4.2　考研真题与典型题详解

一、概念题

1．企业型政府（北邮2013年研）

答：企业型政府是指政府部门由一群富有企业家创新精神的公共管理者组成，他们能够运用各种创新策略，使原本僵化的官僚体制恢复活力，并且能够有效地运用资源提高政府的效率。这一理论是新公共管理理论的核心内容之一。企业转型政府理论是由奥斯本提出的，理论的宗旨是试图把企业管理的精髓移植到政府中来，通过改变官僚政府内部的管理机制和内部驱动力，来达到重新塑造政府形象的目的。戴维·奥斯本和特德·盖布勒在《改革政府——企业家精神如何改革着公营部门》一书中将具有企业家精神的政府概括为：起催化作用的政府、社区拥有的政府、竞争性政府、有使命感的政府、讲究效果的政府、受顾客驱使的政府、有事业心的政府、有预见的政府、分权的政府和以市场为导向的政府。

2．新公共管理（中央财大2005年研）

答：新公共管理是指20世纪80年代在欧美政府改革过程中出现的以新古典经济理论、新制度经济学、公共选择理论为基础，以在公共管理中引进市场机制为核心的学术思潮。新公共管理强调经济价值的优先性，强调市场机能，强调大规模引入企业管理的哲学与技术，倡导顾客导向的行政风格，是人们不断改进政府、实现理想政府治理的一个努力方向。它通过推进改革管理的整体的多元化和公共管理手段的企业化，促使政府不再担当公共产品和服务的唯一提供者，而是担当公共事务的促进者和管理者，它有助于提高公共管理的有效性和促进社会可持续发展。它赋予新型的公共部门，它们既与以往旧的公共组织决裂，又保留了明确的认同感和目标使命合法性。

二、简答题

1．简述公共管理的宪政价值。（北师2012年研）

答：公共管理作为传统公共行政不断发展的结果，它注意到了传统官僚制行政存在的问题并力图加以改进，它倡导公正性、代表性、回应性、责任性、合法性等宪政价值，从而构成公共管理的政治价值基础。公共管理的宪政价值具体内容包括：

（1）公正性

①保持有正当的法律程序，即保护个人免于受到政府恶意的、武断的、错误的或因反复无常而违法剥夺个人本应享有的平等权利和机会的必要程序。

②平等保护每个人应享有的机会，即每个人都有平等的生存、获取和发展的权利与机会，这些权利和机会不因个人的出身、性别、种族、血缘、财富等的差异而受到损害，不能被特权或权力所剥夺，也不能被拿来与其他人的经济利益交换。

（2）代表性

①代表性是指公共管理要能够充分地反映公众意志，积极地回应公众要求，以一切特殊利益背后的社会普遍利益为目标取向。

②公共管理的代表性，一方面要求选拔那些在政治上和社会上能够代表一般民众的公共行政管理者，另一方面要求公共组织与政府机构是多元的。

（3）回应性

回应性是指体现的官僚决定与声称代表民众的官员的偏好相一致的程度。回应性的核心是驱动公共机构根据以民为本、以服务为本的宗旨，按照社会需求及时提供高效的公共产品和公共服务。

（4）责任性

①公共管理的政治性也强调责任的观点，它要求行政人员应该对议会或民选的官员，特别是应该对立法者负责。因为行政人员工作中的许多因素都可以导致对公共利益的曲解，从而引发腐败与颠覆破坏行为。

②公共管理的责任性首先来自于法律规范的要求，同时也来自于公众对公共管理的合理期待。公共管理的责任性还来自于公共管理者的价值观、信念与良知，是职业伦理和道德良知的一种具体体现和要求。

（5）合法性

宪政意义的合法性包含着合法律性和政治学意义上的合法性。政治学意义上的合法性意味着某种政治秩序被认可的价值。公共管理的合法性在于公共管理的目标、措施、行为得到公众发自内心的认同和支持，现实的社会秩序和公共管理得到认可与服从的良好状态。

