第二节 能源产业组织与管制

产业组织表征同一产业内各企业间在进行经济活动时所形成的相互联系及其组合形式。因各产业及企业间相互联系机制和形式的不同，对资源利用效率及产出效益都有直接影响，因而利用经济政策改善产业组织，实现产业组织的合理化，并借此达到资源有效利用，收益公平分配等经济政策一般目标便成为产业组织管制的首要任务。

一、产业组织管制SCP范式

1938年，梅森（E.Mason）出版了《大企业的生产价格理论》一书，首先提出了产业组织的理论体系。1959年，贝恩（J.Bain）出版了《产业组织》一书，第一次系统阐述了产业组织理论体系，其关于产业集中度、产品差别、进入壁垒和规模经济的论述为产组织的具体分析和实证研究提供了理论基础和研究路径，形成了产业组织研究的基本范式。1970年，哈佛大学肯尼迪政府学院教授谢勒（F.M.Scherer）出版了《产业市场结构和经济绩效》一书，进一步揭示了市场行为与市场绩效之间的关系，对市场行为有关的价格形成、广告支出和研究开发等问题展开了深入研究，完善了产业组织的理论体系。由此，由行业结构、企业行为和经营绩效三个要素构成的产业组织理论体系基本形成，即SCP分析范式。

这个研究范式认为，行业结构决定企业行为，企业行为决定市场运作绩效，三者之间是单向的决定和被决定关系。因此，为了获得理想的市场绩效，就要通过公共政策来调整和直接改善不合理的市场结构。其中行业结构主要是指外部各种环境的变化对企业所在行业可能的影响，包括行业竞争的变化、产品需求的变化、细分市场的变化、营销模型的变化等。企业行为主要是指企业针对外部冲击和行业结构的变化，有可能采取的应对措施，包括企业方面对相关业务单元的整合、业务的扩张与收缩、营运方式的转变、管理的变革等一系列变动。经营绩效主要是指在外部环境方面发生变化的情况下，企业在经营利润、产品成本、市场份额等方面的变化趋势。SCP框架着重突出市场结构的作用，认为改善市场绩效的方式就是通过产业政策调整市场结构。

最为完整的SCP范式是由经济学家谢勒给出的，他系统地阐述了SCP范式的构成要素，同时强调对这个范式的误解和对反馈效应的忽视。“S-C-P框架有时被错误地解释为按时发生链仅仅在一个方向上进行——即从基本的条件到市场结构到行为到绩效。然而实施上，反馈效应同样显著。”在《产业结构、战略与公共政策》一书中，谢勒特别重视公共政策因素的影响。公共政策对产业市场结构、行为和绩效影响的实证检验是该书的重要理论贡献，税收、补贴、政府普遍价格管制、反托拉斯法、国际贸易政策都会影响产业的结构和行为。他对美国谷物种植、原油、石油炼油、钢铁、半导体、计算机、汽车、医药和啤酒九种重要产业进行了深入细致分析，对哈佛学派的产业组织理论进行了系统检验。其引入市场的基本环境和公共政策，单向的因果关系也演变为两因素间的双向和反馈关系。市场基本环境中的一些变量也可能决定市场结构、行为和绩效。在对美国石油政策自19世纪70年代至20世纪80年代100多年演进的分析中，政府对石油产业的政策从极端地牺牲消费者的利益以保护国内石油生产者突然倾斜到为了表面上的消费者利益而挤占生产者的稀缺性价值。这些政策导致了很多无效率，并以军事手段以利于政策实施。最为重要的是，20世纪60年代以来，政策严重偏向对石油的消费而非保护，这加剧了对国外油源的依赖并为未来的危机埋下了种子。针对“旧油”和“新油”精巧设计的石油双重价格控制对市场进行了有效价格干预，低价“旧油”剥夺了暴利，高价“新油”为提高国内供给的投资提供了适当的激励。但是这个价格“双轨制”也存在弊端，包括刺激了石油消费，阻碍了石油开发，提高对欧佩克进口石油的依赖，以及鼓励“茶壶”炼油厂的无效投资等。税收法律控制随之成为石油价格控制的替代措施。而按照“上层油”、“下层油”和“第三类油层”分层征收的“暴利税”随着国际石油价格走低却削弱了寻找新油井的激励，实际上也无税可征。对精炼油和石油产品的实证分析也表明，“价格行为随着市场结构的改变而改变，又受规模经济等定律的影响。市场结构反过来又受卖者采取的战略的影响。政府干预对市场机构和战略选择有重要影响”。

