序二

新中国成立后，为了在较短的时期内实现国家工业化，国家实行以农补工政策，限制农村人口流入城市，农民被排斥在工业化、城镇化进程之外，城乡二元体制逐步形成并不断强化。改革开放以来，城乡分隔逐步被打破，城乡联系显著增强，农村面貌发生巨大变化。党的十六大以来，国家实施了具有划时代意义的农村税费改革，对农业生产实行直接补贴，农村水、电、路、气等基础设施建设取得显著进展，全面实施农村义务教育经费保障机制改革，全面建立和完善新型农村合作医疗制度、农村最低生活保障制度，全面开展新型农村社会养老保险试点工作，统筹城乡经济社会发展迈出重大步伐。近年来，各级党委和政府按照党的十八大的战略部署，坚持把解决好农业农村农民问题作为重中之重，国家持续加大强农惠农富农政策力度，集中力量办了很多事关农业农村长远发展的大事和关系农民切身利益的好事，很多事具有划时代和里程碑意义。农业基础地位显著加强，粮食连年增产，农业综合生产能力有了质的飞跃，农民收入增幅连续多年高于城镇居民，农村贫困人口大幅度减少。预计到“十二五”期末，农村居民的恩格尔系数将稳定降至40%以下，标志着农民的收入和生活水平整体上开始走向宽裕。农村社会事业明显改善，经过努力，作为公共资源核心部分的公共财政，其覆盖农村的范围不断扩大，从纯公共产品逐步向准公共产品延伸，已基本改变了“农民的事农民自己办”的格局。

由于受城乡二元体制的束缚，我国城乡发展不平衡的矛盾依然突出，“三农”问题的解决远未达到理想的程度。虽然长期困扰国民经济发展的农产品供给严重不足的矛盾缓解了，但农业和农村经济结构不合理、农业综合效益不高、竞争力不强的矛盾仍很突出；虽然农民收入增长速度明显加快，但中西部一些省区贫困群体规模仍然较大、贫困程度较深，城乡收入差距依然很大。在城市面貌日新月异的同时，农村基础设施建设和民生保障方面的历史欠账还很多，农村环境脏乱差的面貌还没有根本性改观。相比城市而言，公共资源对农村的覆盖范围和支持力度还不够，不能满足农业农村发展对各种公共产品的实际需要，包括公共基础设施建设投资体制、教育卫生文化等公共服务体制、社会保障制度等仍带有明显的二元特征，城乡居民仍属于身份不同的社会群体，在就业、教育、医疗、社会保障等领域享受的公共服务水平仍存在很大差距。

习近平总书记多次指出，小康不小康，关键看老乡。全面建成小康社会，最艰巨最繁重的任务在农村。现在，距离2020年实现全面建成小康社会的目标只有5年多时间了，如果到全面建成小康社会之时，还有大量的农村人口生活在贫困之中，还有不少地区农村山河依旧、长期落后，那样的全面小康社会就是不完整的，成色是不足的。如果是那样，必然影响人民群众对全面建成小康社会的认可度和满意度。在全面建成小康社会的征程中，决不能把农民落下，决不能让农村掉队，决不能一头是发达的工业和繁荣的城市，另一头是凋敝的农业和荒芜的农村。必须按照《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》提出的要求，坚持工业反哺农业、城市支持农村，健全城乡发展一体化体制机制，推进城乡要素平等交换、合理配置和基本公共服务均等化，强农惠农富农政策不减弱，推进农村全面小康建设不松劲，在认识的高度、重视的程度、投入的力度上保持好势头，尽快补齐农村这块全面建成小康社会的“短板”，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。

第一，必须把饭碗牢牢端在自己手上，始终掌握好粮食安全的主动权。世界上真正强大的国家，没有软肋的国家，都有能力解决自己的吃饭问题。我国是世界上最大的粮食消费国，每年粮食消费量是世界粮食贸易量的两倍左右，如果粮食进口过多，存在不可低估的风险和隐患，不仅国际市场难以承受，也会给低收入国家的粮食安全带来不利影响。按照十八届五中全会的部署，要坚持最严格的耕地保护制度，坚守耕地红线，实施藏粮于地、藏粮于技战略，加快构建符合我国国情的粮食安全保障体系，不断提升粮食产能，提升统筹利用国际农业资源和市场的能力，确保谷物基本自给、口粮绝对安全。

第二，必须把可持续发展作为现代农业建设的重要目标。协调兼顾实现高产高效与资源生态永续利用，以解决好地少水缺的资源环境约束为导向，推广科学的农业种植方式，指导农民合理使用农药和化肥，加大农业面源污染治理力度，大力发展循环农业、生态农业、节约型农业，形成资源节约、环境友好的农业发展方式。调整严重污染和地下水严重超采耕地用途，启动国家农业资源修养生息试点，有序实现耕地休养生息。建立相关的土壤污染防治与修复基金，支持开展土壤污染治理。加大财政预算内资金用于生态效益补偿的力度，逐步提高补偿标准，完善森林、草原、湿地、水土保持等生态补偿制度。

