第1章　变革的时代

1.1　复习笔记

【知识框架】

【重点难点归纳】

一、引言

1．公共行政向公共管理的转变

（1）20世纪80年代初，一些西方国家相继陷入了滞胀困境，政府财政危机和信任危机随之爆发，为化解政府合法性危机、维护社会稳定，西方主要发达国家纷纷对其政府的组织形态和运作方式进行了改革。从20世纪后期开始，公共行政开始向公共管理转变。

（2）传统的公共行政模式在整个20世纪占统治地位，并且受到人们的推崇，而如今其在理论上和实践上都已经受到人们的质疑。在许多国家，公共部门的运作已经发生了剧烈的改变。由于许多国家面临着严峻的金融和社会问题，因而改革的需求不断增加，社会普遍需要良好的政府管理。

（3）采纳新的公共管理模式，意味着公共部门组织、管理和治理的新范式的出现。在经历多年的改革之后，改革的焦点已经从狭隘的管理改革转向了领导、治理、协作与合产、网络、精细化的财政改革等。

2．公共行政与公共管理的区别

（1）在传统的公共行政模式下，正式的官僚体系中完全不需要领导。同时，传统的行政模式对于外部关注不足。而公共管理要求社区以各种方式参与管理。

（2）公共行政官员强调遵守规则，执行他人（理论上是政治领导人）的指令，把过程和程序放在十分重要的地位，仅仅对结果的产出间接地负责。但是，公共管理者要为结果的实现承担个人责任。

（3）公共管理与公共行政的区别，具体可参见“行政与管理的区别”相关内容。

3．公共管理模式面临的挑战

公共管理以及各种建立在市场基础上的管理模式，并没有完全占统治地位。其许多方面都受到人们的质疑和挑战，而且，早期那种对经济学偏爱的状况并没有得到明显的改变。公共管理作为一个仍在发展的领域，仍然处在不断的争论之中。尽管公共管理新的形态还没有完全确立，但是传统的公共行政典范已经退出历史舞台，且将不再回归。

二、行政与管理

1．行政与管理的区别

（1）从语义上看，行政是一种执行行为，即对各种事务进行管理，或者对执行、应用或行为进行指导或监督，词义上的本质在于进行服务、进行治理。而管理是指指导、控制一个人行动的过程，负责干什么，词义上的本质在于亲自控制（控制或取得结果）。

（2）从本质上看，行政在本质上涉及执行指令和服务，而管理涉及的首先是实现结果，其次是管理者要对达成的结果承担个人的责任。

（3）从内容上看，管理不仅包括行政，而且还涉及组织怎样以效率最大化的方式实现目标，以及对结果负责。公共行政是一种为公众服务的活动，关注的是程序，是如何把政策转化为行动，以及机关的管理。即公共行政注重的是过程、程序和符合规定，而公共管理涉及的内容更为广泛。一个公共管理者并不仅仅是执行指令，他关注的是实现结果，并为此承担责任。公共管理也意味着改变雇佣的条件以及问责的机制。

（4）从使用上看，“管理者”一词现在比过去常用的“行政者”一词使用得更为普遍。这些名称的变化并不是表面现象，从狭义上说，“行政”与“管理”是政府活动或职能的简略描述；从广义上说，“管理者”一词可以更好地描述所要完成的工作。

2．公共行政的终结

（1）传统公共行政七条原理

传统的公共行政模式确立于19世纪末，并且在20世纪的大部分时间里占统治地位。公共行政七条原理表明了该模式的主要特征。传统公共行政七条原理的具体内容如下：

①官僚化的组织原则。政府自身应按照官僚层级节制的原则进行组织。

②认为存在着一种最佳工作方式。极力推崇和施行科学管理原理，认为这样可以提供给组织一种最佳运作方式。

③官僚供给原则。通过官僚制组织提供服务，一旦政府自身介入某一政策领域，它也将通过官僚制组织成为商品和服务的直接提供者。

④行政官员普遍信奉“政治与行政二分”，即政治问题与行政问题应该被严格地分离。

⑤假定公务员个体的动力源自对“公共利益”的忠诚和追求，那么公共服务的供给便是无私的。

⑥公共行政是一种特殊的活动形式，它需要一支中立的、匿名的、终身制的（并且在众多国家存在着极为特殊的雇佣条件）且有能力为任何政治领导人提供同样服务的“职业官僚队伍”。

