2.1 环境法规
2.1.1 环境法规的构成
目前,我国建立了以法律、环境保护行政法规、政府部门规章、地方性法规和地方性规章、环境标准、环境保护国际条约组成的比较完整的环境保护法律法规体系。
2.1.1.1 法律
我国有关环境保护的法律包括宪法、环境保护综合法、环境保护单行法和环境保护相关法。
(1)宪法 1982年通过的《中华人民共和国宪法》第九条第二款规定:“国家保障自然资源的合理利用,保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。”第二十六条第一款规定:“国家保护和改善生活环境和生态环境,防治污染和其他公害。”这些规定为我国环境保护的立法提供了依据和指导原则。
(2)环境保护综合法 1989年颁布实施的《中华人民共和国环境保护法》是我国环境保护的综合法,也是环境保护具体工作中遵照执行的基本法。该法由第十二届全国人民代表大会常务委员会第八次会议通过修订,于2015年1月1日起施行。修订后,该法共七章七十条,分为总则、监督管理、保护和改善环境、防治污染和其他公害、信息公开和公众参与、法律责任和附则。与修订前的六章四十七条相比,进一步明确了21世纪环境保护工作的指导思想,规定了环境影响评价制度的具体要求。如第十九条规定:“编制有关开发利用规划,建设对环境有影响的项目,应当依法进行环境影响评价。未依法进行环境影响评价的开发利用规划,不得组织实施;未依法进行环境影响评价的建设项目,不得开工建设。”第五十六条规定:“对依法应当编制环境影响报告书的建设项目,建设单位应当在编制时向可能受影响的公众说明情况,充分征求意见。负责审批建设项目环境影响评价文件的部门在收到建设项目环境影响报告书后,除涉及国家秘密和商业秘密的事项外,应当全文公开;发现建设项目未充分征求公众意见的,应当责成建设单位征求公众意见。”
(3)环境保护单行法 除《中华人民共和国环境保护法》之外,针对特定的环境保护对象、领域或特定的环境管理制度而进行的专门立法,是宪法和环境保护综合法的具体体现,是实施环境管理、处理环境问题的直接法律依据。随着我国社会经济发展和环境保护形势的变化,一些环境保护单行法陆续被重新修正或修改。如第十二届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议、第二十八次会议、第二十一次会议、第十六次会议分别修正或修改了《中华人民共和国海洋环境保护法》(2017年11月5日起施行)、《中华人民共和国水污染防治法》(2018年1月1日起施行)、《中华人民共和国环境影响评价法》(2016年9月1日起施行)、《中华人民共和国大气污染防治法》(2016年1月1日起施行)等。这些法律中都规定了环境影响评价的内容,使环境保护落实到具体工作中更具有针对性和可行性,在环境保护法律体系中占有重要的地位。
(4)环境保护相关法 指一些自然资源保护法和其他有关法律,如《中华人民共和国水法》和《中华人民共和国节约能源法》(2016年7月2日通过修订并施行)、《中华人民共和国城乡规划法》(2008年1月1日起施行)等,其中都涉及了环境保护的有关要求,成为环境保护法律法规体系的一个重要组成部分。
2.1.1.2 环境保护行政法规
由国务院依照宪法和法律的授权,按照法定程序颁布或通过的关于环境保护方面的行政法规,几乎覆盖了所有环境保护的行政管理领域,其效力仅低于环境保护法律,在实际工作中起到解释法律、规定环境执法的行政程序等作用,在一定程度上弥补了环境保护综合法和单行法的不足。如《规划环境影响评价条例》(2009年10月1日起施行)、《城镇排水与污水处理条例》(2014年1月1日起施行)、《建设项目环境保护管理条例》(2017年10月1日起施行)等。
2.1.1.3 环境保护部门规章
由环境保护行政主管部门及其他有关行政机关依照《中华人民共和国立法法》授权制定的关于环境保护的规范性文件,在具体环境保护和环境管理工作中针对性和可操作性强。如《环境保护主管部门实施按日连续处罚办法》(2015年1月1日起施行)、《环境保护公众参与办法》(2015年9月1日起施行)、《国家危险废物名录》(2016年8月1日起施行)、《建设项目环境影响评价分类管理名录》(2017年9月1日起施行)。
2.1.1.4 地方性法规和地方性规章
由享有立法权的地方行政机关和地方政府机关依据《中华人民共和国宪法》和相关法律的规定,根据当地实际情况和特定环境问题制定,在其行政辖区范围内实施,具有较强的可操作性。目前我国各地都存在着大量的环境保护地方性法规及规章,如《辽宁省扬尘污染防治管理办法》(2013年7月1日起施行)、《大连市饮用水水源保护区污染防治办法》(2013年11月1日起施行)、《河南省减少污染物排放条例》(2014年1月1日起施行)、《郑州市大气污染防治条例》(2015年3月1日起施行)、《黑龙江省湿地保护条例》(2016年1月1日起施行)、《哈尔滨市机动车排气污染防治条例》(2017年1月1日起施行)等。