第二次世界大战后，在积极推进反垄断政策的美国，哈佛学派的观点作为正统学派的产业组织理论长期占据主导地位。其在公共政策领域最典型的直接适用是1968年总统特别咨询委员会关于反托拉斯政策的报告书。该报告书提出，现行《谢尔曼法》对已有寡占结构的管制力过于薄弱，需要通过立法来加以解决；同时认为，有效的反托拉斯法律制度，应能带来竞争性的行为和竞争性的市场结构。竞争性的市场结构将为促进竞争性的市场行为创造条件，相比竞争性的市场行为，竞争性的市场结构更重要。

我国学者运用SCP范式对能源产业组织进行了较为深入广泛的研究。例如夏大慰（2000）指出，由于管理体制、产业结构制约和市场行为不规范等诸多因素的影响，我国石油产业的发展未能取得良好市场绩效。其研究揭示了我国石油产业重组后的绩效水平，一定程度上说明了我国石油产业组织运行机制优化的内在动因。李忠民、孙耀华（2011）运用SCP框架对我国石油产业组织进行了研究。具体涉及我国石油产业市场结构的市场集中度、产品差异化、市场进入和退出壁垒高低因素。国内石油行业经过多轮行政管理体制改革和重组，形成了分割管制和寡头垄断的市场结构。导致石油产品供不应求、产业市场化程度较低，三大石油公司以服务、品牌、广告等方式创造产品差异化的意识不强。石油开采权的严格限制和中央政府一级管理形成了石油市场准入限制和政策壁垒，进出口经营权的国营贸易体制加上民营原油进口企业配额制形成了进入壁垒。广告行为、兼并行为及技术研发行为是石油企业的基本行为。企业盈利状况、规模经济水平构成石油产业的市场绩效。与国际上一些大的石油公司相比，我国石油企业的业绩在产量、炼油能力、销售量、总收入、净利润方面明显落后。规模经济方面，我国原油年加工能力位于世界前列，但平均规模不到世界水平的一半。我国石油产业也是污染物排放量高的行业，单位污染物排放量约为国外先进水平的1.5～1.8倍。SCP分析表明，我国石油产业面临着规模经济与效率低下“的马歇尔冲突”。这主要是由于我国石油行业垄断并非通过市场竞争机制形成，而是在行政干预和主导下形成的，由行政垄断所带来的效率低下、创新不足、资源配置错位现象普遍存在。由此，要推进石油体制改革，优化市场结构；创新科技和管理，提高产品竞争力及市场占有率；注重石油产业与生态环境的协调发展。

马霄（2010）则利用SCP基本分析框架探讨了我国煤炭产业组织，研究表明，从市场集中度看，我国煤炭市场结构属于最松散的“原子型结构”、产品差异较小、市场的进入壁垒低退出壁垒高；中国煤炭企业在积极进行兼并重组、合资合作，以实现强强联合和共赢的局面；煤炭产业中企业整体规模低、行业整体利润偏低，安全生产和资源有效利用状况不容乐观。王情香（2009）对我国电力工业进行SCP分析。电力产业经过多年改革，主要还是由政府控制，省份区域市场集中度很高，进入壁垒高，追求规模经济。电力市场的产品差别化程度较低，销售价格受到政府部门控制。绩效方面，电力行业规模扩张已凸现乏力。行业整体经济效应仍然保持增长态势，但全行业亏损总额在不断增加。

二、效率范式

从SCP范式及其政策意义看，该范式强调公共政策和制度对不合理的市场结构、市场行为和市场绩效的改变。实际上，这种具有外在制度特征的强制性制度变革需要内化到企业的实际行动中，外在性制度变革需要与企业内在制度相匹配才能有效发挥作用，否则外在公共政策包括法律的实效都会大打折扣。

