2.2　大纲详解

第一节　财政支出分类

一、按支出用途分类

财政支出按用途分类，主要有基本建设支出、增拨企业流动资金、企业挖潜改造资金、科技三项费用、地质勘探费、工业交通商业等部门的事业费、支援农村生产支出、农林水利气象等部门的事业费、文教科学卫生事业费、抚恤和社会福利救济费、国防费、行政管理费、价格补贴支出等13大项。

按社会总产品的价值构成来归类，上述各项可分别归类为补偿性支出、积累性支出和消费性支出。从动态的再生产角度来进行归类，可分为投资性支出与消费性支出。

二、按费用类别分类

费用类别的“类”，指国家职能的划分，故按费用类别所做的分类，又可称按国家职能所做的分类。我国依据国家职能的划分，将财政支出区分为经济建设费、社会文教费、国防费、行政管理费和其他支出五大类。

按国家职能对财政支出分类，能够揭示国家执行了怎样一些职能以及侧重于哪些职能；对一个国家的支出结构作时间序列分析，便能够揭示该国的国家职能发生了怎样的演变；对若干国家在同一时期的支出结构作横向分析，则可以揭示各国国家职能的差别。

三、按经济性质分类

按经济性质分类，财政支出可分为购买性支出和转移性支出。前者指政府购买商品和服务的开支，包括购买进行日常政务活动所需的或用于国家投资所需的商品和服务的支出，它体现的是政府的市场再分配活动。后者指政府资金的无偿、单方面的转移，主要有补助支出、捐赠支出和债务利息支出，它体现的是政府的非市场性再分配活动。在财政支出总额中，购买性支出所占的比重越大，财政活动对生产和就业的直接影响就越大，通过财政所配置的资源的规模就越大；反之，转移性支出所占的比重越大，财政活动对收入分配的直接影响就越大。联系财政的职能来看，以购买性支出占较大比重的支出结构的财政活动，执行配置资源的职能较强，而以转移性支出占较大比重的支出结构的财政活动，执行收入分配的职能较强。

第二节　财政支出规模

一、衡量财政规模的两个指标

1财政收支比率

衡量财政规模，通常可以使用两个指标：财政收入占GDP的比率（简称财政收入比率）和财政支出占GDP的比率（简称财政支出比率）。在大多数国家的大多数财政年度中，财政收入的量与财政支出的量都是不相等的，通常的情况是后者大于前者，财政支出比率要高于财政收入比率。

2财政支出比率是衡量财政规模的重要指标

作为衡量财政规模的指标，财政支出占GDP的比率比财政收入占GDP的比率更能反映实际情况。

（1）财政收入占GDP的比率常常被人们看作为衡量财政集中程度的指标。

（2）财政收入和财政支出都体现了财政对宏观经济运行的调控，但后者更能全面而准确地反映财政对宏观经济运行的调控能力。

二、财政支出规模增长趋势的理论解释

1财政支出增长似乎是市场经济国家经济发展中的一条规律

社会主义国家的财政支出占GDP的比率在改革以前呈现扩张的趋势。改革时期财政支出比率有所下降，这是因为政府在尽力摆脱包得过多、统得过死的情况。一旦经济体制迈上市场经济的运行轨道并达到一定阶段以后，上述下降趋势理应逆转，改革之初，财政支出比率下降的趋势可能会在某一时期中止，转而趋于回升，并达到适度水平而相对停滞。

2政府活动扩张论

政府活动扩张论，又称瓦格纳法则。瓦格纳法则由德国经济学家瓦格纳提出，是指公共支出的相对增长，可以表述为：随着人均收入的提高，财政支出的相对规模也随之提高。瓦格纳认为，现代工业的发展会引起社会进步，社会进步必然导致国家活动的增长。他把导致政府支出增长的因素分为政治因素和经济因素。

3梯度渐进增长论

梯度渐进增长论，又称内外因素论。英国经济学家皮库克与威斯曼提出了导致公共支出增长的内在因素与外在因素，并认为外在因素是说明公共支出增长超过GDP增长速度的主要原因。在正常条件下，经济发展，收入水平上升，以不变的税率所征得的税收也会上升，于是，政府支出上升会与GDP上升呈线性关系。这是内在因素作用的结果。但一旦发生了外部冲突，比如战争，政府会被迫提高税率，而公众在危急时期也会接受提高了的税率，即税收容忍度提高了；同时，此时产生了“替代效应”，即在危急时期，公共支出会替代私人支出，公共支出的比重增加。但在危急时期过去以后，公共支出并不会退回到上升之前的水平。一般情况是，一个国家在结束战争之后，总有大量的国债，公共支出会持续很高。

