第3章　行政主体与行政组织法

一、行政主体理论述评

1．西方国家的行政主体

（1）大陆法系的行政主体理论

①行政主体的界定与创设

a．在法国，行政主体是法律创设的主体，是指享有实施行政职务的权力，并负担由于实施行政职务而产生的权利、义务和责任的主体。

第一，行政主体是有权实施行政职务的组织；

第二，行政主体是分担权利、义务和责任的组织。在性质上，行政主体是公法人，即法律拟制的能够享有权利和承担义务的人。

b．在德国，行政主体，是指行政法上享有权利，承担义务，具有统治权并可设置机关以便行使并籍此实现行政任务的组织体。德国行政主体概念的关键在于权利能力。

c．在日本，行政主体界定为行政权的归属者。行政主体一般是指在行政法律关系上具有权利，或具有能承担义务资格的法律主体中执行行政的一方。

②行政主体的类型

a．国家

国家作为行政主体，掌握重要的行政权力。国家除了组织属于全国范围内的公务外，还享有设立其他各类行政主体，监督和控制其他行政主体的权力。

b．地方行政团体

这是以一定的地区及在那里居住的居民为基础，在该地区内设置的以实施有关公共服务为目的，并对该地区内居民具有支配权的公共团体。

c．其他行政主体

这类行政主体的一个共同特点是组织特定的公务，而不以地域为基础。这些行政主体通常由国家或地方行政团体设立。

③行政主体的法律地位

行政主体的法律地位通常来自于法律的授予或依法取得。行政主体具有相当的独立性，主要表现在：

a．行政主体相对于个人独立。

b．行政主体与其他行政主体相对独立。各行政主体在法定范围内，对其所管辖的事务有自主决定权。

注意：在单一制的国家，行政主体的独立仅指行政上的独立，不包括司法上的独立。

即国家有统一的司法制度，行政主体不能设立自己独立的司法制度。但这也不是绝对的，比如说法国（单一制国家），行政法院不属于司法机关而是特殊的行政机关，行政机关有自己独立的司法制度。

④行政主体的公务

一般来说，国家承担的公务主要是涉及全国性的事务或地方难以独立处理的事务；

地方行政团体组织的公务主要涉及地方事务，如道路、公共秩序等；其他行政主体，其公务范围大都单一，比如说律师行业协会等。

⑤行政主体的权力

a．行政组织设置权。通常，法律对行政主体的组织设置作原则规定，由行政主体通过民主的方式自行产生。

b．公务组织权。行政主体可以依法就其所承担的公务进行组织和管理。

c．财政收支权。行政主体拥有自己独立的财政。

d．财产管理权。行政主体可以在法定范围内自由地支配自己的财产以及决定对其财产的管理方式。

（2）英美法系的行政主体

在英美国家中，虽然没有系统的行政主体理论，但却存在着行政分权和自治的实体制度，而且这套制度已相当成熟。之所以没有发展出一套关于行政主体的系统理论，是因为这套制度的形成源远流长，依赖于博弈程序的实现和普通法制度的保障。换言之，这套制度是自生自发形成，而不是理性建构的产物，对理论并没有太多的依赖。

