三中全会后，国家治理能力和治理体系现代化作为深化改革的总目标为今后国家行政体制改革指明了方向。以促进社会公平正义、增进人民福祉为出发点和落脚点，让每个公民有尊严地活着并能共享社会建设的财富是中国共产党的伟大使命，也是中国政府面临的重大挑战。那么，如何才是“有尊严地活着”？从权利角度而言，将行政置还于公众——它从其中产生，并且其活动亦是面向它们之中。 单一控权理论基础上的支配性行政在面临社会转型期诸多的社会矛盾和利益诉求以及强大的民众参与意识背景下，已经显得太过疲弱无力与不切实际。我们需要在双向制约权力与权利的基础上，同时以激励机制实现公权力合法运行与私权利有效保护为重要目的，让所有公民在行政过程中被当作平等的个体被对待，能对事涉自我利益时有表达诉求的机会，能对国家事务表达自己的意见和看法并受到尊重，更重要的是将一切法律法规的文本规定转化为实践的可行路径，通过价值重塑、协同成长、积极构建等方式推进公民广泛参与依法行政之过程来实现依法行政之宗旨。

（一）重塑公民参与依法行政的价值取向，建立政府与公民互信共识环境

“行政法的任务不再限于消极保障人民不受国家过度侵害之自由，而在于要求国家必须以公平、均富、和谐、克服困窘为新的行政理念，积极提供各阶层人民生活工作上的照顾，国家从而不是夜警，而是各项给付之主体。” 在我国传统的行政体制中，行政行为主体与行政相对方一直处于一种管理与被管理的关系，政府行政运营的理念似乎是“民可使由之，不可使知之”的单向行政模式，从而导致了公职人员对公民参与持排斥或质疑态度。

随着日渐暴露的强制行政、命令行政在实践生活中产生的“恶之花”给社会稳定带来的诸多隐患，我们需要“向提高行政的透明性、让民众知晓行政、和民众一起思考、共同行动的经营理念转换，需要行政权力行使者从观念上认识互动和协动的重要性。只有与民众立于对等的关系上，才能够说是伙伴关系，才能够说是真正的互动、协动”。政府应该意识到，公民参与依法行政过程的根本目的并非是单纯的监督政府抑或是政治改革的需要，而是通过这样的途径建立政府与公民之间的互信共识，提升政府威信，获得公民认同，形成良好合作并最终达成良好的治理结果。因此改变将公民参与作为一种政治应景的价值观念，将其看作“公民介入行政程序也是出自行政事务的需要，行政的合理性和支持行政决定的力量主要源于社会大众的认同，参与行政的广度和深度决定了行政实效的指标”。如党的十八届三中全会前后关于“延迟退休”的全民参与和政府由此而作出的暂缓该政策出台的决定，“单独二孩政策”的出台，网络反腐所表现出来的强大的威慑力……正好说明公民对国家行政事务参与为政府和社会带来的双赢结果。政府，尤其是地方政府应继续秉持这样的价值取向，将公民参与作为优质行政、合法行政、合意行政并进而达到协作行政的重要途径给予积极应对。

（二）培育公民参与依法行政的民主能力，促进政府与公民的协同成长

公民参与的成效与公民的民主能力有密切关系。成熟的公民社会基础及专业的社会团体对公民参与的引导，会给公民参与依法行政的实际效果的获得带来巨大的助益。相反，缺乏组织和自我利益诱导的“盲从效应”和“群体迷思”带来的破坏性负面影响则会给国家政治带来灾难性后果。行政管理从单一走向双向、从命令走向合作是政治发展的必然路径。公民社会的发展和成熟一方面依赖于社会政治文明的发展和驱动，另一方面也离不开政府有意为之的引导与培育。

几千年传统文化积淀下来的政治依赖和政治冷漠成为横亘在当前我国公民参与行政的重要阻碍，但在经历了快速的经济全球化冲击和政治民主意识的洗礼以及法治精神的浸润之后，维权意识高涨，自我表达能力提升，成为公民参与依法行政的充分条件。在近些年不断出现的因维权而导致的上访、群体性事件，除部分的确是因地方政府行政执法人员处置不当或违法行政而起外，我们不能否认还有部分是行政相对方自身不按照法律办事，对相关政策置若罔闻，个人私欲无限膨胀而引发的，然而在舆论一片谴责政府不是的洪流中，这部分原因或被忽略或被隐瞒或被粉饰而掩盖了事情的真相，误导不明真相的其他公众，并进一步导致了公民与政府的对立。这说明，在强调公民参与重要价值的同时，政府和社会还应承担起提升公民合法参与行政的意识，培育公民合理表达自我诉求、学会自制与自治，并具备与政府协商和合作的能力的责任。唯有如此，公民参与依法行政才能真正成为监督公权力合理运用，切实维护自我权益，促进法治国家建成的重要利器。

公民参与依法行政的培育包括利益代表层的培育，社会组织的培育，志愿团体的培育，公民参与意识、参与能力的培育。方洁认为，政府应该着力培养那些常见的行政行为利害有涉的个体代表所形成的组织，由这些组织为特定的行政相对人提供帮助，将利益表达渠道利用起来，可很好地解决行政程序中的参与问题。

另一层面的培育则主要表现为共同学习的培育。在政府和公民尚未建立真正的合作机制，政府在依法行政并未形成一种习惯的情境下，引入参与机制可促使公民和政府共同学习、讨论、思考，形成一种良好的动态学习模型，促进双方的共同发展。因而，政府应减少对民众当前状况的抱怨，以战略的眼光努力营造并拓展公民广泛参与的民主路径，并在参与之进程中实现双方的共同成长。