⑦公共服务领域的任务是“行政性”的，即执行由他人提供的指令而无须为结果承担个人责任。

（2）传统行政模式面临的挑战

从20世纪80年代早期开始，公共行政的七条原理便受到公共部门一系列改革的挑战：

①否定官僚化组织原则。官僚制并非在所有的场合都运作良好，存在低效率的现象。

②在实践中试图寻求“最佳路径法”是痴心妄想；殊途同归，解决问题的办法不止一种。“最佳路径法”思维方式导致管理的僵化，而由私营部门首创的更富弹性的管理制度越来越受到政府的青睐。

③官僚制组织并不是提供公共物品与服务的唯一方式，政府可以通过补助金、管制或契约等形式间接地进行公共服务的运作。

④政治与行政二分难以实现，因为政治与行政问题在现实中往往互相交织。

⑤公共利益的概念模糊。尽管公务员可能会受到公共利益动机的驱动，但他们本身也是政治活动的参与者，也要为自己的利益而工作，为自己的晋升发展以及为机关的利益而工作。

⑥终身化和职业化的官僚机制难以实现。基于私营部门出现的种种变化，那种认为公共服务领域的雇佣需要特殊条件的观点也很难站住脚，传统的终身任职的现象在私营部门已经十分罕见。

⑦涉及公共部门运作的许多任务目前被认为是更具有管理性质的，而不是被看作“行政性”的。这就意味着公务员要对达成的结果负责，而不是对领导负责。

三、公共部门改革

1．公共部门改革的背景

（1）20世纪80年代早期，世界各地的政府开始重估他们的官僚体系并开始根本性的改革。这个过程始于英国、新西兰和澳大利亚等国，起因是国内出现的严重的经济问题，此后不少国家紧随其后。

（2）20世纪90年代，世界各地的政府对官僚体系展开了根本性的改革。1991年，“新公共管理”（NPM）这一新的概念被用来描述英国公共领域出现的改革。但NPM的内涵和外延不清，无助于人们理解改革的过程，而且也变成了公共部门中反对管理变革的人所使用的便利标签。

（3）在解释甚至描绘公共部门长期改革方面，公共管理是一个比NPM更有用的概念。公共管理明确地指向公共部门的管理，且不会让人们觉得公共管理改革中有一个连贯的、一致的规划或议程。公共管理仅仅意味着在公共部门中所实施的管理，它能够并且必须随着时间和空间的变化而发生变化，同时必须回应环境的变化。渐渐地，人们接受了公务员的工作就是管理，公务员要对结果的达成承担自己的责任这一观念。

2．公共管理和私人管理

（1）公共部门与私营部门的差异

①与私营部门不同，公共部门的决策具有强制性。公民要遵从决定，缴纳税款，国家可以强制收购公民的财产，公民要接受来自国家强制力量的处罚。公共部门需要公正行事，需要遵循正当程序，不能滥用强制的权力。

②与私营部门相比，公共部门有不同的问责形式。公司管理理论上要对董事会和股东负责，而公务员不仅要对政治领导人负责，还要对国会、公众、司法系统的不同部门负责。问责在公共部门的实施中充满了不确定性，且发展不平衡。

③公共管理者必须处理许多由政治领导人设置的外部议程。政治权威的出现“不仅仅对公共部门的战略管理产生影响，而且决定了其特性”。 即使管理改革要求公共管理者对结果负责，但由于大部分议程是政治家所强加的，这无疑会弱化管理者的行动自由。

④公共部门在衡量生产的产出和效率的标准方面难度更大。与私营部门的利润标准相比，公共部门缺乏“底线”的标准。在政府，不仅目标以及如何衡量目标往往很难达成共识，而且也不能预设组织中的每个人都遵循这些目标。公共部门绩效测评的困难贯穿在整个管理过程中。另外，在公共部门进行绩效衡量和评估可能不够精确，甚至可能缺乏实际的意义。

⑤公共部门的控制和协调更为困难。透明的公共部门规模以及部门的多样性会使得任何形式的控制和协调都变得困难。不同部门之间的协调最后变成政治选择问题，政治选择在多大范围内进行沟通往往也受到许多限制，这与私营部门的运作有天壤之别。

（2）综述

①私营部门与公共部门之间存在着许多重大的差异，但是就管理技术而言，采纳和使用私营部门中一些先进的做法是有好处的。同时也要注意，公私部门的基本任务是不同的。博伊恩认为，管理的技术“不可能成功地从一个部门移植到另一个部门，因为组织的环境、目标、结构和管理价值是不同的”。

