二、公民参与依法行政之实践分析

为进一步论证公民参与依法行政的价值、意义与可行性，我们以四川省近5年来依法行政艰难推进过程中公民参与的探索和不足为例进行分析以达到管中窥豹之目的。

作为一个人口多、发展不均衡、经济并不发达的内陆省份，四川省面临着比其他省份形式更严峻的社会发展转型期的各种矛盾和利益冲突。据中国社科院发布的《中国法治发展报告（2014）》梳理的近14年来中国群体性事件，四川省的群体性事件数量位居全国第二，紧随广东，占全国群体性事件的6.2%，属于群体性事件高发的省份。从党的十五大确立社会主义法治国家建设的基本方略以来，四川省就开始致力于依法行政，建设法治政府的探索。

（一）四川省依法行政中公民参与的实践成效

2009—2014年的五年，四川省在法治建设与依法行政方面取得了比较突出的成绩，依据国家的相关规定，结合四川的实情先后出台了多部规范行政执法方面的法规和规章，并在公民参与方面做出了大胆的探索，为四川省建设法治政府和依法治省奠定了较完备的法制基础。

1.以健全依法行政法规为起点，营造公民参与依法行政之法制环境

依法行政，首先要有一个良好的公众参与的法制环境。四川省在自主探索法治化建设道路中，一直比较重视公众的意见和参与。2010年12月1日起施行的《四川省社会稳定风险评估条例》成为全国首部将社会风险评估法制化的省份，将民意测验、座谈走访、听证会等作为风险评估的重要方式进行了相应的规定。2010年9月出台了《四川省行政执法监督条例（2010年修正本）》，将评估过程中听取公众意见写进了该条例中。2011年3月正式出台的《四川省市县政府依法行政评估指标》将听取公众意见、接受公众监督和对公众进行信息公开转化为具体可行的实践行动。2013年依法行政政府工作安排中，更是强调了“开放决策”的重要性，并规定各市县政府每年至少有5件重大公共决策必须听取公众意见，允许公众参与。2014年《四川省人民政府关于推进依法治省、加快法治政府建设的意见》进一步强调了“开门决策”，指出：“凡涉及人民群众切身利益的重大决策事项，都要向社会公开征求意见；凡重大、疑难和专业性强的决策事项，都要开展专家咨询论证；凡涉及重大公共利益、可能产生重大分歧的决策事项，都要组织听证，使听证参加人进行平等、充分的质证和辩论。” 同时要求各市县政府充分利用政府网站、政务微博、微信等方式加强与公民的互动交流。在监督方面，则规定“拓宽群众监督渠道，依法保障人民群众对行政行为实施监督的权利”等。

2.以依法行政评估为突破口，扩大公民参与依法行政评价之途径

2009年8月，省政府办公厅发布《四川省市县政府依法行政评估指标（试行）》，设立6项30个评估指标，旨在用量化的方式对市县政府依法行政进行更具体、更具操作性的评价和指导，努力回应2004年国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》中提出的“建设法治政府目标”的现实可能性。2011年，省政府对《评估指标（试行）》进行修订，正式出台《评估指标》，将原有30个指标压缩为18个，并首次明确将“依法行政纳入政府目标考核、绩效管理”。与其他各地开展的评估体系不同，四川省《评估指标》打破了由政府或主管部门内部评估和自我评估为主体的封闭性做法，将上级政府评议和社会评议进行结合，建立了开放性的评估方式，并规定“社会评价结果在评估中的权重不低于20%，且自上而下逐级递增”，将公众参与转变成一种实际的行动。

2013年四川省进一步努力探索依法行政评估方式的改革，把泸州市作为全省首个试点单位，开展依法行政第三方评估工作，让更多群众参与到依法行政评估中。在第三方评估的探索中，四川省政府正力图委托第三方评估机构按照《评估指标》，对市（州）、县（市、区）人民政府依法行政情况进行评估，努力扩大公众参与评估的范围和力度，科学开展城市调查，采用体验式暗访、典型调查、专家调查等方式，让公众意见得到更充分、更准确的反映，以使评估结果能更客观、公平地反映现实中的问题，提高评估结果的公信力。

3.以建立回应反馈机制为平台，提升公众参与依法行政监督之成效

随着公民参与的深入，四川省政府还建立了有效的回应机制来保障公民的知情权、参与权。2011年四川省《政府依法行政工作安排》中将编制行政权力运行流程图，建设网上公开运行系统平台，建立“外网受理、内网办理、外网反馈”的行政权力运行系统，实现行政权力的全程电子运行和实时监察作为政府依法行政工作的重要内容。截至2014年5月，全省基本构建起省、市、县三级互联互通的行政权力依法规范公开运行平台，三级行政部门的4.5万项行政行为实现网上运行、网上公开和对相关部门、人员的适时监控。21个市州、183个县级政务中心全部开通电子监察系统，行政审批件办理一旦超过法定时限，电子监察平台就会报警，同时启动问责程序。2014年上半年，全省各地已查处行政审批超时件30余件，近10人被问责。

