第七章　行政机关管理

一、主要名词概念

1．机关

答：机关是指执行国家行政职能的机关，是为执行政务而建立的各种执行机构。它有广义和狭义之分。广义上的行政机关是指一级政府机关的总称，即国家政权组织中执行国家意志，从事国家政务、机关内部事务和社会公共事务管理的政府机关及其工作部门。狭义的行政机关是特指一级政府机关的办公厅（或办公室），它是在政府首脑直接领导下为处理综合性事务，辅助进行全面管理工作而设立的。

2．行政机关管理

答：广义机关管理是指行政组织系统内部设立的综合性办事机构对本组织综合性的日常事务、规章制度、工作秩序等所实施的管理。狭义的行政机关管理是指行政机关本身的管理，主要是与办公厅（办公室）有关的事务。其主要工作内容，概括起来有：调查研究，熟悉信息，协助决策，承上启下，协调沟通，处理事务，后勤保障。根据我国实际情况可进一步概括为：参与政务，处理事务，搞好服务。机关事务的具体工作通常由各级政府及其所属各行政机关的综合办事机构——办公厅（室）和机关事务管理机构来承担。

3．文书

答：文书是指机关、团体、企事业单位在处理各种事务中形成的目的明确、体式完整、内容系统的各种文字材料。它可以分为两类：一类是公务文书，一类是个人文书。其中，公务文书简称公文，我国现行公文基本形式有以下几种：①命令；②决定；③公告；④通告；⑤通知；⑥通报；⑦议案；⑧报告；⑨请示；⑩批复；⑪意见；⑫函;⑬会议纪要。

4．机关文书管理

答：行政机关文书管理是指按一定的程序，制发和收办公务文书，组织行政信息运行的过程和工作。行政机关的文书工作，主要包括：①外发文件，即以本机关名义拟制、发出公文的过程；②收进文件，即对外单位拟制、发来的文件进行办理的过程；③公文归档。公文办理完毕后，应当根据《中华人民共和国档案法》和其他有关规定，及时整理（立卷）、归档。

5．信访

答：信访是人民来信和人民来访的简称。人民群众在来信或来访中所提出的各种问题，包括建议、批评、要求，以至申诉、控告、检举等，均属于信访工作的范畴。信访管理就是对人民群众来信来访中提出的意见、要求、建议、反映、申诉、控告、检举、揭发等一系列问题进行分析研究，调查核实，按照党和国家的有关政策、法律做出恰当处理的一系列活动。

6．印信管理

答：印，即印章，是刻在固定资料上代表机关、组织或个人权力的图章。信，主要指介绍信，另外还有证明信。印信管理是指对印章和信件的管理。①印章管理。印章应由专人保管，保管人员必须明确保管印章和使用印章的纪律和政策。所有印章均应加锁。尤其是正式印章，应专设保险柜保存。印章出现异常或丢失情况，应及时报告领导处理。必要时，应报公安机关查找。使用印章必须经有关领导批准。对要盖印章的文书要认真审阅。用印要详细登记。盖章要位置正确，图案清楚。代章要在落款的后面注明“代”字。为了用好印章，防止漏洞，还须建立用印登记手续。②介绍信管理。一般介绍信应与印章放在一起，指定专人保管，统一使用。

7．行政机关管理的现代化

答：行政机关管理现代化，是指在行政机关管理中使用各种现代化管理方法和先进技术手段来处理机关管理工作，提高工作效率。其内容包括：①行政机关管理观念的现代化；②机构设置的现代化；③机关管理的制度和规范化；④人力资源配备的现代化。行政机关管理现代化是当代科学技术发展与社会进步的客观需要，是行政管理走向科学化的一条必由之路。

8．机关管理的制度化和规范化

答：机关管理制度化、规范化，就是通过制度明确职、权、责，规范和约束行政人员的行政行为和管理活动，形成一种制约权和规范机制，从而提高工作效率。管理制度化、规范化，就是要按照一定的标准和程序，完成既定的任务，它不仅可以使工作人员明确可以干什么、不可以干什么、干到什么程度，也便于工作人员尽快熟悉业务，提高水平，减少浪费；有了制度，即具有激励的效果，可以增强工作人员的自主权和主人翁责任感，便于调动积极性和开创性；也便于领导者对工作的指导和检查，便于领导者从烦琐的具体工作中解脱出来，尽快了解部下的工作情况，掌握工作节奏，用更多的精力思考重大问题。

