第2章　公务员法律制度

2.1　考点精讲

一、公务员法概述

1．公务员与公务员法

（1）公务员的概念

公务员，是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。判断公务员的身份有三个基本标准：依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利。

（2）公务员的特点

①公务员必须是在国家机关和公共管理服务机构中任职的人员。

②公务员必须是享有法定职权，执行国家公务的人员。

③公务员必须与国家存在职务关系。公务员能够代表国家履行公职，是公务员与国家之间最基本的法律关系，也是公务员身份的重要标志。

④公务员应当是国家机关和其他公共管理机构内的正式工作人员。正式，是指具有法定编制的在编人员。

⑤公务员的工资福利由国家财政负担。

（3）公务员的分类

①我国国家公务员分为各级人民政府组成人员的公务员和一般公务员。

a．各级人民政府组成人员根据组织法由各级国家权力机关选举或决定产生，其任期与相应政府每届的任期相同。

b．一般公务员则根据《公务员法》通过考任、调任、聘任等方式产生，其任职不受政府换届的影响。一般公务员通过法定程序也可转任政府组成人员。

②按照公务员产生方式进行的分类

公务员产生方式，是指形成公务员身份的途径，根据公务员法和相关配套法律文件，我国公务员的产生方式主要是选任制、录用制、聘用制三种，据此形成选任制公务员、录用制公务员、聘用制公务员。

③按照公务员职务和职责分类，公务员分为领导职类与非领导职类。

a．领导职务类公务员，是指在各级国家机关中具有组织、管理、决策、指挥职能的公务员。其范围涵盖了政府组成人员、各级各类其他国家机关的首长和内设机构的负责人。领导职务共分为十个层次。

b．非领导职务层次在厅局级以下设置，共八个层次。

④按照公务员职位的性质和管理需要分类，公务员划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类和“司法类公务员”。

a．综合管理类职位，是指机关中除行政执法类职位、专业技术类职位以外的履行综合管理以及机关内部管理等职责的职位。

b．专业技术类职位，是指机关中履行专业技术职责，为实施公共管理提供专门技术支持与保障的职位。

c．行政执法类职位，是指行政机关中直接履行监管、处罚、稽查等现场执法职责的职位。d．司法类职位，仅仅指检察官、法官职位。

（4）公务员法

广义的公务员法是指对公务员职务关系进行调整的法律规范的总称。公务员法的适用范围与公务员的范围具有同一性；狭义上的公务员法仅仅是调整公务员范围中适用公务员法管理的部分公务员的职务关系的法律规范。

我国公务员法的概念应属于广义的概念，是指调整公务员职务关系的法律规范的总称。

2．公务员法的原则

公务员法的基本原则是指反映公务员法的基本特征，体现整个公务员制度的思想和总的要求，主要包括以下四项内容：

（1）公开竞争原则

公开竞争原则包括了公开和竞争两大要求，是政务公开原则和竞争原则在公务员法中的体现。

在公务员的录用、任职、晋升等环节实行公开、竞争性考试并择优录用，是公开竞争原则在具体制度中的体现。

公开原则还包括职务晋升公开。

（2）平等对待原则

公务员法所体现的平等对待原则，是指机会均等，每一个公民在知识、个人能力上有差别，但是，在获得国家公职的竞争中，每一个符合法定条件的人，都有权利获得均等的竞争机会。这一原则包括多个方面的含义：

①对所有公民的平等。保障希望成为公务员的公民有平等竞争的机会，保证公民的平等参与权，是现代公务员法的精神内核和生命力所在。

②对所有公务员平等。使具有同等条件的公务员获得晋升的机会均等，保障公务员待遇的平等。

（3）功绩制原则

功绩制原则是各国公务员法共同遵循的一个重要原则。“功绩”就是功劳和成绩，功绩制，就是按照一个人对事业做出的贡献和成就作为选拔和评价公务员的标准。功绩制强调的是实实在在的工作成绩，要求必须按照公开考试的成绩择优录用公务员，必须按照工作的成绩作为公务员晋升的依据。功绩制体现了“任人唯能”和“奖优罚劣”的先进思想，实现了公民担任政府职位“机会均等”、公务员晋升依凭工作实绩的原则。

（4）依法管理原则

依法管理原则是我国干部人事制度法治化的保障。建立现代公务员制度，实行依法管理，是公务员法的立法目的之一。依法管理的范围涵盖了公务员制度的各个层面。实行依法管理原则的基本条件是将公务员团体由一个政治团体改造成为一个法律团体，并使政治权利法律化。