2．简述波利特关于公共管理改革方案的观点有哪些？（山西大学2011年研）

答：参见本章复习笔记相关内容。

3．阿利森一般管理的职能。（北师2016年研）

答：参见本章复习笔记相关内容。

4．简述新公共管理的基本思路。（华南师大2016年研）

答：“新公共管理”是指20世纪80年代以来在美国等国家出现的关于行政改革的理论和实践模式，主要是来自公共选择理论、新制度经济学和政治学理论的一些关于行政改革的理论设想。新公共管理在化解西方政府运行面临的问题或困境中所表现出来的特色，集中体现在“谁来管理”以及“如何管理”这两个方面。

（1）在“谁来管理”问题上，新公共管理认为以往由政府垄断社会管理和公共服务的一切基本方面的做法是不妥当的，政府应该全面后撤，只做那些只能由自己做，同时又有能力做好的事情，而把那些社会有能力承担的社会管理和公共服务活动尽可能地交给社会，让社会实现自我管理。为此，一个重要思路是：将政策职能（掌舵）与管理职能（划桨）分开。

（2）在政府“如何管理”的方面，新公共管理的基本思路是：引进市场竞争机制和私营部门成功的管理经验和手段，全面降低管理成本，提高管理效益。具体表现在如下方面：

①广泛采用私营部门成功的管理手段和竞争机制。新公共管理强调政府广泛采用私营部门成功的管理手段，同时引进竞争机制，取消公共服务供给的垄断性，采取政府业务合同出租、竞争性招标等。政府应根据服务内容和性质的不同，采取相应的供给方式。

②政府服务以顾客为导向。新公共管理改变了传统公共行政模式下的政府与社会之间的关系，重新对政府职能及其与社会的关系进行定位。政府不再是高高在上、自我服务的官僚机构，政府公务人员应该是负有责任的“公共企业经理和管理人员”，社会公众是向政府提供税收的纳税人和享受政府服务的“顾客”或“客户”，政府服务应以顾客为导向，应增强对社会公众需要的回应力。

③由重视工作过程和投入转向注重结果和产出。传统的公共行政强调公共机构必须按照一系列正式规则和一整套固定程序工作，投入其人力、财力、物力，这容易导致公共机构僵化、反应慢、效率低。新公共管理则转而注重工作结果和产出，即明确规定公共机构应实现的工作目标，对其最终工作结果予以测量，并对实现甚至超额完成预期目标的机构及其人员实行奖励。

④通过多种形式的授权改善公共部门的工作。在传统科层制组织结构中，权力集中，上层发号施令，下级依令而行。第一线人员往往缺乏自行处置的权力，难以适应快速多变的外部环境。新公共管理则主张通过授权来改进公共部门的工作。

⑤放松规制并实施严明的绩效目标控制。新公共管理反对传统公共行政重遵守既定法律法规、轻绩效测定和评估的做法，主张放松严格的行政规制，实行严明的绩效目标控制，即确定组织、个人的具体目标，并根据绩效目标对完成情况进行测量和评估，从而产生了经济、效率和效能三大变量。

⑥政策制定和行政管理相互渗透。传统公共行政强调政治与行政的分离，强调文官保持政治中立和匿名原则。新公共管理则正视行政所具有的浓厚的政治色彩，强调文官与政务官之间存在着密切的互动和渗透关系，特别是对部分高级文官应实行政治任命，让他们参与政策的制定过程，并承担相应的责任，以保持他们的政治敏锐性。

⑦重视公共人力资源管理。与传统公共行政模式下的僵硬的人事管理体制不同，新公共管理重视人力资源管理，注意提高人员录用、任期、工资及其他人事管理环节上的灵活性，如以短期合同制代替常任制，实行不以固定职位而以工作实绩为依据的绩效工资制。

5．简述新公共管理运动。（中山大学2016年研）

答：新公共管理的出现标志着早期改革发生了一种变化。它在理论和具体方案方面目标的改革更为明确。其目标在于完全地取代传统的行政模式。它代表了公共部门以及公共部门与政府和社会关系的某种转变。

