一、公民参与依法行政之必要性分析
公民参与在政治学和公共管理领域或被看作实现公民权利、表达利益诉求的主要途径，或被认为是彰显社会政治文明、培育公民社会的重要方式，亦被当作制约公共权力滥用、防止政府腐败的有效手段，决策的科学化、政治的民主化、公共政策的合民意性、公共权力运行的合公益性……在人类政治发展的漫漫征途中，公民作为一种重要的或显性或隐性的力量一直被关注、被研究、被表达。随着人类民主意识的日渐觉醒，法治精神的深精入髓，参与式行政法制模式得以再度进入学术与现实的视野。在当前中国社会矛盾频发，公民与政府缺乏足够信任的环境下，在政府依法行政中糅合公民参与的慧光，将行政人员过度依赖经验主义与专业偏执主义的粗暴行政转变为“官民共商”、“协作互动”的合意性与合理性共存的柔性执政，乃是众多学者认为降低社会风险积聚，强化权力监督成效，减少权力腐败，提升政府威信，解决当前我国依法行政成效甚微问题的重要途径之一。
（一）公民参与有利于促进依法行政伦理价值的回归
依法行政的前提条件是有法可依，但法亦有“好”“坏”“良”“劣”之分。如果一个政府所依循的法律是对其践踏公民权益和危害社会公共利益而提供的庇护，那么这样的依法行政带来的后果将比违法行政更为严重。19世纪英国法学家戴雪指出，“法治意味着，与专横权力的影响相对，正规的法律至高无上或居于主导，并且排除政府方面的专擅、特权乃至宽泛的自由裁量权的存在”
。建立在当代法治精神之上的依法行政应该有其最高尚的伦理和最根本的道德，那就是以维护公民的合法权益和实现社会公共利益为宗旨。
那么如何才能确保依法行政中所依之法既能对行政权力的运行在实现社会公共利益的框架中予以有效的限制和约束，又能切实维护公民的合法权益并确保公民在行政权力运行中足够的自由？这首先取决于公民在法的精神体系中的地位与作用。梁启超先生在批评中国古代法治主义时指出，立法权如果仅操纵于君主之手，则不能正本清源，此法治实为专制之代名词；若把法律作为尺寸，并用此尺寸来度量人，否定人的自由意志，则这样的法治实乃“物治主义”。意即法律应该最大限度维护人的自由意志，让更多的公民参与到行政立法及其运行过程中，这本身就是现代行政的伦理回归，如汉密尔顿等人所言，由于人民是权力的唯一合法来源，政府各部门据以掌权的宪法来自人民，因此不仅在必须扩大、减少或重新确定政府权力，而且在任何部门侵犯其他部门的权力时，求助于同一原始权威似乎是完全符合共和政体的理论的。
（二）公民参与有利于依法行政“晓之于民众”并达成共识
依法行政从表面看来似乎是单向的约束，即规制那些掌握公权力的行为主体尊重并遵循法律的要求而为。但在实践过程中，依法行政表现为行政主体与行政相对方的法律关系，不管是通过强制的方式还是通过行政合同、行政协商的方式，依法行政要获得良好的成效，需要通过公民参与到依法行政过程中充分表达自我的利益诉求，并在与政府的协商、合作过程中不断理解政府的行为和处境，以达成相互的理解，如果依靠野蛮执法和强制行政，往往容易导致剧烈的社会矛盾。如中国社科院《中国法治发展报告（2014）》通过梳理近14年来中国群体性事件指出，因公权力运行不规范而导致抗议政府或政府官员事件共383起，占44%。在这383起抗议活动中，45.4%是由于执法不当引起的。报告指出，公众参与政府决策进程不尽如人意，解决纠纷和提请上诉的渠道有待完善，建议政府在处理群体性事件时更加透明。