2.1.1.5 环境标准
环境标准是国家为了维护环境质量、实施污染控制,按照法定程序制定的各种技术规范和要求,是具有法律性质的技术标准。如《污水综合排放标准》(GB 8978-1996)、《环境空气质量标准》(GB 3095—2012)、《声环境功能区划分技术规范》(GB/T 15190—2014)、《石油炼制工业污染物排放标准》(GB 31570—2015)、《生态环境状况评价技术规范》(HJ 192—2015)、《建设项目环境影响评价技术导则 总纲》(HJ 2.1—2016)等。环境保护法律中都规定了实施环境标准的条款,使其成为环境执法必不可少的依据和环境保护法规的重要组成部分。
2.1.1.6 环境保护国际公约
为解决突出的全球性环境问题,在联合国环境规划署牵头组织下,各国经过艰苦谈判达成了一系列环境公约,并以法律制度的形式确定各方的权利和义务,以推动国际社会采取共同行动,使环境问题得到解决或改善。目前我国已签署40多个环境保护国际公约和条约,其中由我国牵头的有《保护臭氧层维也纳公约》(1989年12月10日对中国生效)、《生物多样性公约》(1993年12月29日生效)、《关于持久性有机污染物的斯德哥尔摩公约》(2004年11月11日对中国生效)等。
2.1.2 环境法规的相互关系
(1)法律层面上效力等同 《中华人民共和国宪法》是环境保护法律法规体系的基础,是制定其他各种环境保护法律、法规、规章的依据。在法律层面上,无论是综合法、单行法还是相关法,其中有关环境保护要求的法律效力是等同的。
(2)后法大于先法 如果法律规定中出现不一致的内容,按照发布时间的先后顺序,遵循后颁布法律的效力大于先前颁布法律的效力。
(3)行政法规的效力次于法律 国务院环境保护行政法规的地位仅次于法律,部门行政规章、地方性环境法规和地方性环境规章均不得违背法律和环境保护行政法规。地方法规和地方政府规章只在制定本法规、规章的辖区内有效。
(4)国际公约优先 我国参加和签署的环境保护国际公约与我国环境法规有不同规定时,优先适用国际公约的规定,但我国声明保留的条款除外。
2.1.3 环境影响评价的重要法律法规
2.1.3.1 中华人民共和国环境影响评价法
该法作为一部环境保护单行法,具体规定了规划和建设项目环境影响评价的相关法律要求,是我国环境影响评价工作的直接法律依据。第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十一次会议通过了第一次修改(2016年9月1日起施行),共五章三十七条。内容包括总则、规划的环境影响评价、建设项目的环境影响评价、法律责任和附则。
(1)总则 规定了立法目的、法律定义、适用范围、基本原则、公众参与等。
(2)规划的环境影响评价 规定了规划环境影响评价的类别、范围及评价要求;规定了专项规划环境影响报告书的主要内容、报审时限、审查程序和审查时限、报告书结论和审查意见;规定了规划有关环境影响的篇章或说明的主要内容和报送要求等内容。
(3)建设项目的环境影响评价 规定了建设项目环境影响评价的分类管理和分级审批制度;规定了提供环境影响评价技术服务的机构的资质审查及要求;规定了建设项目的环境影响报告书的编写内容等。
(4)法律责任 规定了规划编制机关、规划审批机关、项目建设单位、环境评价技术服务机构、环境保护行政主管部门或者其他部门的主管人员和相关工作人员违反本法规定所必须承担的法律责任。
(5)附则 规定了省级人民政府可根据本地的实际情况,制定具体办法对辖区的县级人民政府编制的规划进行环境影响评价;规定了中央军事委员会按本法原则制定军事设施建设项目的环境影响评价办法。
2.1.3.2 建设项目环境保护管理条例
该条例是国务院于1998年11月发布并施行的关于建设项目环境管理的第一个行政法规。为防止、减少建设项目产生的环境污染和生态破坏,建立健全环境影响评价制度和“三同时”制度,强化制度的有效性,2017年7月16日国务院发布《国务院关于修改<建设项目环境保护管理条例>的决定》,2017年10月1日起施行。修订后的内容包括总则、环境影响评价、环境保护设施建设、法律责任和附则,共五章三十条。
2.1.3.3 规划环境影响评价条例
该条例由国务院在2009年8月发布,于2009年10月1日起施行。为了加强规划的环境影响评价工作,提高规划的科学性,从源头预防环境污染和生态破坏,促进经济、社会和环境的全面协调可持续发展,该条例对规划环境影响评价进行了全面、详细、具体、系统的规定。具体内容包括总则、评价、审查、跟踪评价、法律责任和附则,共六章三十六条。