（1）新公共管理产生的原因

新公共管理理论产生的原因，存在着各种各样的解释。胡德提出了四种可能性：

①作为一种“时髦想法”。

②作为一种“船货崇拜”，认为通过采用一种特殊的（管理主义）仪式就能取得巨大的成功（“船货”）。

③作为“一种对立面所具有的吸引力”。

④作为“对一组特殊社会条件的回应”，这些社会条件包括“收入与分配的变化、后工业主义、后福特主义、新机械型政治以及白领员工数量增长的变化”。

（2）新公共管理的主要观点及内容

在公共管理改革中，包含着几种不同的观点：

①第一种观点。该观点由经济合作与发展组织于1991年提出，它指出，大多数国家是通过“两种宽泛的途径”来提高生产力和改进公共物品与服务的提供。

a．第一种途径：提高公共组织的生产绩效，以提高人员调配、开发、合格人才的招募以及绩效奖励等方面的人力资源管理水平。具体包括：第一，让员工更多地参与决策与管理；第二，放松行政控制而推行严格的绩效目标制度；第三，运用信息技术；第四，改善顾客反馈，并强调服务质量；第五，将供给与需求决策结合起来（如采用使用者付费的方式）。

b．第二种途径：充分利用私营部门，以建立一个可靠的、有效的、竞争性的、公开的公共采购体制，把提供公共物品和服务的生产转包出去，通过合同形式购进中间形态的产品与服务，并终止供应的垄断现象和其他保护形式。

②第二种观点。由胡德提出，他认为，管理主义方案，或者说他所称的“新公共管理”由七个要点构成：a．公共部门领域中的实践性的职业化管理；b．绩效的明确标准与测量；c．对产出控制的格外重视；d．公共部门中的单位趋向分化；e．公共部门趋向于更具竞争性；f．对私营部门管理方式的重视；g．强调资源利用要具有更大的纪律性和节约性。

③第三种观点。该观点是最有效的一种观点，由霍尔姆斯与桑德提出，他们把新公共管理典范看作是：

a．一种更具战略性和结果导向的决策方法。

b．以一种分权化的管理环境来取代高度集权的等级组织结构。

c．在寻求直接提供公共服务的替代方案方面具有弹性，而这可以产生一个更合算的政策产出。

d．关注权力与责任的一致性，把其作为通过明确的绩效合同等机制提高绩效的关键。

e．在公共组织内部以及公共组织之间创造竞争的环境。

f．强化管理中心“驾驭”政府的战略能力，以对外部变化和不同利益迅速、灵活、最低成本地作出反应。

g．通过要求报告结果与总成本以达到更大的责任和透明度。

h．用以支持和鼓励这些变革的有关服务范围的预算与管理体系。

④第四种观点。波利特认为，大多数评论者所接受的新模式是由几个普遍要素构成的：

a．管理体系和管理努力的焦点由投入和过程向产出和结果转换。

b．趋向于更多的绩效测量，并以一系列的绩效指标与标准呈现出来。

c．偏好专门化的、“精瘦的”、“扁平的”、自治的组织形式，而不是规模庞大的、多功能的等级官僚制组织。

d．用合同或类似合同的关系大规模取代等级制关系。

e．更广泛地应用市场或类似市场的机制来提供公共服务（包括民营化、签约外包、内部市场开发等）。

f．扩大并模糊公共部门与私营部门之间的界限（它以各种公私合作关系的增加和“混合型”组织的明显增加为特征）。

g．主导性价值由普世主义、平等、安全和弹性向效率与个体主义转换。

（3）新公共管理的基础

新公共管理的理论基础是经济学理论和私营部门管理理论。

①新公共管理的经济学基础。关于“理性人”的假定，即假定个人总是趋利避害的；个人理性假定允许精心建构可以高度抽象的模型。

②新公共管理的私营部门管理理论基础。私营部门的人事管理制度在某种程度上也为公共部门所采纳，包括在整个组织中更多地推行激励与反激励机制，把结果作为主要目标，其他则退居其次，这是人们态度的一个重大变化。

6．公共管理与私人管理的区别。（对外经贸大学2016年研）

答：公共管理是指以政府为核心的公共组织通过整合社会资源及运用政治的、法律的、行政的和经济的手段而对与公共利益实现相关的广泛的社会事务的管理，其目标是促进社会发展和实现社会公平，保障全体社会成员共享社会发展的成就。私人管理，即私营部门管理，是指在在私营部门中，组织为适应外部环境的变化、增加组织弹性，所实施的不同于韦伯模式的管理形式。二者的区别如下：