二、公务员行政职务关系

1．行政职务关系概述

（1）行政职务关系的概念、特点

行政职务关系是指公务员依法定的方式和程序任职于行政机关后，因其所担任的行政职务而与行政机关之间产生的权利义务关系。

行政职务关系具有以下特点：

①行政职务关系主体是行政机关和特定的公民。

②行政职务关系的双方当事人的法律地位不对等，行政机关居于优势地位。

③行政职务关系是国家委托关系。公务员根据自己担任的职务，在职责范围内代表国家履行公共管理职责，与国家构成委托关系，公务员行使职权、履行职责的行为的法律效果归属于国家。

④行政职务关系的产生变更和消灭具有法定性。

（2）行政职务关系中的公务员

公务员的法律地位问题一直受到行政职务关系性质的影响。公务员与国家行政机关之间的关系是一种特别的法律关系。这种特别的法律关系的基本内容包括：

①公务员的权利义务应由法律特别规定，而不是由行政机关在没有法律规定的情况下，要求公务员服不定量勤务，或者根本否定公务员作为公民享有的宪法权利；

②为维护公务员制度的有效运作，行政机构可以制定必要的规则要求公务员遵守和履行，但是应当合法和符合行政的目的；

③对于违法失职的公务员行政机关有权查处、惩戒，但应当遵守正当程序，并给予公务员以救济的权利；

④公务员的其他权利受到侵害时，有请求法院救济的权利，法律不得明文排除公务员寻求法院救济的权利。

（3）行政职务关系的产生、变更和消灭

①行政职务的产生，是指公民依法开始担任行政职务。根据我国公务员法的规定，行政职务关系产生的方式有选任、考任、聘任、调任。

②行政职务关系的变更，是指公务员在任职期间，因一定的法律事实的出现使行政职务关系的内容发生变化。

③行政职务关系的消灭，是指公务员身份的丧失或者行政职务关系内容的终止。

（4）行政职务关系的法律保障

①作为行政法律关系的一种，公务员行政职务关系的产生变更和消灭均应具有法定性，这是保障公务员制度在法律上运作的根本要求。

②各国公务员法对公务员行政职务关系的产生、变更和消灭均规定了明确的条件和程序，只有在法律规定的条件出现时，公务员行政职务关系的产生、变更和消灭才有依据。

2．公务员的义务

（1）公务员义务的概念、分类

①概念

公务员义务，是指公务员法对公务员必须为一定行为或者不得为一定行为的约束和强制，即国家通过法律规定公务员所应该履行的某种责任。

②分类

a．根据义务与公务员职务的相互关系，可以将公务员义务划分为职务义务和非职务义务。

b．依据公务员履行义务的期间不同，可以分为公务员在职期间的义务和非在职期间的义务。

c．依据义务的履行方式不同，可分为作为的义务和不作为的义务。

d．依据义务的内容不同，可分为政治要求和服务规则要求的义务。

（2）公务员义务的主要内容分析

①公务员职务关系决定了公务员的职务内容，公务员负有依法履行职务的义务。因此执行职务的义务是公务员的首要义务。

②公务员负有保守国家秘密和工作秘密的义务，这是各国公务员法的一致规定。国家秘密与工作秘密的范围、保密期限等按照保密制度确认，公务员必须遵守。

③公务员应保持良好的品德和操行、约束自己的行为，维护政府和公务机关的形象。

④公务员不得在企业兼职、不得从事营利性活动。

3．公务员的权利及其保障

（1）公务员权利的概念

公务员权利，是指公务员法规定或者认可的公务员在执行公务的过程中可以履行职责，行使职权并要求他人作出某种行为或者抑制某种行为的权利和权力。

（2）公务员权利的具体内容

①身份保障权

身份保障权利与执行职务有直接联系，是指公务员非因法定事由和非经法定程序不被免职、降职、辞退或者行政处分。

②经济（物质）利益权

公务员的经济（物质）利益权，又称为财产性权利，包括公务员任职时的劳动报酬、福利和保险以及退休后包括退休金在内的保障等。

a．工资，公务员工资属于劳动报酬，是国家对公务员劳动支付的报酬。公务员实行职级工资制，即职务级别工资制，其构成可分为职务工资、级别工资、基础工资和工龄工资四个部分。公务员工资制度还包括地区津贴和岗位津贴。

b．福利和保险，公务员的经济权利还包括享有退休金的权利和享受福利和保险的权利。

③公务员的政治权利

我国公务员的政治权利保障与公民的权利保障基本一致。但公务员的言论自由以及集会结社、游行示威、罢工等政治权利有法律限制。

④保障请求权（获得救济权）

目前我国除了聘任制公务员就聘任合同纠纷可以申请仲裁、诉讼外，公务员法只规定了公务员的申诉权利。

⑤其他权利

参加政治理论和业务知识培训的权利、对国家行政机关及其领导人员的工作提出批评和建议的权利、提出申诉和控告的权利、依据规定辞职的权利、宪法和法律规定的其他权利。