4经济发展阶段论

美国经济学家马斯格雷夫和罗斯托则用经济发展阶段论来解释公共支出增长的原因。他们认为，在经济发展的早期阶段，政府投资在社会总投资中占有较高的比重，公共部门为经济发展提供社会基础设施。在发展的中期阶段，政府投资还应继续进行，但这时政府投资只是对私人投资的补充。一旦经济达到成熟阶段，公共支出将从基础设施支出转向不断增加的教育、保健与福利服务的支出，且这方面的支出增长将大大超过其他方面支出的增长，也会快于GDP的增长速度，导致财政支出规模膨胀。

5官僚行为增长论

按照公共选择理论的观点，官僚是指负责执行通过政治制度作出的集体选择的代理人集团，或更明确地说是指负责政府提供服务的部门。经济学家们经常假设个人是以追求自身利益最大化为目标。美国经济学家尼斯克南认为，官僚以追求机构最大化为目标：机构规模越大，官僚们的权力越大。正因为官僚机构以机构规模最大化作为目标，导致财政支出规模不断扩大，甚至财政支出规模增长超出了公共物品最优产出水平所需要的支出水平。此外，由于官僚机构通常拥有提供公共物品的垄断权。在很多情况下，官僚们独家掌握着特殊信息，这就使他们能够让政治家们相信他们确定的产出水平的社会收益比较高，从而实现预算规模最大化的产出。又由于交易成本很高，拨款机构很难控制官僚行为。因此，官僚机构通常以两种方式扩大其预算规模：第一，他们千方百计地让政府相信他们确定的产出水平是必要的；第二，利用低效率的生产技术来增加生产既定的产出量所必需的投入量（增加预算、附加福利、工作保障，减少工作负荷），这时的效率损失不是源于官僚服务的过度提供，而是由投入的滥用所致。由此可见，官僚行为从产出和投入两个方面迫使财政支出规模不断膨胀。

三、影响财政支出规模的因素

1经济性因素

经济性因素主要指经济发展的水平、经济体制的选择和政府的经济干预政策等。

2政治性因素

政治性因素对财政支出规模的影响主要体现在两个方面：（1）政局是否稳定；（2）政体结构的行政效率。

3社会性因素

人口状况、文化背景等因素，也在一定程度上影响着财政支出规模。

第三节　财政支出结构

一、政府职能与财政支出结构

1财政支出结构的概念

财政支出结构也称财政支出构成，是指各类财政支出占总支出的比重。从社会资源的配置角度来说，财政支出结构直接关系到政府动员社会资源的程度，从而对市场经济运行的影响可能比财政支出规模的影响更大。不仅如此，一国财政支出结构的现状及其变化，表明了该国政府正在履行的重点职能以及变化趋势。

2政府的经济管理职能和社会管理职能

政府职能可简化为两大类，即经济管理职能和社会管理职能，相应地，财政支出也就形成了经济管理支出和社会管理支出。随着社会主义市场经济体制的确立，政府的经济管理职能逐渐弱化，社会管理职能日益加强。伴随着政府职能的这种转变，财政支出结构发生了很大变化，特别是经济建设支出占财政支出总额的比重从改革前的平均60%左右下降到目前的25%左右。

3我国经济建设支出比重下降的主要原因

经济体制改革以来，我国经济建设支出比重下降主要有以下两方面的原因：

（1）流动资金支出下降。

（2）基本建设支出下降。

4社会管理支出增长中的合理与不合理因素

在社会管理支出的增长中，有合理的成分，也有不合理的因素。

（1）政府不断加大对教育、卫生、科学等领域的投入，社会文教费的增长是合理的。

（2）随着社会经济发展，经济活动日趋复杂，“公共事务”也日益增多，行政管理费支出的增加有一定的必然性，但行政管理费的增长过快不尽合理。

（3）行政费支出的内部结构应进一步优化，合理安排人员经费与公用经费的比例。

二、财政支出结构的调整

1判断一国财政支出结构是否合理的标准

判断一国财政支出结构是否合理，至少应从两个方面来分析：

（1）该国所处的经济发展阶段以及在该阶段政府所追求的主要经济政策目标；

（2）财政支出各项目间的相对增长速度。

2我国目前的财政支出结构不尽合理

（1）我国处于社会主义初级阶段，经济增长无疑是政府追求的主要经济政策目标，而从财政支出角度来看，实现可持续经济增长的主要财政政策工具是财政投资。可是，30年来，财政投资的规模虽然增加了，但国家预算内投资占全社会固定资产投资的比重在不断下降，从1981年的28%下降到2006年的4.2%，这种趋势必将抑制经济的快速增长。