二、复习思考题

1．机关管理的地位和作用表现在哪些方面？

答：（1）机关管理的地位

行政机关管理是行政管理的重要组成部分。办公厅（室）的工作虽然不是直接行使国家权力，但却是行使行政决策、行政执行和行政监督等职能所必不可少的，在整个行政组织中处于中心地位。搞好行政机关管理，建立高效、廉洁、务实、现代化的办公厅（室），对于提高整个行政管理的效率、实现行政目标，具有十分重要的作用。

（2）机关管理的作用

①参谋助手作用

机关办公厅（室）虽然不是一级政府或一个单位的法定领导，而是从属于领导层之下的辅助层，然而它却要代表领导处理全局性的问题，起着辅助领导的作用，是指挥、控制整个行政机关工作的中心部门，主要体现在：帮助领导处理日常事务、辅助领导决策。在整个决策过程中它可以发挥应有的参谋作用：

a．决策准备时，可以根据领导的要求进行调研活动，提供有情况、有分析、有综合的准确信息和调查报告，向领导者提供可靠的决策目标和依据；

b．拟订方案时，积极出谋划策，为领导推荐和评介方案；

c．决策实施时，通过了解汇总执行情况，把信息及时反馈给领导者，便于领导者对方案的修正完善；

d．在行政目标实现后，要认真总结决策执行中的经验和教训，对实施方案提出意见或建议，供行政领导下次决策借鉴。

②协调沟通作用

a．在纵向层次结构中，办公厅（室）处于决策层与执行层的中间位置，成为领导联系基层、联系群众的桥梁，成为决策层与执行层信息传送反馈的中心结点。通过办公厅（室）的上情下达、下情上达，能够促成上下协调一致、决策与执行紧密配合。

b．在横向职能分工体系中，办公厅（室）的沟通活动能够加强各部门之间的密切联系，能够使领导者及时掌握各部门的工作动态以及各部门之间的关系状况，还能够经领导授权或主动地协调解决各部门之间出现的工作矛盾。

③联系作用

办公厅（室）除完成本机关内部有关事务以外，还是与其他机关或外界人士接洽公务、交换意见的场所，是领导机关联系群众的桥梁。

④后勤保障作用

一个政府部门要正常地进行职能活动，必须使各级领导和各类行政人员都具备基本的工作条件，如信息的收集、加工、整理、传递、吃、住、行、用的合理安排及其保证。办公厅（室）的一项重要职责是搞好后勤工作。

2．机关管理的主要任务是什么？

答：行政机关管理的基本任务就是参与政务、处理事务、搞好服务。具体而言包括：

（1）参与政务

①参与政务是指参与领导者的政务活动。办公厅（室）参与政务的方式主要包括：协助领导掌握本单位和下属各单位的工作情况，收集和综合处理各种信息资料，为领导决策当参谋助手；协助领导掌握和研究本部门方针政策的贯彻执行，以统揽全局，把握工作方向；协助领导进行工作指挥，承上启下，协调左右，查办督办领导决策的贯彻执行。

②办公厅（室）的工作人员，在参与政务活动中，首先要摆正自己与领导的关系和位置。在政务活动中，办公厅（室）的工作人员是参谋助手，而不是主持人或决策人；是配角，而不是主角；是参与地位，而不是决策地位；不能越职越权，更不能代替领导擅自做主。

③办公厅（室）参与政务，主要是指在领导决策之前为领导收集信息，提供“素材”；决策之中为领导出谋献策；决策之后查办督办，反馈协调，总结经验。为此，办公厅（室）在参与政务活动中要争取主动，探索规律，总结经验，超前服务。参政而不专政、弄政、乱政、滥政。

（2）处理事务

处理事务是指行政单位办公厅（室）大量的、例行的综合性日常事务以及种种临时性、突击性的事务。包括公文的拟办、收发和传递，档案的管理，会议的筹备与管理，以及来客接待，信访工作，保密工作，生活服务，环境保护和领导交办的其他事务性的工作。

