第二节 跨行政区域生态环境协作治理理论

在现代社会，生态环境保护已成为政府必须承担的行政职能和基本责任，各国政府都在积极采取行动对生态环境进行治理保护，最大限度地确保公民享有在不被污染和破坏的生态环境中生存以及平等利用生态环境资源的权利。20世纪80年代，西方国家掀起了新一轮的政府改革，调整政府的运作模式和运行机制。新公共管理运动的兴起对政府所承担的社会角色以及政府与公民社会之间的关系等方面进行了深刻变革。对于区域治理来说，新公共管理运动不仅把治理的主体从政府拓展到了企业和社会，同时在治理绩效上也更注重以公共产品的供给效率最大化为取向，以有效供给公共环境产品。中国政府高度重视生态文明建设，把建设美丽中国作为关系到人民福祉、关乎民族未来的长远大计，努力从源头上扭转生态环境恶化趋势，为人们创造良好生产生活环境，为全球生态环境安全做出贡献。跨行政区域协同治理生态环境既是不同行政区域协同发展的现实需要，又以一定的理论为基础。

一、跨区域合作治理理论的发展

20世纪，随着城市规模的扩大和社区人口的增加，社区居民对地方性公共物品和公共服务的需求不断增加，碎片化的地方治理体系已经不能够有效解决快速现代化带来的社会问题。美国当代经济学家蒂布特（Tiebout）尝试从个人选择的角度解决大都市或区域化难题，他主张采用一个统一的地方治理体系，认为统一体系下的治理方式具有优化资源配置的能力，如此的“多中心制度”显示出如何在一个地域分散的系统中管理行政冲突。与此同时，一些改革者提出功能性区域和行政区域之间的匹配问题，指出通过中心权威的合并，政府可以解决其行政管辖区域与治理区域不匹配的问题。

此后的研究者逐渐意识到，治理是对地方政府复杂关系的管理，强调地方政府及其相互关系的协调。2000年以后，理论界认识到合作和战略决策的重要性。以美国学者理查德·C．菲沃克（Richard C.Feiock）教授为代表的研究者整合了集体行动的问题与制度分析的范式，提出了制度性集体行动分析框架，构建了某一范围内同一层级、不同层级的政府部门或其行动者之间的合作机制。

区域合作治理的概念是从“治理”到“合作治理”，再到“区域合作治理”的逻辑逐步深入递进而来的。“治理”是对组织主体间互动关系的结构性描述，治理不仅限于固定组织内的关系研究，任何一种内部化的组织行为都涉及治理问题。随着组织边界和目标任务的变化，治理涉及的主体也会发生变化，但本质上仍然是对主体间互动的结构性描述。沿着制度性集体行动分析框架和新区域主义的理论逻辑，可以认为“合作治理”是一种由多个政府部门和非政府部门的利益相关者直接参与，旨在制定或执行公共政策、管理公共事务，以共识为导向的集体决策过程的正式制度安排。“区域合作治理”可以看作合作治理在地方政府发展区域经济中的具体运用和体现，强调自治基础上的区域利益。

区域合作治理存在两个层次：一是单一行动者行为选择层次，即区域合作行为；二是多个行动者组成的结构层次，即区域合作治理结构。两者之间相互作用，相互影响。一方面，在区域合作行为层次，地方政府是区域合作治理的主体，区域合作治理就是地方政府之间在解决区域经济发展或区域公共事务上采取“合作”途径，进行区域政策决策、合作对象选择、合作途径确定、合作协议执行及合作成果监督的过程与机制。另一方面，“区域治理结构”则进一步表明，在地方政府所采取的与其他主体的联盟、协议、伙伴、合同等途径中，各参与主体特征及相互之间的动态结构关系，具体表现为合作区域的边界、规模及关系等各种集体行动变量在内的制度安排，地方政府间形成的独立、双边或多边关系，这些关系构成了“区域合作治理结构”。区域合作治理结构决定于各参与方在个体理性下的策略行动选择，这些选择构成了各参与方之间的关系状态，而各方之间原有的关系又会成为潜在区域主体的个体行为选择的前提和约束条件。

现阶段，区域合作治理逐步发展为“社会网络”区域合作治理，这是区域治理的结构层次与多成员参与共同形成的集体行动之间的动态关系。这个区域层次的网络结构会影响形成网络的各个地方政府成员所处的环境，经过一段时间的累积，形成新的稳定的合作状态，也就是沿着“结构——行为——绩效”的路径动态循环发展过程。在我国，区域合作的形成依赖于国家政策，一般以经济联合发展为首要目标。但是在经济合作的前提下，各区域之间形成在公共资源、公共环境、公共交通等领域的合作意向，这种原来单次的、静态的结构性关系通过区域中各主体的行为选择相互作用而演变成为持续性相互依赖关系，即构成了由区域合作成员组成的社会网络。