第三，必须拓展农民增收渠道，着力破解农民如何增收致富这道难题。农村发展，说到底，是一个怎么富裕农民的问题。破解农民增收致富这道难题，必须以提升农业质量效益和竞争力为核心，加快农业转型升级。积极发展多种形式的适度规模经营，发挥其在现代农业建设中的引领作用。只有引导农民流转承包土地经营权，让更少的农民能种更多的地，发展专业大户、联户经营、家庭农场、农民专业合作社等多种形式的适度规模经营，才能保证务农有合理收入，当农民才比较体面。发展适度规模经营，应使农民种粮收入和外出务工收入大致相当，具体范围则要因地制宜。要尊重农民意愿，维护农民权益，把选择权交给农民，让农民唱主角，扶持但不包办，引导但不替代，真正做到惠民利民富民。要着力构建现代农业产业体系、生产体系、经营体系，推动粮经饲统筹、农林牧渔结合、种养加一体、一二三产业融合发展。增加农民收入，必须强化对农业的支持保护。坚持市场定价原则，完善对粮食、棉花、生猪、奶业、油料、糖料等重要产品的价格支持政策，促进农产品价格保持在合理水平。充分发挥财政资金引导作用，通过贴息、奖励、风险补偿等措施，带动金融和社会资金更多投入农业农村。完善农业补贴政策，扶持新型农业经营主体。加快发展新型农村合作金融组织，在管理民主、运行规范、带动力强的农民合作社和供销合作社基础上，培育发展农村合作金融，切实改善农村金融服务。开辟农民增加收入的新渠道，必须深化农村集体产权制度改革，以股份合作为突破口，将集体资产折股量化到人，资产变股权，农民变股民，实行集体成员按份享受集体资产收益的分配制度，切实解决集体经济组织产权主体模糊、决策独断、监督不善、分配随意问题，实现集体产权主体清晰。拓宽农民增收渠道，必须加快推进征地制度改革，缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制，建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，保障农民公平分享土地增值收益。

第四，必须统筹推进新型城镇化和新农村建设，提高社会主义新农村建设水平。农村的发展离不开城市的辐射和带动，城市的发展也离不开农村的促进和支撑。在我国现代化进程中，必须推进城镇化和新农村建设双轮驱动，使之相辅相成、互促共进，促进城乡经济社会高度融合、共同繁荣。适应我国城乡结构这一大棋局的变动，一方面，必须切实改善农村生产生活条件，让农村的产业能留人，让农村的环境能留人，让留在农村的人能够安居乐业。加大公共财政对农村基础设施和公共服务体系建设的投入力度，推动城镇公共服务向农村延伸，促进城乡基础设施互联互通、共建共享。完善县域城乡义务教育资源均衡配置的机制。建立城乡统筹的公共文化服务体系建设协调机制。整合城乡居民基本医疗保险制度。健全全国统一的城乡居民基本养老保险制度，完善待遇确定和正常调整机制。加快推进最低生活保障制度城乡统筹发展。加强农村留守儿童、妇女、老人关爱服务体系建设。规范基本公共服务标准体系，促进城乡区域标准水平统一衔接可持续。深入开展农村人居环境整治工作，山、水、田、林、路及小流域综合治理，统筹农村饮水安全、改水改厕、垃圾处理，推进种养业废弃物资源化利用、无害化处置。因地制宜、分类指导，突出乡村特色、地域特点和民族风格，逐步实施村庄绿化美化，建设美丽宜居乡村。加大传统村落民居和历史文化名村名镇保护力度。保护传承优秀农耕文明，让人们“记得住乡愁”。另一方面，必须加快消除进城农民与当地户籍人口的“二元结构”，保障农业转移人口享受应有的基本公共服务，实现基本公共服务的同城同待遇，让大多数进城农民工在就业居住地稳定下来，逐步融入城市。公办义务教育学校要普遍对农民工随迁子女开放。采取政府购买服务等方式对公益性民办学校、普惠性民办幼儿园进行扶持。落实符合条件的农民工随迁子女接受义务教育后在居住地参加中考、高考的政策。扩大社会保险覆盖面，把进城落户的农业转移人口完全纳入城镇社会保障体系。健全财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制，建立城镇建设用地增加规模同吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制。完善住房保障制度，将符合条件的农民工纳入住房保障实施范围，避免在城市周边形成大量的贫民窟，造成城市畸形发展。

本书集结了清华大学中国农村研究院最新的研究成果，这些成果总结了近年来农村各项工作实践中取得的成就和经验，对当前“三农”领域发生的深刻变化进行了分析，提出了在制度层面解决“三农”问题的新思路、新政策、新建议。全书内容宏观性、战略性、指导性强，许多成果提出的前瞻性见解对制定政策有重要参考价值。希望本书对社会各界研究中国农业农村发展问题提供有益借鉴。

中央财经领导小组办公室副主任

中央农村工作领导小组办公室副主任

清华大学中国农村研究院副院长

韩俊