2．我国行政主体理论

（1）行政主体理论的形成

我国的行政主体理论是从国外传入的。最早使用行政主体概念的是《行政法学原理》、《中国行政法学》。

20世纪90年代后，绝大多数行政法教科书都采用了行政主体概念，形成了独特的行政主体理论。

（2）行政主体理论的基本内容

①行政主体的界定

一般将行政主体界定为依法承担行政权的单个行政机关和法律法规授权的组织。

②行政主体的范围

a．国务院；

b．国务院的组成部门；

c．国务院直属机构；

d．经法律法规授权的国务院办事机构；

e．国务院部委管理的国家局；

f．地方各级人民政府；

g．地方各级人民政府的职能部门；

h．经法律法规授权的派出机关和派出机构；

i．经法律法规授权的行政机关内部机构；

j．法律法规授权的其他组织。

③行政主体的职权与职责

一般认为行政主体的权职可分为抽象的权力和具体的权力。前者如制定规章和一般规范性文件，后者如对具体的人或事做出处理。

④行政主体的资格及确认

一般认为，作为行政主体必须具备一定的法律资格要件和组织要件。

a．法律资格要件

第一，行政主体必须是依法享有行政职权的组织。

第二，行政主体必须是能以自己的名义实施行政活动的组织。

第三，行政主体必须是能够独立承担行政责任的组织。

b．组织要件

关于行政主体的组织要件说法不一，有的认为需要经过正式的批准成立手续，也有的认为行政主体必须有独立的经费和办公场所等。

二、行政主体的界定与功能

1．行政主体的界定及特点

（1）从行政多元的角度考虑，行政主体可以指在行政法上具有独立行政利益，享有权利（权力）、承担义务，并负担其行为责任的组织体或该类组织体的代理主体。

①行政主体为行政上的多元行政利益主体或代理主体。

②行政主体具有行政法上的权利（权力）义务。这里的权利是法律化的行政利益。

③行政主体要承担其行为的实质责任，包括经济上的责任。

（2）从主体的内涵考虑，行政主体的条件包括：

①在本原意义上，行政主体必须是两人以上的组织体，而不能为自然人个人。

②享有自身的利益。行政主体享有的利益较为广泛，除了人身权益和财产利益外，还有自我组织、自我管理、自我发展的利益。

③存在独立的权利义务。独立的权利义务是由行政主体的利益派生而来的，是其利益的具体化和法律化。

④具有独立的意志。这里指主体者必须有独立的意思表示能力，可以自由地决定自己的行为。独立的意志是主体者的内在要求。

⑤能够独立承担责任。任何主体都必须对自己的行为负责，这是法治社会对主体的基本要求。

2．行政主体理论的基础

（1）实践的角度

从实践的角度分析，把行政主体界定为行政上的利益主体是市场经济发展、公共行政改革和直接民主的需要。

（2）理论上

将行政主体界定为行政利益主体是人的主体性原理、辅助性原则和建构理性主义的要求。

3．行政主体的功能

（1）保障行政分权和自治的功能。

（2）确认和保障多元行政利益的功能。

（3）建构公共行政秩序、规范外部行政的功能。

三、行政主体的类型

　1．利益行政主体

利益行政主体，是指具有独立的行政利益的行政主体，也是实质意义上的行政主体。利益行政主体又可分为原始的行政主体和派生的行政主体，前者指国家，后者包括地方行政主体、公务行政主体和社会行政主体。

（1）国家

①作为行政主体，国家主要是为了谋求国民的利益和国家的发展，而且还负有建立和监督其他行政主体的职责。

②国家作为行政主体，其行政事务主要由中央行政机关及垂直行政机关承担，同时也有部分归地方行政机关承担。

（2）地方团体

地方团体由国家派生，主要由土地、人口和财富构成。

（3）公务行政主体

公务行政主体，是指国家或地方团体为实施特定公务而设置的公务组织。公务主体具有以下特点：

①组织和实施特定的公务。

②公益性，公务主体不以赢利为目的。

③由国家或地方团体设定，经费全部或部分由设置主体提供。

④在管理上可以相对独立。

（4）社会行政主体

社会行政主体，是指经法律授权或认可，为实现特定群体利益而设立的社会自治组织。社会行政主体又可细分为村民自治行政主体、社区自治行政主体、行业自治行政主体以及其他社会行政主体等。

2．代理行政主体

代理行政主体，是指经法律授权或委托，代表利益行政主体进行管理，并承担形式责任的行政主体，包括行政机关、法律法规授权组织、行政机关委托的组织和个人。

（1）国家行政机关

国家行政机关包括中央行政机关和地方行政机关两部分。

①中央行政机关

a．国务院

对国务院的理解有狭义和广义两种。从狭义上理解，国务院是指由国务院总理、副总理、各部部长、各委员会主任、审计长和秘书长构成的组织体。在广义上，除狭义的国务院外，还包括国务院下设机关，即各部、各委员会以及直属机构、办事机构等。