二、跨行政区域生态环境协同治理相关理论

（一）协同合作理论

联合国在《人类环境宣言》中指出：“保护和改善人类环境是关系全世界各国人民幸福和经济发展的重要问题，是全世界各国人民的迫切希望和各国政府的责任。”“种类越来越多的环境问题，它们在范围上是地区性或全球性的，或者它们影响着共同的国际领域，将要求国与国之间广泛合作及国际组织采取行动以谋求共同的利益。”生态环境保护需要人类社会各主体的协同合作、共同应对。政府、公众、企业和社会组织等所有的环境使用者都负有保护生态环境的责任。在国家内部，国家与社会力量在生态环境保护领域必须共同合作，跨行政区域政府间需要协同治理；在国际社会，各个国家和地区需要协商解决环境利益冲突，合作解决环境问题。

生态环境协同合作理论是基于人类生态环境的整体性与不可分割性确立的。人类依存的生态环境是直接、间接影响人类生活和发展的各种自然生态因素和社会因素的总体，“从整个人类环境来说，人类只是环境中的一部分，不会因为人类的活动而使得环境发生客观上的分割，即使是人类主观上的国界以及行政区域的划分也不会破坏环境的整体性”。诸如全球“温室效应”、臭氧层破坏、酸雨、物种灭绝、土地沙漠化等大范围和全球性的环境问题，需要全人类的共同努力和协作才能解决。在一国之内治理诸如跨流域的水环境污染、跨区域的大气污染，需要跨行政区域合作形成治污联动机制。由于生态环境问题的复杂性及其解决的艰难性，生态环境的治理在客观上需要各方面的共同努力，既要求一国内政府、公众、企业和社会组织的协同合作，也要求国与国之间的相互协同合作，只有人类社会各主体共同负责并共同参与到生态环境保护的事务中，才能达到个人自由与社会生态环境需求的平衡。因此，生态环境协同合作理论追求的目标就是实现生态环境资源的可持续发展、促进人与自然关系的和谐，其理论的核心就是协同合作。生态环境治理的协同合作包括国与国之间、国际组织之间的国际社会合作，一国内部政府部门之间和府际的合作、环境管理者与被管理者及其社会公众之间的协同合作。

（二）公共信托理论

公共信托理论起源于罗马法，古罗马法学家查士丁尼（Justinianus）在《法学总结——法学阶梯》一书中在对“物”进行分类时论述了财产公共信托的思想。他认为“某些物依据自然法是众所共有的，有些是公有的，有些属于团体，有些不属于任何人，但大部分物是属于个人的财产，个人得以不同方式取得之”。公有物和共用物，人们可以自由利用，国家只能作为公共权力的管理者或受托者享有权利。当有人妨害公有物和共有物自由利用时，司法部长可以发出排除妨害的命令以保护共同利用权，也可以根据侵害诉讼而对妨害人处以制裁。

公共信托理论后来经英国法学家修正而发展起来并被移植到美国环境法领域，公共信托原则成为美国环境法的重要部分和重要原则。20世纪70年代初期，密歇根大学萨克斯（Joseph Sax）教授提出了环境资源管理的公共信托理论，认为空气、水、阳光等人类生活所必需的环境要素就其自然属性和对人类社会的重要性而言应该是全体国民的“公共财产”，任何人不能任意对其进行占有、支配和损害。为了合理保护和支配这些“共有财产”，共有人委托国家来管理。国家对环境的管理是受共有人的委托行使管理权的，因而国家不能滥用委托权。萨克斯教授的环境公共信托理论有三个相关的基本原则：第一，将水、大气等这种对公民全体生存至关重要的公共资源作为私有的对象是不合适的且不明智的；第二，大自然对人类的恩惠不受个人的经济地位和政治地位的影响，所有公民可以自由地利用；第三，政府不能为了其本身的利益将可广泛、一般使用的公共物予以限制或改变分配形式。

萨克斯的公共信托理论的实质是以信托形式将本应由公众行使的管理环境资源的权力转交给民选的环境资源管理机关，人们为了合理支配和保护“环境公共财产”而委托国家对环境事务进行管理。政府的环境事务管理权来自人民委托，人民在将环境资源管理的一般权力授予政府行使的同时，也保留了对其受托行为的过程与结果进行监督的权利，并在必要的时候直接参与决策，发表意见。政府作为受托人取得了信托财产的所有权，但更重要的是承担相应的义务，为了委托人的利益而管理和利用信托财产。因而，“环境公共信托原则是一个以保护环境为目的的重要法律原则，它既包含了政府保护环境的首要的义务，同时也包含了每个公民相对应的要求政府实施其义务的权利”。

