四、我国传媒业外资准入的历程梳理

（一）明令禁止外资进入的时期

我国传媒业经历过一个长期严禁境外资本介入，甚至是业外资本都不可进入的时期。1990年国务院发布的《外资企业法实施细则》将新闻、出版、广播、电视、电影列为禁止设立外资企业的行业。1991年，经国务院批准，新闻出版署发布通知申明新闻出版行业禁止设立外资企业，原则上不搞在华中外合资、中外合作企业，也不能与港澳台建立合资、合作企业。1994年，新闻出版署再次发布《关于禁止在我境内与外资合办报纸期刊出版社的通知》重申原则上禁止创办中外合资的报纸、期刊和出版社等传媒机构，同时也适用于与港澳台地区的合资。《广播电视管理条例》则明确规定禁止设立外资经营的广播电台、电视台，中外合资经营和中外合作经营也属禁止访问。关于境外出版物、电视节目、电视剧的进口、境外电视在大陆的传播传输也都有严格限制。我国媒体在20世纪90年代一直属于事业单位，由主办机构管理，这使得许多以收购刊号进入传媒市场的资本实际处于灰色地带。为此，1999年，国务院机关事务管理局、财政部、新闻出版署就《精品购物指南》和《中国经营报》的产权纠纷做出了明确界定，并再次明确报刊不允许集体或个人投资。如果在报刊创办时，个人或集体有自筹启动资金的，“也不能认定为对该报刊的投资，应按债权债务关系处理，由主办单位参照银行同期贷款利率予以退还。”2001年，中共中央办公厅下发了17号文件，在传媒经营方面作了明确的规定——国有资本可以参与媒体经营。随后，《中央宣传部、新闻出版总署关于进一步加强和改进出版工作的若干意见》被转发，再次强调“要开辟安全有效的融资渠道，提高资本运作效率”，这为传媒单位的资本运营在政策上打开了一道门缝。但对私人资本与境外资本依然毫无松动。

（二）严格限制外资进入的时期

入世后，我国对外资进入中国传媒业的规制进行了一系列调整：首先，明确界定了传媒业的开放领域；其次，进一步严格行业准入制度，对外资主体资质、外资进入规模、进入速度、进入结构、产权比重、传播内容标准等都做了严格限定；再次，关于传媒产品进口，实行指定制。

根据中国加入世界贸易组织的承诺，文化部、广电总局、新闻出版署等部门相继出台了中办发〔2001〕17号文件、《外商投资产业指导目录》、《关于文化领域引进外资的若干意见》、《外资投资图书、报纸、期刊分销企业管理办法》、《外资投资电影院暂行规定》、《电影制片、发行、放映经营资格准入暂行规定》、《中外合作摄制电影片管理规定》、《境外卫星电视频道落地管理办法》、《中外合作制作电视剧管理规定》、《境外机构设立驻华广播电视办事机构管理规》、《境外电视节目引进、播出管理规定》等政策文件，对入华外资有严格的要求和规定。《境外卫星电视频道落地管理办法》第五条规定，申请落地的境外卫星频道应具备的条件之一就是：申请落地的频道及其直接相关机构对中国友好，与中国有长期友好的广播电视交流和合作。一般来讲，在准入的外资传媒上，中国政府的政策偏向于实力雄厚、与中国政府关系友好的外资传媒。已经入华的维亚康姆、时代华纳、新闻集团、贝塔斯曼无一不是世界排名靠前，与中国政府关系密切的跨国传媒集团。