国务院实行总理负责制。

b．国务院的组成部门

国务院的组成部门包括各部、各委员会、人民银行和审计署，共28个部门。

国务院组成部门实行首长负责制。

c．国务院的直属特设机构

国务院直属特设机构是指国务院设立的主办各项专门业务的行政管理部门

d．国务院的直属机构

国务院直属机构是指国务院设立的主办各项专门业务的行政管理部门。国务院设有海关总署等l8个直属机构。

e．国务院的办事机构

国务院办事机构是指国务院设立的协助总理办理专门事项的辅助性机构。

f．国务院部委管理的国家局

部委管理的国家局是指国务院设置的主管专门业务，由部委管理但又具有相对独立性的行政机关。

g．国务院的议事协调机构和临时机构

国务院设有国家国防动员委员会等27个议事协调机构和临时机构。

h．中央行政机关在地方的分支机关

严格地说，中央在地方的分支机关也属于中央行政机关的范畴。但和中央行政机关不同，他们的管辖仅涉及一定行政区域，而不及于全国。

②地方行政机关

a．地方各级人民政府

地方人民政府也分为省级、市级、县级和乡级四级。在我国，地方各级人民政府具有双重性质：一方面，各级人民政府是国务院统一领导下的国家行政机关，都要服从国务院；另一方面，地方各级人民政府又是地方利益的代表，是地方权力机关的执行机关，对地方权力机关负责。

地方各级人民政府也实行首长负责制。

b．地方各级人民政府的工作部门

c．派出机关和派出机构

派出机关是一级人民政府在一定区域内设立的派出组织，履行一级政府的职责。我国派出机关有三类：

第一，行政公署；

第二，区公所；

第三，街道办事处。

派出机构是由政府的工作部门根据需要在一定行政区域设置的派出组织。在我国，派出机构的种类较多，如公安派出所、税务所、工商所等。

（2）法律法规授权组织

法律法规授权组织主要是指具有代理行政主体资格的组织。

①仅具有行政职能的事业单位。他们由于专业性、技术性较强，被设置成了事业单位，如证券监督管理委员会、保险监督管理委员会等。

②以公共事业为主的事业单位，因为法律法规授权而履行行政职能，如公路管理站。

（3）行政机关委托的组织和个人

行政机关将行政任务委托企业、民间组织或个人承担，引入企业竞争机制，国家不再垄断公共行政，公共行政由国家和社会共同承担。受委托的组织或个人都具有代理行政主体的地位。

四、行政主体制度的构建

1．行政主体制度建构的内容

（1）在法律上确认行政主体制度

行政主体制度的建立，首先需要法律的认可。

①通过立法在整体上建立行政主体制度。

②先通过单行立法确立每一类行政利益主体独立的法律地位、明确其权利义务和责任，待条件成熟后再统一立法。

（2）行政主体内部制度的构建

不同类型的行政主体，其功能和利益不同，其组织机构的设置、人事、财政、规则创制以及其他的管理权限也有很大差异，因而，需要逐步建立健全各类行政主体的内部制度，逐步明确各类行政主体的权利义务和责任，还需明确各类行政主体内部的权力运行规则。