鉴于SCP范式存在的缺陷和处理实际问题存在不足，产业组织的芝加哥学派逐渐形成。芝加哥学派认为市场绩效起着决定性的作用，不同的企业效率形成不同的市场结构。正是由于一些企业在剧烈的市场竞争中能取得更高的生产效率，所以它们才能获得高额利润，并进而促进企业规模的扩大和市场集中度的提高，形成以大企业和高集中为特征的市场结构。在芝加哥学派看来，如果一个产业持续出现高利润率的话，这完全可能是该产业中企业的那些高效率因素作用的结果，而不像哈佛学派所指出的那样，是因为产业中存在垄断势力。从这一立场出发，芝加哥学派对哈佛学派的SCP分析框架进行了抨击，认为与其说存在着市场结构决定市场行为进而决定市场绩效这样的因果关系，倒不如说是市场绩效或市场行为决定了市场结构。芝加哥学派的效率范式在20世纪60年代后期逐渐成为产业组织理论的主流范式，对美国缓和反垄断法的严格执行起到了积极作用。

三、制度影响理论SSP范式

斯密德认为，要想揭示经济制度与经济绩效之间的联系，只能从经济环境中的其他方面去寻找。由此，他建立了研究制度与绩效之间关系的通用范式：状态—结构—行为（SSP）。在这个范式中，状态包括个人、团体和物品的特性。其中个人的特性主要包括偏好、价值观、终极目标、知识、信息处理和决策的策略选择。团体的特性除了包括参与决策的人数及决策者的个人特性外，还包括团体内的决策规则。物品的特性则包括非相容性使用、规模经济、共享性、排他性、占先性、交易成本、剩余以及波动性供求等。状态变量所揭示的是人们之间的种种相互依赖性。斯密德所强调的结构式权利结构，是人们一切权利和机会的集合，代表着一个社会的游戏规则。绩效是指财富在特定的不同个人及团体间的分配，绩效的计算不应该是抽象的自由、效率和GNP。在SSP范式中，状态是给定的，结构是一种公共选择。在给定的状态下，所选择的结构决定了最终的绩效。斯密德的目的并不是从一般意义上来证明哪种经济制度、系统或权利更具优越性，而是要对人们在不同的制度和权利安排下会得到什么进行预测。

能源既有自然特性，也有社会特性。就自然特性而言，能源具有数量的有限性、赋存的不均衡性、生态的整体性。就社会特性而言，能源具有经济性、政治性和法律性等。能源的社会特性基于自然特性而产生，并随着经济和社会的发展日趋丰富。能源的自然和社会属性还表现在不同能源的燃烧值、含碳量、可替代性等不同维度，这些自然和社会属性构成了能源与其他资源、不同能源品种、不可再生和可再生能源的相互关系，或者说斯密德所指的“相互依赖性”。

能源是一种资源，属于经济领域范畴，是一种商品。我国现行的能源专门法律都把能源作为资源来加以规范，就像《节约能源法》第2条所规定：能源是指煤炭、石油、天然气、生物质能和电力、热力以及其他直接或者通过加工、转换而取得有用能的各种资源。

能源具有政治属性，这是能源与一般商品显著不同的特性。美国资深政治家基辛格说，“谁控制了石油，谁就控制了世界”。1913年，英国海军开始用石油取代煤炭作为动力时，时任海军上将丘吉尔就提出了“绝不能仅仅依赖一种石油、一种工艺、一个国家和一个油田”这一迄今仍未过时的能源多样化原则。在全球化背景下，国际能源问题受到地缘政治因素的影响日益突出而越来越具有国际政治属性。自20世纪60年代以来，世界上发生了10多次石油天然气供应中断事件，其中多数是由于地缘政治原因导致的战争或冲突而引发的，如第四次中东战争、两伊战争、海湾战争、伊拉克战争。在最近的俄罗斯与乌克兰紧张的国家关系以及俄罗斯与欧盟关系中，俄罗斯始终以中断石油和天然气供应为杀手锏赢得讨价还价的砝码，无不透漏出俄罗斯的“能源情节”。