（1）政治权威与经济权威

①公共管理是一种活动，这种活动在本质上是国家的活动。公共管理不可避免地包括政治权威的作用。公共管理的主体乃为政府。政府虽然是公共服务的提供者，但也是政治权威的执行者，所以许多公共管理活动本身就有强制性，当人民违反法令的事情发生时，其便可以在职权范围内依法予以处理，而其他组织不具有这种公权力。

②私人部门或组织的管理在很大程度上也是权威的行使，但这种权威是市场的权威或经济的权威。这种权威并非制度与法律所授予，而是来自经济性的市场力量，它往往不能以国家强制力为后盾。

（2）多元制衡与自主性

①公共管理是在民主宪政的框架下进行的，在民主宪政国家，公共管理的权威是割裂的。政府部门虽然较重视层级节制的权威，但大多数情况下，它仍然处于各种政治力量相互作用的环境中，因此，公共管理的过程充满了政治气氛，公共管理的自主性受到影响。

②私人部门的管理固然也受到各种权威以及政治环境的影响，但这种影响与公共管理不可比拟，因而，私人部门管理有相对充分的管理自主权。

（3）公共利益与私人利益

①就公共利益而言，政府具有促进和实现公共利益的义务和责任，这是公共管理区别于私人管理的一个重要特征。公共管理应当将公共利益作为自己行动的出发点，当代公共管理的一个核心议题就是如何保证政府及其管理者能够代表并回应公共的利益。

②私人组织和部门往往是个人利益最大化的追求者，经济利润不仅仅是其管理的底线，而且往往被视为具有积极的经济和社会价值，当然，私人企业对经济利益的追求不能损害社会中其他人的权益。

（4）法的支配与意思自治

①政府部门可以依据不同的具体情况采取不同的行政行为，但是应在法律规定的范围内，受到法的支配，这是法治国家的基本要求和原则。随着社会的发展，在现实管理中政府拥有广大的自由裁量权，并发展有“行政保留权”，但法治政府的基本内核并没有发生根本性的改变。

②对于私人领域的管理，相比较于公共管理的严格受法支配而言，其更多遵循的是契约自由和意思自治，拥有高度的管理裁量权，其内部管理和外部的交易活动完全可以按自己的意思而为之。

（5）政府与市场

政府与市场是现代社会的两大控制体系，公共管理与私人部门管理的一个重要区别之处就在于政府与市场的差异。与企业组织不同，政府提供的产品以及服务往往面对的不是自由、竞争性的市场。具体而言，这种差异表现在：

①垄断与市场。私人部门提供的产品和服务，多有竞争者；而公共部门提供的服务往往是只有一家，因此公共部门通常缺乏竞争的压力。

②公共产品与私人产品。政府部门提供的是公共产品或准公共产品，这些产品和服务具有不可分割性和非排他性；而私人部门提供的产品和服务为私人产品，是可以分割和排他的，价格也是可以衡量的。

③自由与依赖。消费者在购买私人产品时，可以自由选择；而对于公共部门所提供的产品和服务，公民没有自主决定的权利。

④利润与支持。私人部门大都以利润为导向，而利润的多少取决于顾客的满意，顾客导向很容易成为其经营目标；而政府往往缺乏服务的动机。

（6）多元理性与经济理性

①公共部门处在各种社会力量作用的中心，公共管理事实上也承担着社会价值权威性分配的职责。在这个利益和价值多元化的社会，政府往往需要在多元的、甚至是冲突的利益和价值之间做出平衡和选择。因此，政府治理中的理性往往是多元理性，需要综合考虑各种利益和价值的平衡。

②私人部门的管理，因为它的组织属性和职能有限，所以造成的社会影响面较小，不易形成整体社会作用，因而其管理大多为工具的经济理性考虑，通常不顾及或较少顾及其他理性的考虑。

三、论述题

1．结合我国实践，分析公共管理在我国应用的适应性、特殊性。（北师2013年研）

答：（1）公共管理在我国应用的适应性体现在以下三个方面：

①随着全球化趋势产生的竞争压力，以及以信息技术革命为代表的新经济时代兴起，知识和信息快速传播，社会力量的交流能力不断加强。全球化时代的科技革命尤其是信息技术革命将全球经济连成一体，在改变经济增长方式的同时，人类的生活方式以及社会的运行方式也在发生着变化，企业、第三部门和公民日益要求参与公共事务。