（3）行政主体外部制度的构建

行政主体的外部制度主要涉及行政主体之间的关系，包括不同类型行政主体之间的关系与同类行政主体之间的关系。

2．行政主体建构中要注意的问题

（1）传统行政主体理论的障碍

一元背景下的行政主体理论虽然有种种不足，现在要做根本性的改革不是一件容易的事情，还需要充分的研究和论证。

（2）中国的国情

目前我国的经济改革取得了很大成就，但行政实体制度的转型还刚刚开始，行政主体理论和制度的构建要考虑渐进性和可操作性，行政主体的类型也需要逐步建立。

（3）公共行政改革的需要

公共行政的多元化改革必然要求行政主体的多元化，因此，要根据改革的进程，不断确认新的行政主体类型，完善相关制度。

（4）注意与立法衔接

我国目前法律上没有肯定以多元行政利益为基础的行政主体制度，因此，如果要真正建立新型的行政主体制度，必须从法律上突破。

五、行政组织法的概念与功能

1．行政组织的概述

行政组织是指担当行政事务、享有行政权的各级人民政府及其设置的行政机关的综合体。其特征如下：

（1）行政组织是行政机关的综合体，是行政机关组成的有机系统。

（2）行政组织是各级人民政府的组织，由各级人民政府以及设置的行政机关组成。按此，行政组织有中央行政组织和地方行政组织之分。

（3）行政组织是担当行政事务，行使行政权的组织。这一属性使其与立法组织、司法组织相区别。

2．行政组织法的概念

行政组织法可界定为规范行政的组织过程和控制行政组织的法。

（1）行政组织法是规范行政组织过程的法。

对行政组织是由立法机关控制，还是交由行政机关负责，如何保证行政组织过程中的民主、公正和理性，如何进行行政改革，这些问题都需要从法律上解决，都属于行政组织法的范畴。

（2）行政组织法是控制行政组织的法。

这是行政组织法最核心的内容之一。行政组织一旦为有权机关设定，就要受到法律的严格制约。

（3）行政组织法是与组织行政和行政组织有关的法律规范的总称。

我国对行政组织加以规定的有宪法、法律和法规等。行政组织法不是指单一的法律，而是有关行政组织的法律法规的集合。我国现有的行政组织法种类包括：

①宪法关于行政权与行政组织的规定。

②《国务院组织法》与《地方组织法》。这两部法律是我国行政组织法的主要渊源。

③单行法律中关于行政权与行政组织的规定。

④有关行政组织的法律性与法规性文件。

3．行政组织法的功能

行政组织法的功能，是指行政组织法可以发挥的作用。

（1）行政组织法为公共行政的组织提供法律支撑

行政组织法的首要功能是服务于公共行政的需要。公共行政的开展需要人、财、物、组织机构等各种手段，需要在个人和国家、政府和市场、政府与社会之间进行合理分工，这都需要借助于法律手段才能实现。

（2）保障行政组织的民主、理性和公正

①行政组织法可以保障公民对行政组织过程的直接参与。

②行政组织法可以保障行政组织过程的理性和公正。

③行政组织法可以保障行政组织结果的理性和公正。

（3）合理设定行政权

①合理创设行政权力。行政组织权限的创设绝不是一个事实问题，而是法律问题。

②合理分配行政权力。这里的权力分配既包括纵向的中央和地方权力的分配，也包括横向的行政机关之间的权力分配。行政组织法在行政权的分配上具有独特的优越性。

③合理调整行政权力。行政组织法可以根据社会发展的需要，政府职能的转变，适时对行政组织的权力进行调整。

（4）规范行政组织的设置

①行政组织法可以确定行政组织的合理结构。

②行政组织法可以明确行政机关的设置标准。

③行政组织法可以明确行政机关的设置程序。不同地位、性质的行政机关，其设置程序也不相同。

（5）控制行政组织的规模

在整体规模上，行政组织有自我膨胀的趋势。行政组织法可以从实体和程序两个方面对行政组织的规模进行控制。

六、行政组织法的基本原则

1．依法组织原则

国家对行政的组织，或者说行政组织权的行使、行政组织的形成，必须受到法律的约束，这是依法组织原则的核心所在。依法组织原则是现代西方国家行政组织活动中奉行的一项最基本的原则。