2003年底，国家广播电影电视总局发布《关于促进中国广播影视业发展的意见》，提出了对外资投资中国电视媒体的原则性指导意见，允许外资参与国内电视节目制作。

2004年11月，国家广播电影电视总局和商务部联合发布《中外合资、合作广播电视节目制作经营企业管理暂行规定》（44号令），对外资进入中国广播电视节目制作领域做了具体规定，允许外资入股国内广播电视制作产业，放开了外国资本的进入或者以节目方式的进入。正式在法规上明确了外资可以与国内广播电视单位（国有、民营）组建广播影视节目制作公司。节目制作公司的外资可占49%，中方必须绝对控股，法人由中方来担任。《暂行规定》是对《意见》中关于外商投资部分的具体化，使之更具有操作性。2004年底国家发布的《外商投资产业指导目录》中，首次将影视节目制作列为对外开放领域。44号令的实施，标志着我国放宽了对境外资本进入国内广播电视制作产业的限制，“开启了中外在节目制作领域资本合作的时代”。等候已久的各家外资传媒迅速行动起来。贝塔斯曼于2003年底首家夺得书报刊零售全国连锁牌照，并于第二年与国内出版集团合资成立了图书发行有限公司，是我国第一个取得图书批发“资格”的外资传媒；路透社、彭博社、道琼斯等大通讯社及一些大的图片社都以各种方式在中国发展用户；2004年10月，中影集团与华纳影视公司、横店集团合资成立中国首家中外合资影业公司——华纳横店影视公司，这也是中国首家中外合资电影娱乐公司。一个多月后，索尼影视国际电视公司和中影集团也宣布，成立华索影视数字制作有限公司。全球最大的传媒娱乐集团维亚康姆则早在2004年4月份就已经与上海文广传媒集团签署协议，合资组建了一家电视节目制作公司。新闻集团等虽未最终敲定合资对象，但也磨刀霍霍。

2005年2月，国家广电总局向各省、自治区、直辖市广播影视局（厅）发出《关于实施〈中外合资、合作广播电视节目制作经营企业管理暂行规定〉有关事宜的通知》补充规定：每家外资传媒公司只能在中国建立一家合资公司，再次明确把“频道经营”划为外资企业进入中国的“禁区”，外资机构不能选择国内的电视节目播出机构作为合作方，不能参与境内电台、电视台的经营业务，并严禁外资机构假借合作引进境外频道和节目。4月，中宣部等六部门联合发出《关于加强文化产品进口管理的办法》。同年7月，文化部等五部委联合发出《关于文化领域引进外资的若干意见》，为“进一步规范文化领域引进外资的工作，提高利用外资的质量和水平，维护国家文化安全，促进文化产业健康有序发展，《意见》对相关工作提出了明确的‘允许’和‘禁止’事项”：在中方控股51%以上或中方占有主导地位的条件下，允许外商以合资、合作的方式设立出版物印刷和只读类光盘复制等企业，允许外商以合作且中方占有主导地位的方式设立除电影之外的音像制品分销企业；在中方控股51%以上或中方占有主导地位的条件下，允许外商以合资、合作的方式设立和经营演出场所、电影院、演出经纪机构、电影技术等企业，参与国有书报刊音像制品发行企业股份制改造；禁止外商投资设立和经营新闻机构、广播电台（站）、电视台（站）、广播电视传输覆盖网、广播电视节目制作及播放公司、电影制作公司、互联网文化经营机构和互联网上网服务营业场所（港澳除外）、文艺表演团体、电影进口和发行及录像放映公司；禁止外商投资从事书报刊的出版、总发行和进口业务，音像制品和电子出版物的出版、制作、总发行和进口业务，以及利用信息网络开展视听节目服务、新闻网站和互联网出版等业务；外商不得通过出版物分销、印刷、广告、文化设施改造等经营活动，变相进入频道、频率、版面、编辑和出版等宣传业务领域。《意见》还对引进外资的审批、投资方的资质提出明确要求，并强调要按照我国加入世贸组织承诺做好引进外资工作；要建立健全市场退出机制，从严发放许可证，认真执行年度审核制度；各级文化、广播电影电视、新闻出版行政部门要大力推进综合执法，加大对违法违规行为的打击力度。业内人士普遍认为，广电总局此举除了是对“44号令”细化外，主要是为了防止外资传媒公司进入中国速度“过快”。同时，这种欲放又止的新举措也表明中国影视制作领域的对外开放仍然在小心探步阶段。2005年新出台的一系列传媒外资规范性政策与措施，使已经在中国建立了合资公司或正有意成立合资公司的外资传媒不得不重新审视这一领域的投资风险。这意味着，在中国已建立合资公司的索尼、维亚康姆等外资传媒巨头将不可能在短期内再度扩张它们在中国的影视制作业务，而新闻集团等正筹划合资的外资传媒公司也不得不重新考虑其在华的合资计划。