要处理好事务，需要抓好三个环节：

①创造良好的工作环境，包括物质环境和精神环境两个方面；

②要有严格的工作制度，比较共同的有：作息时间、考勤制度、文秘工作制度、会议制度、财务制度、物资供应制度、住房分配管理制度、车辆管理制度，等等；

③要有畅通的信息系统，要尽快排除各种干扰，减少沟通中的“关卡”。树立整体和全局观念，以同心协力搞好工作，提高效率。

（3）搞好服务

①搞好服务主要指搞好机关内部的各项服务工作，包括为行政领导服务，为机关各项工作服务，为机关工作人员服务。搞好服务的要求：

a．要真正树立起为人民服务的思想；

b．要学习和提高服务的本领，三是要有脚踏实地、勤勤恳恳、任劳任怨的工作态度。

②行政机关具体贯彻执行这一根本宗旨，主要体现在：

a．为机关行政领导工作服务；

b．为本机关各项工作创造条件与提供服务；

c．为机关全体工作人员的生活福利服务。

3．行政机关管理活动有哪些特点？其主要原则是什么？

答：（1）行政机关管理活动的特点

①服务性

这是行政机关管理工作最基本的特点，也是行政机关事务管理工作的根本宗旨。具体表现为：

a．行政机关管理工作要为领导服务。行政领导要搞好决策，需要大量详细的信息、资料作依据。在一般情况下，这是行政领导的个人精力和才智所无法胜任的。办公厅（室）的职能决定了它应当是行政领导进行决策的参谋和助手。

b．办公厅（室）相对于本机关其他职能部门或机构来说，又处于后勤的位置，这就决定了它又必须为本机关各部门或机构工作提供种种服务，为本单位全体工作人员服务，以保证整个机关正常、高效地进行职能活动。

②政策性

行政机关管理虽然是一些基础性的服务工作，但是按其服务的对象、范围、标准、要求的不同而具有很强的政策性。要做好行政机关管理工作，不仅要坚决贯彻执行党和国家的政策、法规，而且还要认真研究和落实本地区的具体政策和本机关的具体制度；要坚持按政策办事，注重经常性的政策学习和研究，制定并严格执行合理的规章制度。要做到有法可依，有章可循，政策、制度面前一视同仁。

③复杂性

行政机关管理是一项复杂的综合性的工作，其活动涉及面广，头绪繁多，情况多变，涉及的学科知识也十分广泛。具体表现为：

a．它的内容非常广泛，除了参与有关政务、处理日常事务以外，还涉及机关内部的人事、房产、医疗、保险以及财物、基建等管理，不仅要受内部情况变化的影响，还要受外部条件变化的影响，因而头绪繁多，情况复杂。这就要求从事行政机关管理的工作人员，要有认真、细致、求实的工作作风，具备高度的责任心和任劳任怨的精神。

b．进行行政机关管理工作，表面上看忙忙碌碌，朴实无华，实际上，它也是众多学科知识的综合运用。它涉及广泛的学科，包括哲学、社会学、经济学、政治学、文书学、档案学、法学、数学、经济管理学、行政管理学以及现代管理技术和方法，等等。

④时间性

办公厅（室）是整个机关的信息中心，负责行政信息的上情下达、下情上报和平行传递；收发汇总各类公文要件，因而工作具有较强的时效性。能否及时准确地进行各类信息的输入、转换、输出、反馈，直接影响着整个机关的行政效率。

（2）行政机关管理活动的主要原则

①管理程序规范原则

履行机关管理的管理程序规范原则就是要彻底规范和实施机关管理制度以及维持机关管理秩序。这是机关日常工作制度的管理内容，是机关管理的重要内容，也是保证机关管理的其他要素得以正常、连续运转的前提。

②公私资材分离原则

现代公共行政管理要求行政组织及其成员为完成实际行政工作所必需的设施、设备、用具等资材和物品，一切由办公地点提供。就是说，政府办公地点提供资材，任何行政组织中的成员个人不能任意占有和用于私用，不是私有资材，即管理者或办公人员的居住地点与办公地点以及行政组织所有的资材与其成员所有的资材的明确分离和公私分明。

③文书主义原则

行政系统内部的信息流动主要以文书的形式记录、传递和保存，即对现代行政组织作出的各种结论、处理结果、指令等，至少是最后的决定，都要全部以文书的形式表示、记录、保存下来。