（1）依法组织原则的具体要求

①重要的行政组织问题要由宪法和法律加以规范。依法组织原则要求对行政的组织依法进行。

a．行政组织设置中的重要问题属于法律保留事项。

b．行政组织法规范可通过行政立法加以具体化。

c．在特定情况下需要赋予行政机关一定的行政机关设置权时，要有法律的特别授权并规定相应的设置标准。

d．对行政的组织过程必须由法律规范。

②行政组织法必须公开、明确、稳定。

a．行政组织法公开意味着所有的行政组织法律规范，包括行政立法制定的行政组织规范都要正式予以公布，让人民知晓。

b．行政组织法明确要求行政组织法律条文具体、意思清楚、具有可操作性，真正起到对行政组织的规范和控制作用，而不是模棱两可、无法把握。

c．行政组织法稳定要求行政组织法律制定后，需要保持相对稳定，而不能频繁变动。

③行政组织法必须切实保障公民的自由和权利。

④违反行政组织法要承担法律责任。

违反行政组织法的责任人员必须承担相应的法律责任。当然，如果责任人员是政府组成人员的，还需承担相应的政治责任。

（2）确立依法组织原则的意义

这一原则最大的意义在于制度构建。依法组织，意味着将整个的行政组织制度纳入法治轨道，需要重新分配国家权力机关与行政机关在组织行政方面的权限。

2．行政分权原则

（1）行政分权原则的涵义

行政分权原则是指采用分散的方式组织行政，行政权分别由不同组织体或不同行政机关承担。行政分权包括以下两类：

①在不同主体间的分权。即将行政事务由多个组织体承担，与集权式管理相对应。

②在同一主体内的分权。即在同一组织体内设置不同的机关予以分权，包括纵向分权，也包括横向分权。

（2）行政分权的方式

①采用联邦制的形式分权

联邦制分权不仅限于行政分权，还包含了立法权和司法权在联邦与州之间的分配。

②采用地方自治的形式分权

在单一制国家，如英国、法国和日本都采用了地方自治的形式，在国家与地方之间实现行政分权。

在联邦制的美国、德国，州与地方政府也实现行政分权。

③采用公务自治的形式分权

即将一些特殊性质的公务独立出来，组建公法人或委托某种行会进行管理，而不受行政机关的直接指挥。

④采用权力下放的形式分权

这是指在同一个组织体内设有中心管理机关和分支机构，中心管理机关将一些权力下放给分支机构行使。我国目前主要是采用权力下放的形式在中央和地方之间实行分权。

⑤采用设置特殊机构的形式分权

美国联邦政府设置的独立管制机构是对总统权力的限制，也是一种分权形式。

（3）确立行政分权原则的意义

①有利于传统观念的改变。

②有利于行政分权制度的发展。

③有利于推动民主和法治的发展。行政分权建立在民主和法治的基础上，其基本原理是通过分权，使公民有更多的机会参与管理，从而实现直接民主。

3．组织效率原则

（1）组织效率原则的涵义

组织效率原则，是指对行政的组织，要以提高效率为宗旨。即组织行政，要以最小的投入获取最大的效益。效率原则建立在合理的基础上。

（2）组织效率原则的具体要求

①行政组织精简化

行政组织的精干是其高效的前提。机构臃肿、人浮于事，其必然结果就是效率低下。为保证行政组织的精干，通常有三种做法：

a．通过立法明确规定行政组织的定员。

b．通过控制行政组织预算的方法来限制行政组织的规模。

c．通过大规模的机构改革，通过精简机构、人员来控制行政组织的规模。我国常采用此种方法。

②行政组织系统化

对行政的组织按系统方式进行，也为组织效率原则所要求。

③行政组织合理化

行政组织的合理化有以下要求：

a．行政组织形态合理。采用最先进的具有民主、法治、效率精神的行政组织形态进行管理，是时代的需要，也是社会发展的必然。

b．行政组织标准合理。行政组织标准合理又包含三个方面内容：组织法规标准合理、行政组织结构合理、行政机关结构合理。

c．行政组织程序合理。合理的行政组织程序至少应包括两个环节，即论证环节和民主参与环节。

（3）确立组织效率原则的意义

效率建立在合理的基础上。行政组织形态、结构、规模等的合理会带来行政的高效率；相反，则会影响效率。没有合理的行政组织系统，也就不可能有真正的高效率。

4．民主和参与原则