2006年1月，中共中央国务院发出深化文化体制改革若干意见要求，推进文化体制改革，要坚持马克思主义在意识形态领域的指导地位，确保国家文化安全。要根据现有文化单位的性质和功能，区别对待、分类指导、循序渐进、逐步推开。

2009年2月6日，国家广播电影电视总局以“不适应当前广播影视发展要求”为由，颁布了《关于废止〈中外合资、合作广播电视节目制作经营企业管理暂行规定〉的决定》（以下简称“59号令”），这项决定的发布貌似“令在中国影视领域寻找投资机会的外国投资者突然失去了方向”。然而，2009年7月16日，国家广电总局向各地广电局下发文件《广电总局关于推进广播电视“制播分离”改革（修改稿）》，到8月19日，总局正式批复了上海广播电视制播分离改革方案，有关舆论一致表现出欢呼雀跃的态度，同行相互间讨论最多的也是制播分离。在修改稿中，对外资的表述异常暧昧。文中表示，与境外资本或有外资背景的企业合作制作节目，要严格按照国家相关规定执行。可是，“44号令”已经被废止，这意味着外资入股中国国内广播电视节目制作机构唯一“禁令”也不复存在。

《互联网视听节目服务管理规定》（由广电总局和信息产业部于2007年12月27日联合发布，2008年1月31日起施行）规定国务院广播电影电视主管部门作为互联网视听节目服务的行业主管部门，国务院信息产业主管部门实施相应的监督管理；鼓励国有战略投资者投资互联网视频节目服务企业；要求申办互联网视听节目服务的单位必须是国有独资或国有控股，对之前已经开展视听新媒体服务的网站采取灵活措施。

2010年5月10日发布的《广电总局关于开办网络广播电视台有关问题的通知》中，网络广播电视台的属性给出明确的界定：既有意识形态属性，也有产业属性。在坚持社会效益、确保广播电视机构绝对控股的前提下，可以通过多种渠道拓展资金来源，吸纳国有资本组建股份制公司负责网络广播电视台的日常运营。

《关于外国投资者并购境内企业的规定》（商务部、国务院国有资产监督管理委员会、税务总局、工商行政管理总局、证监会于2006年8月8日公布，2006年9月8日实施，简称10号令）是一份对在线视频企业融资有重大关系的文件。这份文件规定：境内公司在境外设立特殊目的公司，须经商务部审核；外国投资者关联并购境内企业的，须经商务部审批（关联并购）；中国企业直接、间接境外上市，须经证监会国际部审批；募集资金汇往境内，须经外汇管理机关核准。

2011年初，国务院发布《关于建立外国投资者并购境内企业安全审查制度的通知》（国办办〔2011〕6号），规定“外国投资者并购境内关系国家安全的重要农产品、重要能源和资源、重要基础设施、重要运输服务、关键技术、重大装备制造等企业，且实际控制权可能被外国投资者取得”的，应由投资者向商务部提出进行并购安全审查的申请。作为对这份文件的回应，2011年9月1号，《商务部实施外国投资者并购境内企业安全审查制度的规定》（商务部公告，2011年第53号）开始实施，其中规定：对于外国投资者并购境内企业，应从交易的实质内容和实质影响来判断并购交易是否属于并购安全审查的范围；外国投资者不得以任何方式实质规避并购安全审查，包括但不限于代持、信托、多层次再投资、租赁、贷款、协议控制、境外交易等方式。”