（2）在财政支出总额中，消费性支出的比重过大，而且增长速度大大超过生产性支出的增长速度。

3优化财政支出结构的基本思路

（1）按照社会公共需要的先后次序，合理界定财政支出范围。

（2）根据当前的经济政策目标，在增量支出中逐步调整和理顺生产性支出与消费性支出的比例关系。

（3）在调整财政支出结构过程中，在适当提高财政投资支出比重的同时，重点应放在控制消费性支出的快速增长上。而控制消费性支出过快增长的主要措施是在明确政府职能的前提下，精简机构，控制行政机关人员，削减消费性支出。

三、财政支出结构的经济效应

财政支出的结构是否合理，直接关系到财政支出本身的效率和经济效率。而既定的支出结构是促进效率的提高还是相反，主要看这种支出结构对主要宏观经济变量的影响。

1财政支出结构的增长效应

在家庭的效用函数中，公共物品区分为纯公共物品与补充私人部门生产的公共物品。前者大多属于政府消费，很可能具有负的增长效应。尽管政府消费会给家庭带来效用，但由于需要增加税收为消费支出融资，会降低投资收益率，从而会削弱投资刺激，因此会抑制经济增长。相反，政府的投资支出（诸如基础设施服务的提供）为经济增长提供了必要环境。

2财政支出结构的排挤效应

在分析财政支出增加的排挤效应时，分别考察消费性支出和资本支出的效果至关重要。

（1）从私人投资的增减来看，政府无论是增加消费性支出还是增加资本性支出，对私人投资的影响不确定。

（2）从国民收入的增减来看，政府增加资本性支出一般会导致收入增加，而增加消费性支出则不然，因此，政府增加资本性支出不易产生排挤效应。

3财政支出结构的储蓄效应

国民储蓄等于私人储蓄（包括企业储蓄和家庭储蓄）加上政府储蓄，而政府储蓄又等于扣除转移支付后的税收减去政府的消费性支出，也就是说，政府储蓄等于经常性收支差额。

（1）按照凯恩斯主义观点，第一，政府消费支出增加可能会降低国民储蓄率，不管它是用税收融资的还是用公债融资的；第二，用公债融资的预算支出增加对国民储蓄率具有负的效应，不管这种支出是经常性支出还是资本性支出，而用税收融资的额外资本性支出对国民储蓄率可能具有潜在的有利效应。

（2）按照李嘉图等价定理，只要利用公债融资方式，政府增加消费性支出不会影响国民储蓄率，而增加投资性支出将提高国民储蓄率。

第四节　财政支出效益

一、成本-效益分析法

1成本-效益分析法的概念

成本-效益分析法就是针对政府确定的建设目标，提出若干实现建设目标的方案，详列各种方案的全部预期成本和全部预期效益，通过分析比较，选择出最优的政府投资项目。

2成本-效益分析的过程

成本-效益分析事实上包含了两个过程：

（1）第一个过程是政府确定备选项目和备选方案。政府首先根据国民经济的运行情况，选择若干个行动目标，根据这些目标，确定若干备选项目；然后，就每一个项目，组织专家组制定备选方案。

（2）第二个过程是政府选择方案和项目的过程。首先，要详列各备选方案的成本与效益，并运用贴现法将这些成本与效益折成现值；其次，在各备选方案中为每一个备选项目选择一个最佳实施方案；再次，根据业已确定的财政支出总规模，在诸备选项目中选择一个最佳项目组合；最后，对此项目组合进行机会成本分析，最终将支出项目确定下来。

3成本-效益分析法的运用

成本-效益分析法的运用，最关键的问题是如何确定项目的效益、成本和贴现率。

（1）效益和成本的确定。与微观经济主体的支出相比较，财政支出的成本效益包含了更多的内容。除了计算微观经济主体所应计算的一切之外，它还需增加计算：与本支出项目无直接关联的一切可用货币计量的成本与效益，与本支出项目直接和间接关联的一切不可用货币计量的成本与效益。

（2）贴现率的确定。首先，贴现率应当至少等于举借外债的利率，因为即使项目全部都在国内融资，但由于假定放弃其中的一个项目可能会给其他项目提供资金，从而减少了举借外债的需要。其次，贴现率也不应低于国有企业因政府增加资本投入而取得的收益率，否则，把资源从政府项目上转移到国有企业可能会增加收益。