（1）民主和参与原则的具体要求

民主既包括直接民主，也包括间接民主。

①加强人大对行政组织过程的监督

我国实行人民代表大会制度，政府由同级人民代表大会产生并对其负责。应当加强人大及其常委会在行政组织变动中的权力，以充分体现行政组织过程中的民主性和参与性。

②培养民众积极参与的意识

参与意识的存在是积极参与的前提条件。现在，民众参与还主要停留在直接涉及自身利益的层面，而对于行政组织过程等间接与民众相关的重大问题，其参与热情并不是非常高。

③行政组织过程应当有民众的直接参与

民众的参与应当是全程的，既包括事前参与，也应当包括事后参与。行政组织改革不是目的，改革的目的是为了使行政组织更加适应社会和民众的需求。

④为民众直接参与提供畅通的渠道

（2）确立民主和参与原则的意义

民主和参与是一项内容的两个方面。参与是相对于民众来说的，指民众积极参与行政组织的设置、改革、评估等过程；民主则是相对于政府来说的，指政府在行政组织的设置、改革、评估等过程中，应当听取民众的意见，注重发挥民众的积极作用。政府的民主制度，为民众的积极参与提供了可能。

七、行政组织法的内容与体系

1．行政组织法的内容

（1）行政组织法的基本原则

行政组织法中对基本原则作出规定是出于以下考虑：

①澄清对行政组织法的认识。

②为行政组织立法指明方向。

③为行政组织实践提供指导。

（2）行政组织形态（行政主体制度）

国家行政是采用集中式的管理，还是分散式管理，即是否肯定地方自治和公务自治，需要在行政组织法中明确。在行政组织法中，行政的基本组织制度至关重要，它直接决定了行政组织的其他法律制度。

（3）行政权的内容与形式

行政权原则上要由宪法规定，但行政权的具体问题则需要在行政组织法中解决。

行政组织法有必要对行政权作出明确规定。其必要性在于：

①有利于对行政权的合理界定和控制；

②有利于对公民权益的保障；

③有利于行政目标的实现和行政效率的提高。

（4）中央行政组织法

在行政组织法律制度中，中央行政组织的设置至关重要。国家管理重要的行政事务，其行政组织的规模相对庞大，其权力行使影响全体国民的利益，影响国家和社会的发展，因此，中央行政组织需要严格立法设置。

（5）地方行政组织法

和中央行政组织的设置相比，地方行政组织的设置较为复杂。

（6）其他公务组织法

采用国家行政机关以外的公务组织进行管理在西方已有很长的历史。利用社会公务组织进行管理的理由是：

①维持小政府规模，节省国家财源；

②实行行业自律，促进行业的发展；

③适应现代行政管理的需要。

（7）行政授权与行政委托

行政授权与行政委托在我国主要由单行法律法规规定。

（8）行政代理与行政协助

在行政组织制度中，行政代理与行政协助制度具有重要地位。

行政代理，主要是指在特定情况下，行政官员的权限由其他官员代替行使的法律制度。代理者的行为与被代理者的行为具有同等效力。

行政协助，是指一个机关在执行所属行政主体的任务以外，还执行另一个行政主体的任务，并且在此范围内执行该行政主体的机关活动。行政协助存在的正当理由是行政的效率性和经济性。

（9）行政组织程序制度

在对行政的组织中，程序问题十分重要。组织程序是行政组织权的运行程序。一方面，组织程序的合理与否直接决定了组织结果的好坏；另一方面，组织程序本身需要承载民主、公正等价值追求，因此有必要在行政组织法中对此予以规范。

2．行政组织法的体系

（1）第一层次：制定《行政组织基本法》。

该法应规定行政组织法的基本原则、行政组织形态、行政主体制度、地方法律分权、行政组织程序、违反行政组织法的责任等基本问题。

（2）第二层次：需要制定三部分法律。

①制定《国务院组织法》和《中央行政机关设置标准法》。

②制定《地方基本法》。

③制定《社会中介组织法》，对社会中介组织涉及的共同问题作出原则规定。

（3）第三层次：在上述三类法律之下，进一步立法。

（4）第四层次：在第三层次下，由国务院以及地方根据具体情况作进一步的规定。如国务院可根据各行政机关设置法，制定各行政机关的设置法规，具体规定各行政机关的内部构成、各内部机构的主管事项、权限、人员定额等。