②虽然公私部门存在差异，但这并不意味着传统的行政模式是管理公共部门的唯一有效的模式。公共管理作为一门学科的发展预示着承认公务员的任务是管理性质的，而不是行政性的，不仅承认二者的差异，而且承认新的管理模式的发展。

四、公共部门变革的动力

1．公共改革的原因

开始于20世纪80年代的公共改革的浪潮，是对一系列相互关联的、迫切需要解决的问题的回应：（1）公共部门在社会中的地位十分重要；（2）经济理论的变革；（3）私营部门变革的影响；（4）科技的变革。

2．公共部门的范围和规模

（1）改革的背景

①20世纪70年代以及80年代早期，人们对公共部门的规模与能力进行了大规模的抨击。英国的玛格丽特·撒切尔于1979年进行政府改革，掀起了“撒切尔革命”；美国的罗纳德·里根于1980年大选获胜后即开始对公共部门的运作进行大规模的改革。

②20世纪90年代末期，人们对于政府的积极性角色给予了充分的肯定。国际性组织关注的焦点开始转向如何实现善治的问题。

③开始于2008年的全球金融危机使得政府作用的重振适逢其时。政府介入金融部门以避免其破产，并在一定程度上实行国有化。

（2）对政府的抨击

①人们认为公共部门的规模过于庞大，政府在经济上消耗了过多的资源。在一定程度上，公共部门管理的改革是对明显无度的福利国家所产生的弊病的回应。在宏观上，这种弊病表现为政府规模及其财政赤字的不断增长；在微观上，表现为政府无力解决人们面临的所有问题。

②政府对政府作用范围的争论的回应。有人认为，政府本身介入的活动太多，而许多活动可以通过其他可替代性方法来开展。作为对这些批评的回应，许多先前由政府从事的活动开始回归到私营部门。

③对政府做事的方式和方法的抨击。由于官僚体制越来越不受欢迎，人们愈加认为，通过官僚提供服务必定会造成服务的平庸和无效率。如果一些事情一定要由政府所承办的话，那也必须寻求官僚体制之外的其他组织方法。

3．经济理论

20世纪70年代，一些保守主义的经济学家认为，政府本身就是一个限制经济增长与自由的经济问题。与政府通过官僚机构强制人们做事相比，市场能够赋予人们更多的“自由”或“选择” ，市场取代了政府的“奴役”，因此市场机制在任何方面都具有无可比拟的优势。与此同时，在经济学领域，处于前沿的“新古典主义经济学”和“经济学的理性主义”等理论也被人们所认可。另外，随着大政府理论的衰落，新古典主义经济学和市场机制的利用获得了各界的关注和认同。

经济思想的变革也深深影响着公共官僚组织。与传统公共行政所使用的诸如“公共利益”之类的模糊概念相比，公共选择理论、委托—代理理论和交易成本理论等经济理论似乎能够提供更为明确的、与政策相关度更高的观念。

（1）公共选择理论

①内涵。公共选择理论是将微观经济学应用于政治和社会领域而形成的经济学思想。它从理性这一标准的经济学假定出发，对行为进行预测，然后寻求证据来验证这些预测。公共选择理论认为每一个官僚和政客都是个人效用和福利最大化的追求者，而不是关注公共利益的最大化。

②理论内涵：

a．对官僚行为的经济学假定确实有其功效。人们可以假定公共部门是按照标准的供给曲线来提供一种商品的消费。因此，为了减少顾客的消费，机构可以通过使用者付费的办法确立一个更高的价格，或者通过取消比如高收入者资格的办法来限制供应量。

b．公共选择理论认为，行为是可以假定的，“最好的”结果应是市场作用的最大化和政府作用的最小化，而且来自假定的模型在经验上也是可以验证的。

③局限性：

a．在公共选择理论产生并试图运用到政府环境中的30年以后，结果复杂化了。市场并非在所有的环境中都比官僚体制发挥更好的作用。

b．关于个人理性的假定过于宽泛，忽视了公务员的无私行为。

c．与把公务员看作大公无私和仅仅受到公共利益驱动的解释相比，效用最大化的行为假定更能够合理地解释诸如办公室政治、部门政治以及追求眼前的晋升等行为。

（2）委托—代理理论

①内涵。委托—代理理论是针对私营部门的问题而产生的，旨在解释私营企业中管理者（代理人）和股东（委托人）的目标为何经常出现差异，以及该如何构建企业的问责机制。

②理论内容：

a．试图发现促使代理人根据委托人的利益行事的诱因机制。由于存在接管和破产的可能性，代理人（管理者）行为须受到股东的监管，但是非执行的董事的出现可能会“削弱管理的自由裁量权”。