②为了提高国家综合竞争力，在新世纪获得竞争的有利位置，各国政府开始倾听社会意见，引入市场竞争机制，鼓励社会参与，提高服务水平和服务质量。

③在上述背景下，我国也应当重视公共管理的作用，用微观经济学的方法，以政府市场作为基础，从交易角度定义制度，把制度看作一种资源，用公共管理减少政府干预、鼓励民间参与治理变革。

（2）公共管理在我国应用的特殊性体现在以下三个方面：

①我国改革开放历程才三十多年，市场经济发展并不完善，市场化程度仍然不足，而地方保护主义盛行、缺乏平等竞争的环境、尚未形成全国统一的市场等问题仍然存在。

②我国正处于体制转型时期，制度建设还有待发展，法治体系并不健全，尊重法治特别是产权意识还很缺乏。在法律、法规不完善的情况下，引入公共管理理论容易产生成本高、效率低、质量差，甚至产生政治上的不稳定。

③中国的第三部门难以承担公共管理重任。新公共管理模式提倡把政府的部分职能转移给市场和第三部门，这需要一批发育成熟、自我管理和自治能力较强的第三部门。改革开放以来，随着市场经济的发展，第三部门逐渐兴起，但仍存在发育不良、缺乏独立性、官方色彩浓厚等问题。那种民间性、非营利性、自治性、志愿性、专业性的第三部门少之又少，无法成为与政府、企业等量齐观的一个部门。

（3）我国的公共管理需要处理以下四个问题：

①公共管理的主体问题。政府是公共管理活动的核心主体，但不是唯一主体。公共管理的主体应该是以政府为核心的多元化、开放式主体体系，注重发挥第三部门、私营部门和公众的积极作用。政府并非管理和配置社会资源的最佳手段，在民众和社会组织能够提供经济的、有效的、高质量的服务的领域，政府必须退出。

②行政伦理问题。当前我国正处于转轨时期，市场经济还不成熟，权力约束机制也很不完善，加之内外环境的影响，在一些政府官员身上出现了伦理失范现象。加强行政伦理建设，加大反腐倡廉力度，成为全社会关注的焦点之一。

③制度建设和创新问题。改革开放以来，我国政府共进行了六次机构改革，但是陷入了“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈，这必须在制度上引起我们的深思。

④依法行政问题。我国传统行政管理中重灵活、轻制度，重人治、轻法治，重义务、轻权利，行政决策缺乏科学机制的约束，行政责任意识薄弱。转型时期的公共管理如何摆脱人格化管理是我国依法行政的重要问题，也是依法治国的关键所在。

2．论述新公共服务理论基本观点的现实意义。（中国传媒大学2015年研）

答：新公共服务理论是以美国著名公共管理学家罗伯特·登哈特为代表的一批公共管理学者基于对新公共管理理论的反思，特别是针对作为新公共管理理论之精髓的企业家政府理论缺陷的批判而建立的一种新的公共管理理论。该理论提出和建立了一种更加关注民主价值与公共利益，更加适合现代公共社会和公共管理实践需要的新的理论选择。

（1）新公共服务理论的基本观点

登哈特夫妇在民主社会的公民权理论、社区和市民社会的模型、组织人本主义和组织对话的基础上，提出了新公共服务的七大原则：

①服务而非掌舵。这是七大原则中最突出的原则。公共管理者的重要作用并不是体现在对社会的控制或驾驭，而是在于帮助公民表达和实现他们的共同利益。

②公共利益是目标而非副产品。公共利益是管理者和公民共同的利益和责任，是目标而不是副产品。新公共服务提出，建立社会远景目标的过程并不能只委托给民选的政治领袖或被任命的公共行政官员。政府的作用将更多地体现在把人们聚集到能无拘无束、真诚地进行对话的环境中，共商社会应该选择的发展方向。

③战略地思考，民主地行动。新公共服务理论认为，符合公共需要的政策和计划，只有通过集体努力和协作的过程，才能够最有效地、最负责任地得到贯彻执行。通过参与和推动公民教育计划、培养更多的公民领袖，政府就可以激发公民自豪感和责任感。