2014年1月《四川省人民政府关于推进依法治省、加快法治政府建设的意见》中明确要求各行政执法部门、各市县政府将自查或征集到的群众意见以及群众反馈的各类行政执法中的突出问题，通过政府网站或其他相应的平台及时公布并制定整改完成时限，方便公众监督，提高监督实效。2014年6月17日，省政府以公告形式，在政府网站上公示了省发改委、商务厅等24个部门共计52件依法行政突出问题及整改完成时限，晓谕公众并接受公众监督。

（二）四川省依法行政中公民参与亟待完善之处

尽管取得如此令人欣慰的成绩，公民参与依法行政毕竟在四川起步较晚，很多政策和规定尚处于试验探索阶段，依法行政中的公民参与依旧存在诸多问题与不足。

1.市县政府对公民参与依法行政态度不够积极

参与式行政在中国浓厚的“人治”土壤中想要破土而出，必然要经历阵痛与阻碍。尽管四川省制定的依法行政相关规定和《四川省市县政府依法行政评估指标》对公民参与依法行政进行了相应的要求，但在实践中，各市县政府和行政执法部门对此却并没有表现出积极的态度，“不得已而为之”、“应景式合作”的现象比较普遍。我们的调查显示，以《四川省市县政府依法行政评估指标》为例，很多市县政府虽然会按照要求制作调查问卷并发放给普通市民，但“功利性”和“选择性”比较明显。在“开放式决策”中，对参与市民选择性地要求或缺乏足够的诚意并不鲜见，这其中固然与市民不够积极或不愿参与有密切的关系，但缺乏彼此的信任与尊重依然值得我们深思，尤其是政府是否完全处于“尊重民意”而非“政治作秀”或“上级需要”更可能是其重要因素。在我们的实证调查中，部分公职人员对公民参与到重大决策、立法和依法行政的相关评价中表示质疑和担忧，一方面出于对自己工作未必能获得客观公正对待有担心，另一方面也对这样的方式是否会削弱政府权威，损失自身利益有着诸多质疑。这表明，政府，尤其是基层政府和具体的行政执法部门在对待依法行政方面依然受到传统单一行政模式的影响，对公民参与缺乏积极的态度和热情。这正是依法行政成效并不显著，公民参与容易流于形式的重要原因。

2.公民参与依法行政评估与监督缺乏过程监控

从现有的各类规定来看，“公民参与”作为一个鲜明的字眼出现在了多部政策法规之中，然而如何参与？怎样参与？怎样对其成效予以保障？公民参与之后的结果该如何对待？很多亟待进一步完善的措施还比较缺乏，虽然在“开放式决策”和《四川省市县政府依法行政评估指标》中明确指出了相应的量化标准，但仅有量化结果而没有过程的保证，容易使行政人员出现“投机专营”的心理取向。当前四川省依法行政评估监督中，开始试点第三方委托评估以此提升公众参与的程度和效果，但如果评估依然以注重结果为目标，而缺乏对其过程的监控和客观评价，必然会极大地损害政府和公众双方的激情。

3.公民参与依法行政的渠道还有待拓展

从调查情况分析，各地政府在公民参与重大公共决策方面提供的渠道主要包括政府网站、各市的手机报、电视、广播、短信等进行公布以征求意见，偶尔也会举行听证会讨论涉及公交涨价等与市民切身利益密切相关的问题。但对于四川的大多数市县而言，尤其是县级政府，人口受教育程度不高，通信技术也并不发达，公民运用和借助现代多媒体进行参与的能力还有待提高，过多的借助现代技术并不能提高公民参与的程度，容易使那些本就处于弱势的群体被排除在参与之外从而导致信息沟通不畅进而带来矛盾冲突。例如在土地征用、房屋拆迁等事关公民切身利益的重大决策时，一纸公告、一则电视新闻或政府网站上的告示并不能带来民众的理解和支持，这也是为什么众多维权性群体事件频发的重要原因。

4.公民参与依法行政的范围还比较狭窄

从四川省已经发布的关于依法行政的各类法规、规章和政策文件中可以发现，当前公民参与依法行政的范围主要包括涉及群众切身利益的重大决策、涉及重大公共利益且可能产生重大分歧的决策事项、重要立法、重大社会风险评估、重大工程项目和市县政府依法行政社会评价等方面，但何为重大公共利益？何为重大社会风险？这缺乏明确的表述，只能依靠政府领导、上级政府和事后结果来进行评判。然而事实却是，很多重大决策、立法、重大工程项目，普通市民并没有能力或能力并不足以使他们有效参与。这就易使公民参与流于表面，将大多数公民排斥在参与的“围墙”之外。另一方面，依法行政关涉行政事务的方方面面，但除了重大决策和某些评价活动之外，公民在行政执法、行政监督救济等方面的参与并没有获得足够的重视，而这恰恰是普通公民最关心也最有能力参与的。此外在参与领域方面，城市规划、城市公共秩序维护、环境影响、政府绩效评估、社区公共事务等方面虽然不一定与每位公民利益攸关，但公民参与对行政执法过程的公平、公正获得，达成共识并进而形成有效合作是非常有益的，而这方面的公民参与却并没有给予明确的规定和要求，因此带来的结果就是整体公民参与显得非常不足。