四、能源产业管制的早期实践

能源行业的反垄断实践在司法和学术研究上无疑具有开拓性意义，为之后的法律适用原则提供了早期判例并推动了反垄断法的不断完善。

（一）标准石油公司案

标准石油公司垄断案是美国历史上具有里程碑意义的著名判例。作为全球第一家托拉斯，标准石油的解散无疑是全球反垄断史的一个标志性事件，其所造成的影响在一个世纪后的今天依然意义非常。

1870年洛克菲勒在俄亥俄州创建股份制的标准石油公司，标榜其出产的石油是顾客可以信赖的“符合标准的产品”。在其后两年中，标准石油公司兼并了克利夫兰大部分炼油厂。1880年它进一进兼并了纽约州、宾夕法尼亚州和俄亥俄州的大部分炼油厂，正式成立了托拉斯。为了巩固地位，洛克菲勒集团以付给回扣的方法从铁路公司取得了优惠运价，迫使其他竞争者退出市场或与之合并。在1882年至1899年之间它兼并了40家公司，在石油工业中取得了垄断地位，控制了全美90%以上的精炼油，从而能够“随心所欲地压垮残存的任何竞争对手”。标准石油公司还通过纵向发展，采用了各种手段取消和吞并中间商，建立9家子公司控制全美石油销售体系，提高垄断利润。这代表着美国19世纪主要产业组织从自由竞争到松散联合卡特尔，再到组织严密的托拉斯的演变过程。采用托拉斯组织形式不仅规避了法律对企业组织形式的管制，而且通过这种组织形式控制和加强了自身垄断地位，使得组织结构内部系统化。标准石油组织模式极度成功，使其他产业大公司争相仿效，烟草、钢铁、电信等与人们生活息息相关的产业，都落入少数大企业的控制中。随着标准石油的不断膨胀，面对极不公平的垄断局面，反垄断的声音也越来越强。整个社会充满了对垄断资本的恐惧和憎恨。标准石油公司被认为是垄断势力的代表，穷凶极恶地剥夺中小企业主和劳动人民群众。

在国际市场上，标准石油公司也快速取得了支配性地位。19世纪80年代，由于美国的工艺已使标准石油公司的产品优于欧洲同类产品，标准石油公司赢得了欧洲大部分地区的煤油市场。在19世纪70年代和80年代，煤油出口占到全部美国石油产量的一半以上。从价值上说，煤油占美国出口货的第四位；在工业制品中占第一位。欧洲则是它的最大市场，而其中至少有90%的出口煤油是经过标准石油公司之手出去的。

标准石油公司的垄断妨碍了其他投资人对市场的参与和竞争，导致了抬高价格、损害消费者利益和滋生垄断集团的超额利润。它也成为美国政府反托拉斯的头号打击对象，被作为“进行欺诈、高压、行使特权”的代表。时任总统西奥多·罗斯福提出要将垄断市场、勾结铁路的标准石油公司彻底铲除。1905年11月，罗斯福政府在密苏里州对标准石油公司提出诉讼，指控这家公司违反了反托拉斯，要求解散该公司对其全面制裁，把这个庞大的联营企业分割成多个彼此独立的公司。经过四年司法大战，最后美国联邦最高法院在1911年5月15日，判决标准石油公司败诉。该案件中，标准石油公司受政府指控的行为有：通过取得对120多个竞争对手的控制建立了石油产业托拉斯，进行掠夺性定价，保护有差别的铁路运输费率，从事商业间谍活动等。联邦最高法院认为标准石油公司的行为已满足垄断罪的两个基本条件：第一，有企图取得垄断地位的证据；第二，已取得垄断地位。判决书中，最高法院称标准石油公司为“不合理”的托拉斯，判决标准石油股份公司在六个月内拆分成34家独立的公司，并把当初用以交换托拉斯的股票交还原股东，各自成立董事会。起初，这种拆分并未增加石油精炼和销售市场上的竞争。标准石油公司里被剥夺的参与人实际上按地域被组织化了，每个公司都不愿深入其他公司的市场。但是，被拆分形成的小企业逐渐展开竞争，洛克菲勒家族和其他创建人的所有权地位开始下降。