④服务于公民而不是顾客。新公共服务理论认为，政府与公民之间的关系不同于工商企业与顾客之间的关系。

⑤责任并不是单一的。新公共服务要求公务员不应当仅仅关注市场，他们也应该关注宪法和法令，关注社会价值、政治行为准则、职业标准和公民利益。新公共服务理论意识到了这些责任的现实性和复杂性。

⑥重视人而不只是生产率。新公共服务理论家在探讨管理和组织时十分强调“通过人来进行管理”的重要性。在新公共服务理论家看来，如果要求公务员善待公民，那么公务员本身就必须受到公共机构管理者的善待。

⑦超越企业家身份，重视公民权和公共事务。新公共服务理论明确提出，公共行政官员并不是其机构和项目的业务所有者，政府为公民所有。

（2）新公共服务理论的现实意义

①吸收了传统公共行政的合理内容，承认新公共管理理论对于改进当代公共管理实践所具有的重要价值，但摒弃了新公共管理理论特别是企业家政府理论的固有缺陷。

②把效率和生产力置于民主、社区、公共利益等更广泛的框架体系中。主张用一种基于公民权、民主和为公共利益服务的新公共服务模式来替代当前的那些基于经济理论和自我利益的主导行政模式，这本质上是对传统公共行政理论和新公共管理理论的一种扬弃，它试图吸收传统公共行政理论的合理内核，尤其是在承认新公共管理理论对于改进当代公共管理实践所具有的重要价值并摒弃新公共管理理论特别是企业家政府理论的固有缺陷的基础上，提出和建立一种更加关注民主价值和公共利益、更加适合于现代公民社会发展和公共管理实践需要的新的理论选择。

③对传统的公共行政理论和目前占主导地位的管理主义公共行政模式都具有某种替代作用。新公共服务的理论框架是一个建立在对公共部门的理论探索和实践创新基础之上的备选方案，它既可以替代传统的公共行政管理模式，又可以替代目前占主导地位的管理主义公共行政管理模式。具体内容包括：

a．在传统公共行政管理模式之下，政府的目标仅仅在于有效地提供服务，而且问题主要是通过改变组织的结构和控制系统而得以解决的。尽管在该领域中有人曾呼吁要更加关注民主价值，但是对等级制和控制、减少公民参与以及中立专长的呼唤声却居于优势地位。

b．管理至上学说从管理学的角度批判官僚主义，推崇私营机构的管理技术，认为分权、放松规制、委托等是医治公共管理机制僵化痼疾的组织原则。以此为指导的改善公共管理的实践尝试逐渐形成一种相对一致的流派，即“新公共管理”，它成为指导欧洲各国行政改革的主要原则。新公共管理理论是“管理主义”或“新管理主义”运用于公共部门的结晶，它表明了传统形态的公共行政理论正在普遍化为一般管理哲学的理论倾向。但“新管理主义”很可能会损害诸如公平、正义、代表制和参与等民主和宪政价值。

④有助于建立一种以公共协商对话和公共利益为基础的公共服务行政。新公共服务理论的思想来源和概念基础主要包括：

a．民主公民权理论。越来越多的人要求恢复基于公民利益而非自身利益的公民权，公民会关注广泛的公共利益，他们会积极地参与，并且会为别人而承担责任。

b．社区与公民社会的理论。在存在着强大的公民互动网络和公民之间存在着高度社会信任和内聚力的地方，政府可以依靠现存的社会资本建立更为强大的网络，开辟新的对话和争论渠道，以及进一步就民主治理问题进行公民教育。

c．组织人本主义和新公共行政。人们试图把公共组织改变成为更少地受权威和控制问题支配并且更加关注内部选民和外部选民的需要和他们所关心的问题的组织。

d．后现代公共行政。后现代公共行政理论家主要信奉“会话”的理念，信奉公共问题通过会话要比通过“客观”测量或理性分析更有可能解决的观念。

新公共服务理论的这些思想来源显示出新公共服务理论更加致力于公共利益或公民利益的发展，并且以公共协商对话为重要机制。

3．胡德的新公共管理的观点和存在的局限性。（福州大学2016年研）

答：参见本章复习笔记相关内容。