（三）变依法行政的消极应对为积极构建，扩大公民参与的渠道与途径

对地方政府而言，树立公民参与依法行政过程的意识一方面源于国家法律、法规的强制规定，这可以看作一种被动应对。被动应对显然更容易受到那些因公民参与而利益受损，减少腐败机会的政府机关及其工作人员的消极执行甚至反对、阻碍，因而需要进一步完善法律法规对违法行政的问责机制和惩戒措施，同时以法律对公众参与予以有效保障。

更重要的是，政府还应通过积极构建的方式，扩大公民参与的渠道、途径和方式。“政府与市民社会，应当构筑相互帮助、相互监视这种意义上的协力关系。共同体这种问题意识，不是单纯的抽象的口号，而是第三道路的政治依据。” 现代科技的发展为公民参与依法行政提供了很好的条件支撑，政府应根据各地区经济发展水平和公民民主参与能力设计不同的参与渠道，其目的在于形成与公民良好的合作关系。尤其是对于那些与公民利益攸关的重大决策、政策制定、行政执行，为化解未来因沟通交流不到位带来的社会风险和矛盾冲突，政府更应该以积极主动的方式建立多样化的参与渠道。以信息公开为例，在当前的信息公开中政府更多是一种消极的应对措施而将法律法规要求的内容通过政府网站、政务微博等途径向公众开放，这种消极行政的确有不得已而为之的缘由，但如果政府仅以此种途径面对依法行政，则成效显然是会大打折扣的。因而政府同时还需要运用建立互信的方式进行积极充分的信息公开，将政府责任和公民知情权的尊重结合起来思考问题，将信息公开看作与公民进行沟通交流，促使公民理解和支持的手段，那么政府就会采取更容易为民众所理解、接纳的语言、方式和途径进行更积极而充分有效的公开。

（四）进一步规范依法行政的必要性参与，同时扩大公民选择性参与的范围

在公民参与中包含了“必要性参与和选择性参与”。必要性参与主要是为了进一步维护公民的合法权益，避免自身利益在行政过程中遭受违法行政或不良行政的损害，这是公民实现知情权、参与权的重要保障。这种参与主要表现为当事人和利害关系人的直接参与，因而需要其他的力量进行平衡和引导，以防止对另一些群体的不公正。当前在必要性参与中主要针对的是涉及公民重大利益的行政决策、立法参与，但这方面的规定还显得比较笼统，也缺乏相应的惩戒或问责措施，这就易导致实践中的形式主义和违法行政、执法不当问题，同时这也是当前群体性事件高发的重要原因之一。对必要性参与的保证，一方面要加强法制的完善来规范政府的行为，另一方面也需借助相应的程序来引导公民的自律和积极参与。如成都曹家巷棚改过程中通过社会组织参与理顺复杂的利益关系，破解了中国当前备受诟病的拆迁矛盾，这就是一起典型的必要性参与的成功案例。政府需要从此类案例中推导出更具有可推广性和可操作性、强制性的法律规定，迫使行政执法人员将必要性参与作为工作的宗旨和准则。

选择性参与尽管更多取决于公民的自愿和热情，但从提升行政成效的角度出发，它更能体现当前我国公民参与的特点和实情。政府应努力在与公民日常生活相关的各类行政活动中搭建公民参与的平台，借助一些比较成熟的社会组织、志愿团体、社区等力量，组织公民更多地参与到行政过程中，例如城市管理，如能建立市民协同参与管理的长效机制，紧张的城管—市民关系或许能得到很好的缓解。

（五）探索第三方评估机构参与依法行政之可行性，构建公民参与之实践平台

公民参与依法行政在法律、法规中已具备必要的合法性基础，缺少的是如何将之转化为实践运行的措施，四川省正在探索和试点的第三方机构参与依法行政的努力，值得我们在未来的依法行政监督与评价机制构建中借鉴并尝试。由各类社会组织、科研机构、专业的调查机构和普通公民组成的第三方组织自20世纪80年代以来，在公共管理领域内正发挥着越来越重要的作用。在我国，非政府性质的第三方组织正伴随着政治、经济和民主能力的发展日渐成熟，然而，我国的第三方组织在政府事务参与中并不普遍，政府缺乏将非政府的社会组织有效运用起来以实现依法行政、合意行政的意识。在当前政府与公民缺乏互信，政府行为监督与评价缺乏更有效途径的背景下，我们需要更多地考虑第三方机构参与的必要性。一些具有高认可度、高社会权威性的第三方机构在政府行政事务中的参与，既能合理代表社会各方面利益并有效表达利益诉求，又能在政府与公民之间穿针引线、上传下达，对双方的冲突和分歧进行协调和居间调停，从而更有效地解决各类复杂的利益冲突问题。同时，这些由政府以外的力量构成的机构在国家行政事务中的广泛参与可以避免政府“自圆其说”、“自证其理”的尴尬与不便，降低公民对政府行为的抵触与质疑，并进一步逐渐建立政府与公民的互信合作。

当然，值得关注的是，第三方机构参与依法行政，其根本目的在于借助第三方机构构建公民参与依法行政的实践平台，而不是将第三方机构当作政府工具和权力附庸的途径。因此政府在探索第三方机构参与依法行政评价中，应努力促使第三方机构在监督和评价依法行政中扩大普通公民的参与路径，确保其参与的客观性和公正性。