（3）时间期界的确定。时间期界确定的长与短，直接影响着项目效益与成本现值。一般来说，不同的项目，时间期界不同。

（4）优先次序的确定。在项目选择的过程中，一般的原则是选择支出既定情况下的净社会效益最大的项目。

二、最低费用选择法

1最低费用选择法的概念

最低费用选择法一般不用货币单位来计量备选的财政支出项目的社会效益，只计算每项备选项目的有形成本，并以成本最低为择优的标准。

2最低费用选择法的步骤

运用最低费用选择法来确定财政支出项目，其步骤比较简单：

（1）根据政府确定的建设目标，提出多种备选方案。

（2）以货币为统一尺度，分别计算出诸备选方案的各种有形费用并予以加总。

（3）最后，还要按照费用的高低排出顺序，以供决策者选择。

三、公共定价法

1公共定价法的概念

公共定价包括以下两个方面：

（1）纯公共定价，即政府直接制定自然垄断行业的价格。

（2）管制定价或价格管制，即政府规定竞争性管制行业的价格。

政府通过公共定价方法，目的不仅在于提高整个社会资源的配置效率，而且更重要的是使这些物品和服务得到最有效的使用，提高财政支出的效益。

2公共定价水平和定价体系

无论是纯公共定价还是管制定价，都涉及两个方面，即定价水平和定价体系。

（1）定价水平是指政府提供每一单位“公共物品”的定价是多少。在管制行业里，定价水平依据正常成本加合理报酬得到的总成本计算。因此，研究定价水平实质上是研究如何确定总成本。

（2）定价体系是指把费用结构和需求结构考虑进来的各种定价组合。

3公共定价的三种方法

公共定价方法包括平均成本定价法、二部定价法和负荷定价法。

（1）平均成本定价法是指政府在保持企业收支平衡的情况下，采取尽可能使经济福利最大化的定价方式。

（2）二部定价法是由两种要素构成的定价体系：一是与使用量无关的按月或按年支付的“基本费”，二是按使用量支付的“从量费”。因此，二部定价是定额定价和从量定价二者合一的定价体系，也是反映成本结构的定价体系。由于二部定价法中的“基本费”是不管使用量的多少而收取的固定费，所以有助于企业财务状况的稳定；由于二部定价法具有“以收支平衡为条件实现经济福利最大化”的性质，所以现在几乎所有受管制的行业都普遍采用这种定价方法。

（3）负荷定价法是指对不同时间段或时期的需要制定不同的价格。在电力、煤气、自来水、电信等行业，按需求的季节、月份、时区的高峰和非高峰的不同，有系统地制定不同的价格，以平衡需求状况。在需求处于最高峰时，收费最高，而处于最低峰时，收费最低。

四、政府采购制度

1政府采购制度的概念

政府采购制度是以公开招标、投标为主要方式选择供应商（厂商），从国内外市场上为政府部门或所属团体购买商品或服务的一种制度。它具有公开性、公正性、竞争性，其中公平竞争是政府采购制度的基石。

【例题2.1】名词解释：政府采购制度。

【考点】政府采购制度

【解析】政府采购制度是以公开招标、投标为主要方式选择供应商（厂商），从国内外市场上为政府部门或所属团体购买商品或服务的一种制度。它具有公开性、公正性、竞争性，其中公平竞争是政府采购制度的基石。

2政府采购制度与财政支出效益的提高

政府采购制度从三个层次上有利于财政支出效益的提高。

（1）从财政部门自身的角度来看，政府采购制度有利于政府部门强化支出管理，硬化预算约束，在公开、公正、公平的竞争环境下，降低交易费用，提高财政资金的使用效率。

（2）从政府部门的代理人角度来看，通过招标竞价方式，优中选优，具体的采购实体将尽可能地节约资金，提高所购买货物、工程和服务的质量，提高政府采购制度的实施效率。

（3）从财政部门代理人与供应商之间的关系角度来看，由于政府采购制度引入了招标、投标的竞争机制，使得采购实体与供应商之间的“合谋”型博弈转化为“囚徒困境”型博弈，大大减少了他们之间的共谋和腐败现象，在很大程度上避免了供应商（厂商）和采购实体是最大利益者而国家是最大损失者的问题。

【例题2.2】简述题：简述政府采购制度对提高财政支出效益的意义。（2009年真题）

【考点】政府采购制度与财政支出效益的提高

【解析】政府采购制度对提高财政支出效益的意义包括以下几个方面：

（1）从财政部门自身的角度来看，政府采购制度有利于政府部门强化支出管理，硬化预算约束，在公开、公正、公平的竞争环境下，降低交易费用，提高财政资金的使用效率。

（2）从政府部门的代理人角度来看，通过招标竞价方式，优中选优，具体的采购实体将尽可能地节约资金，提高所购买货物、工程和服务的质量，提高政府采购制度的实施效率。

（3）从财政部门代理人与供应商之间的关系角度来看，由于政府采购制度引入了招标、投标的竞争机制，使得采购实体与供应商之间的“合谋”型博弈转化为“囚徒困境”型博弈，大大减少了他们之间的共谋和腐败现象，在很大程度上避免了供应商（厂商）和采购实体是最大利益者而国家是最大损失者的问题。

3政府采购制度的程序

政府采购制度的程序一般分为三个阶段：

（1）确定采购要求；

（2）竞标并签订采购合同；

（3）管理执行采购合同。