b．为了保证代理人的行为符合委托人的意愿，应通过契约详细规定代理人的权利和义务。

③评价：

a．将委托—代理理论运用于公共部门造成了在公私部门责任比较上的困惑。在公共部门的环境下，人们难以确定谁是委托人，难以发现他们的真正意愿。公共服务的委托人（所有者）的利益非常分散，导致无法对代理人（政治家与公共管理者）进行有效地控制。

b．委托—代理理论给那些主张把公共部门尽可能多地契约外包出去的人提供了支持，这样一来，公共部门的代理关系就变成私营部门的那种代理关系。另外，契约关系可以适用于雇佣关系和组织关系。

（3）交易成本理论

①内涵。交易成本理论对交易没有成本的观念提出了挑战，并阐明了一个公司在何种情况下可能会偏好市场的检验或者内部市场化。

②评价。交易成本理论同样适用于公共部门。如果采用契约外包的方式，那么交易成本会大大降低，并可以降低行政成本，提供竞争的机会。但是，在市场检验已经成为强制性的公共部门的交易里，内部市场化的效果可能会更好。具体问题具体分析的方法可能比意识形态化的方法更好。

4．私营部门的变革

近几年来，大多数国家的私营部门面临着巨大的变革，如果公共部门不进行改革，政府的公信力则会受到质疑。以各种形式进行的民营化的举措，例如契约外包、削减政府经费等，都是“政府核心业务”剥离的表现。全球化也成为改革政府行政结构的动力。在许多政策领域，调整政策、提高国家竞争力对政府而言十分重要。

5．技术变革

技术变革是促进新的公共管理模式的出现和摆脱传统官僚体制的影响的主要推动力量之一。其具体内容包括：

（1）技术变革影响管理，包括政府的管理，技术“可能重塑各种组织及机构，使其更好地符合技术的逻辑”。

（2）官僚制理论与那种能够使文件可以在层级结构中上下传递得更便捷的技术十分吻合。新技术所能做的便是压缩官僚层级，使得有用的信息能够同时传递给高层和底层的管理者。

（3）随着电子化政府的出现，由技术驱动的变革已经加速。信息通信技术的应用已经使人们对政府做事的方式重新进行思考。

五、公共管理学

1．公共政策、公共行政和公共管理三者的异同

（1）相同点。公共政策、公共行政和公共管理的意旨基本无异，关注的都是政府如何组织起来、如何处理信息以及如何制定政策、法律或者如何提供产品和服务。

（2）不同点。在对公共部门的研究中，公共行政、公共政策和公共管理的学者之间缺乏联系。尽管这些不同的途径之间本质上是相互关联的，与政治和政治科学也密切相关，但各自常常拥有各自的学术圈子，以及有各自的学术会议和专业杂志。

2．相关概念的界定

（1）“公共行政”，是指早期的管理模式以及早期对公共部门进行研究的理论。与“新公共管理”或“管理主义”相比，这种在20世纪绝大部分时间里居支配地位的理论通常被称为“传统的公共行政模式”。

（2）“公共政策”，是指政府的产出，也是指强调理性和经验方法的公共政策或者政策分析学派。

（3）“新公共管理”，语义不明，并且更加具有价值偏向，应尽可能地避免使用。

（4）“治理”，是一个模糊的概念，它描述了一种不需要政府直接插手的管理方式。与狭隘的政府概念相比，治理的概念对于公共管理而言更有价值。

六、结论

随着开始于20世纪80年代的改革进程的加速，传统的行政模式已经被公共管理所取代。改革几乎涉及了公共生活的一切领域，在此过程中，大量应用了经验的方法、复杂的统计技术，特别是经济学和管理学的理论和方法。

改革并没有脱离压力，其目的在于改进工作。公共部门的变革已经使其在社会中的角色和地位从根本上受到质疑。但是，公共部门管理的一种新典范已经出现，它使公共服务脱离了传统的官僚体制。公共行政不再是对于组织和公共部门的运作的有效描述，公共管理已经取而代之。