另一方面，行政行为主体是否遵循相应的法律规定，所采取的行为能否为公民所认可，就需要通过参与到决策、立法、执法、评价等过程中以了解和把握相应的行为规则，同时认可这些规定并将之接受以作为判断双方行为的标准。罗豪才教授认为，现代行政法应秉持平衡理论，在重点强调制约行政权的同时，行政主体与行政相对方之间的关系应该是对立与合作共存的。“行政主体应维护和增进相对方的合法权益，行政相对方要理解和支持行政主体的执法行为，特别是要通过互动的参与机制形成和谐、合作的行政关系格局。”因而，法律的制定和完善固然重要，但使其“晓之于民众”更不可忽视，只有这样才能使公民形成价值追求上的一致和思想上的默契，从而在行为方面表现出服从和配合，这将对政府未来的行为提供更多的便利。
（三）公民参与是提升依法行政实践成效的重要动力
政府具有的自利动机可能成为阻碍依法行政的重要因素。地方利益、部门利益、个人利益同时并存，如果缺乏具有公共意志和公共利益的制度和法律的制约，这些自利动机将会在行政权力运行过程中无限放大，“绝对的权力”所伴生的“绝对的腐败”将不可避免。当前我国地方政府的依法行政主要表现为中央政府强力推动下的一种顺势而为，对地方政府尤其是基层政府的主观意愿而言，尊重法律的权威并在一定范围内按照法律办事，在某种程度上仅仅是一种权宜之计。换句话说，依法行政更多是一种工具性动机，是一种维护自身政治权益的手段而不是内在的价值认同。究其原因在于，中国当前的依法行政更多地表现为工具与手段，而没有真正上升为“立党为公，执政为民”的价值实现途径，因此也更容易为自利动机提供足够的“寻租”空间。
显然，要改变这种由自利动机所带来的“唯上”行为和“懒政”、“功利”结果，仅强调政府工作人员的道德自觉和自我约束是不够的，它需要更直接的动机和刺激力量来予以实现。公众的有效参与可促使政府在行政过程中不得不随时面对质疑、指责、监督，尤其是公众若能对政府依法行政的结果评价具有较大的权限，就可刺激政府工作人员借助法律和公民的认同来使自己的行为合法化，依法行政就能在实践中得以从规则转化为实质的行动，从形式转变为现实的结果。
（四）公民参与是弥补政府依法行政现有监督低效的重要途径
当前我国对依法行政的监督、评价主要以内部监督、上级对下级、专门监督、政府自我评价为主体，公民参与监督与评价明显不足，这样的单一模式极易出现成效低下、形式主义的趋向。原因在于，我国的政治体制是以党的领导为核心，在这一政治体制框架下，党管干部成为重要的政治原则，“同志关系”和“上下级关系”成为我国行政体制中两种重要的常态。此外中国社会是一个由强大的人情关系网络构成的特殊的文化体系，处于同一政治体系中的“同志关系”往往在监督过程中容易出现相互的同情、宽容甚至包庇的情况。而建立在人情关系网络中的“上下级关系”则容易致使下级屈从于更高的权威，领导同志在合适的时机拥有自由裁量权以应用同志关系的信条，因而能操纵管理政策以使其变得模棱两可，而这种模棱两可则可解释所有的必要性并培育一种领导同志成为权力来源的环境。如果依法行政仅仅依靠这种内部的监督和上级对下级的评价模式，则行政权力运行过程中的各种监督容易被上述两种关系所消解，具有自利动机的行政行为主体当然会选择更有利而便捷的获得方式而不会真正考虑依法行政的宗旨和根本目的。
在内部监督乏力的条件下，公民参与监督和评价则可在一定程度上提升监督成效并降低监督成本。官员是否依法行政不是单纯由上级或同事来评判，同时还要取决于行政相对方和普通公民的评价，那么就容易从外因方面促使官员改变“唯上而不顾下”的取巧行为。为了获得足够良好的评价，行政执行人员就必须考虑行政相对方的真实感受和普通公民的评价结果，从而成为其依法行政的外驱力。此外，在专门监督、内部监督之外加大公民在依法行政过程中的监督作用，让监督无处不在且不需要高额的监督成本，有利于构建一个更加牢固的“制度之笼”从而有效提升监督成效。