（三）竞合理论

竞合概念是1996年由哈佛大学教授亚当·M．布兰顿伯格（Adma M. Brandanburger）和耶鲁大学教授巴里·M．纳尔布夫（Baryr M.Nalbeuff）在《哈佛商业评论》上发表的一篇论文中首次提出的，其实质是实现企业的优势要素互补，增强企业的竞争实力，即为竞争而合作，靠合作来竞争。竞合理论认为不同的地方政府之间构成一种既有竞争又有合作的状态。竞合理论用博弈论方法分析组织间既有竞争又有合作的关系，这一理论通过论证证明了地方政府之间并非零和博弈的关系，并非传统竞争理论所强调的利益争夺，在竞争之外也会产生双方或多方都有收益的结果。迪格里尼（Dagnino）和布杜拉（Padula）教授在此基础上又发展提出“竞合优势”理论，被称为迪格里尼-布杜拉的竞合学说。该理论提倡以合作取代竞争，强调地方政府在分配利益过程中也会因为对自身利益最大化的追求而产生损坏合作方利益的冲动。如果合作进展顺利，那么，双方将加强合作；如果进展不顺利，合作可能被终止，甚至发展成为恶性竞争。

（四）府际管理理论

跨行政区域的公共服务和公共产品受府际关系的影响。府际关系是指不同层级政府之间或不同行政区域同一级别政府之间的关系网络，它包括中央与地方关系、地方政府间的纵向和横向关系，以及政府内部各部门间的权力分工关系，其核心问题就是政府之间的关系网络问题。所谓府际关系实际上就是政府之间的相互关系。府际关系概念最早来源于美国，在美国经济大萧条的背景下，罗斯福通过协调联邦与各州、州与州，以及州、市、县、镇的相互关系来解决政府经济政策施行的利益协调问题，来增强美国应对经济危机的能力。在20世纪后期，“府际关系”概念得到广泛应用，一般定义为“联邦制度中各类和各级政府单位机构的一系列重要活动，以及它们之间相互作用”。国内对府际关系问题的研究始于20世纪90年代，尽管各家对府际关系的概念和内涵持不同观点，但都承认府际关系是中央政府与地方政府、地方政府与地方政府以及地方政府内部的各种利益关系，涉及如何协调在整体利益一致情况下的各地区的利益关系。生态环境治理的府际关系就是在全面建成小康社会的历史时期，在实践生态文明建设过程中，统筹各级政府的生态环境利益，形成生态文明建设的合力，实现经济又好又快发展。

在政府合作理论和府际关系理论的基础上，跨行政区域管理理论随之产生。跨行政区域管理理论关注政府内部不同部门之间的互动关系，认为公共产品在提供主体和提供方式上都是多元的。从提供主体上看，除政府之外，企业、非营利组织都可以成为公共产品的提供方；从提供方式上看，公共产品的生产、组织、协调、评估等不同环节都可以通过不同方式提高供给效率。加拿大政治学教授戴维·卡梅伦认为，现代生活的性质已经使政府间的沟通、协调变得越来越重要，不仅在联邦制国家内部，管辖权之间的界限逐渐在模糊，政府间讨论、磋商、交流的需求在增长，就是在国家之内和国家之间，公共生活也表现出这种倾向，这种治理就是府际合作治理。在西方国家，府际治理是行政革新和政府再造的重要产物。中国台湾学者纪俊臣认为，“跨域管理研究的重点是特定行政自治体内部的政策合法化的过程，是立法规范的理念构建与政策实务的运作这两方面的统一”。府际管理理论认为，政府可以通过改革，打破对既有组织边界的固有观念，加强行政机关与行政机关、行政机关与立法机关，以及行政机关与社会组织、公民之间的合作，通过组织内外部多元主体的互动，使组织可以获取或者交换到组织需要的资源。

跨行政区域协作共建强调的是在政治、经济、文化、社会、生态等方面的跨行政区域协同合作发展，各行政区在平等、互利和共赢的基础上实现跨区域经济协调发展，实现经济发展水平和人民生活水平的共同提高与社会的全面进步。跨行政区域协作共建是一个长期的动态过程，需要通过较长时期的努力才能实现，其协作共建的基本方式是使区域之间或区域内形成经济上相互联系、关联互动、正向促进的新型关系，在经济发展的基础上实现生态环境保护以及其他各方面的协同推进与合作。