标准石油公司案是美国反垄断案件审理中第一次提出“合理性原则”的经典判例，即《谢尔曼法》所禁止的是“不合理地限制贸易行为”，要确定涉案行为是否合理，主要是看该行为是促进竞争还是抑制竞争。所考虑的因素主要是：受到限制的领域所特有的状况，限制前后的状况，限制的性质和效果，限制的现实性和可能性及要达到的目的和结果等。

标准石油公司的反垄断诉讼还产生于特定的经济社会背景和政治家决心。那就是20世纪初美国兴起的进步运动。在这场民众对大企业和社会黑恶势力反击的社会运动中，一位名叫艾达·塔贝尔的女记者向洛克菲勒发起了挑战。塔贝尔的童年时代在油田度过，其经历了父亲的企业被洛克菲勒强行兼并的痛楚。她在杂志上连载的长达800页的调查报告将洛克菲勒定位成一个嗜血、冷酷的石油寡头，并为标准石油最终被判解体提供了强大的民意支持。在政治层面，老罗斯福总统是试图认真实施谢尔曼法的第一位总统，他在斥责标准石油公司的同时也达到了自己的政治目的。他认识到当时企业联合组织成为工业发展不可避免的趋势，提出了“好”、“坏”托拉斯的概念。“好”托拉斯是通过大规模生产发展起来的，“坏”托拉斯则使用不公平竞争手段以及滥用垄断权力并给社会带来混乱，标准石油公司是“坏”托拉斯的典型代表。老罗斯福的下一任总统塔夫脱也痛恨标准石油公司，发起了65次反托拉斯行动，超过了罗斯福在任时的44次。可见，政治家的决心和智慧对美国托拉斯产业组织蜕变产生了深远影响，不仅推动着托拉斯的组织结构变迁，还一定程度上决定着这些产业组织的经营绩效和未来发展方向。

（二）阿巴拉契亚煤炭公司案及之后

在美国1933年的阿巴拉契亚煤炭案中，为了应付不景气的经济条件，阿巴拉契亚地区137个煤炭生产者共同组建了一个联合公司——阿巴拉契亚煤炭公司。这137个煤炭生产者的产量占阿巴拉契亚地区煤炭产量的54%～74%，占密西西比河以东地区煤产量的12%。阿巴拉契亚煤炭公司负责排他性地销售这些生产者生产的煤炭。如果难以售出所有的煤炭，则需在这些生产者中分配订单。这种安排毫无疑问会影响煤炭的价格、产量和销售。但是，法院审理此案时指出，某项安排消除参与者之间竞争的事实本身并不足以使其受到谴责。法院考察并强调了这个行业所面临的萧条的经济条件，认为生产者的利益和消费者的利益是互相联系的，在这种经济环境下，该销售安排是合理的。但是，经济危机一旦解除，强硬的态度重新回到反垄断法中，并在1940年索科尼真空石油案中重新得以适用。该案案由是美国当时国内石油加工产品市场萧条，生产相对过剩。为了应付存储设备不足的加工商低价倾销，造成油价下跌的局面，一些较大的石油加工商联合起来，协议由大厂商一对一地收购小厂商无法售出和存储的石油。由于这个协议，供大于求的市场状况得以改变，倾销降价原因也消失了。这个石油厂商也因此被指控为通过控制现货市场使产品价格保持在竞争所能产生的价格水平之上。审理法院认为，该协议的目的在于减少和提高价格，虽然被告没有在协议中直接固定产品的销售价格。道格拉斯法官指出：根据《谢尔曼法》，以抬高、压低、固定、稳定商品价格为目的或者终止造成这种结果的限制竞争行为本身都是违法的。至此，美国联邦最高法院以判例的形式确定了《反垄断法》本身违法原则的适用。