④技能转移的原则

机关事务处理技能的转移，在过去很大程度上依赖于有熟练处理事务经验的机关人员的传授。但在今天，行政组织内部的培训活动使技能转移合理化。另外，技能的转移也是一种由人将技能向机械器材的转移。随着科技的发展，处理机关事务的机械器材得以进步和普及，同时也带来了机关事务管理的革命。

⑤例外的原则

作为管理者，除了将那些需要管理者来例外地、个别地判断决定和处理的行政事务保留在自己的手中外，其他事务可分担给部下来管理。

⑥集中管理的原则

集中管理的原则，即各部门中存在的相同、类似的机关行政事务，将其尽量归到一处进行集中处理的原则。被归到一处的相同的机关行政事务，都会使其在质和量上处理得更加合理化、效率化。

⑦机械化的原则

技能转移的原则，必然地产生机械化的原则。人类社会的发展方向是向高度的机械化社会迈进，行政活动也不能脱离这一发展潮流。现代技术革命将其推到一个更高的阶段，而且在社会活动的许多领域自动化程度越来越提高。

4．机关日常工作管理的主要程序是什么？

答：合理的工作程序要把握以下几个环节：计划安排，组织实施，沟通信息，协调控制，检查总结及奖惩教育等。具体表现为：

（1）有计划地安排工作

计划工作必须上升为一种管理职能。同时，计划也是组织实施的纲领，并为控制提供标准。所以，计划必须明确、具体、可行，并留有余地，计划的制定应建立在科学预测的基础上，并要广泛征求意见，要在付诸执行前使执行者明白，让绝大多数人员认可。

（2）组织实施工作

行政机关管理的实质性步骤计划要实现，必须通过组织实施这一环节。即各项具体工作要落实到人，事事有着落，人人有任务，各就各位，恪守本职。做好各项沟通、协调工作，要严格规章制度，秩序井然地开展工作。

（3）沟通信息工作

沟通就是彼此了解情况。沟通信息是行政机关及其个人对任务和问题获得统一认识的方法和过程，目的就是取得思想认识上的一致，加深相互了解。及时沟通信息，可以应付紧急事件的发生，避免额外损失。办公厅（室）的信息处理，主要包括信息收集、信息传递和反馈、信息网络、信息加工和信息储存等。从具体工作内容上来说，主要包括调查研究、情况收集与反映、简报编写、资料统计、电讯业务、新闻发布、信息网络与设备的管理等。

（4）综合协调工作

综合就是把各方面的意见归纳起来，使其集约化、条理化、明朗化；妥善安排好机关全局的各项活动，使其科学化、有序化。协调就是通过信息沟通、协商、说服动员等手段，把不同的认识统一起来，把各种矛盾化解开来，把解决问题的办法梳理出来，把消极因素变为积极因素，以解决管理中领导机关及其所属机关之间、机关各部门之间的矛盾和冲突，使问题得到尽快解决。

（5）检查总结工作

一项机关管理工作结束，要检查和总结原定目标是否已经实现，要检查和总结计划实施、协调控制等工作情况，要提出经验或教训，成绩与不足。对重大、重要工作检查总结应形成文字、存档，以为今后机关管理工作提供经验教训。具体来说，就是要协助领导积极有效地做好决策的实施，使其落到实处，收到实效。

（6）奖惩教育工作

阶段性的机关管理工作或一项重大的机关管理任务的完成，及时表彰有功、惩处失误，是行政机关管理重要的环节。现代管理，首要的和关键的因素是人的因素，机关管理的计划与目标要人来制定，其计划与目标的实现要依靠机关管理人员各司其职与同力协作。可见，只有充分调动人的积极性，才能搞好行政机关管理工作。因此，及时地表彰先进、鞭策后进、惩罚失误，可以激励人员形成积极向上的进取心，使精神转化为物质，提高行政机关管理的效率。

5．会议的种类有哪些？会议的管理原则是什么？

答：（1）会议的类型

在机关行政管理工作中，经常召开的会议主要有以下几类：

①例行会议

例行会议主要指行政机关日常召开的工作会议和办公会议等。这类会议主要用于领导成员之间交流各自分管工作的情况，相互通气，研究上级的有关指示，领会文件精神实质，制定本单位具体贯彻实施的办法、措施，讨论处理重大问题等。

②联席性会议

在开展某项较大规模活动或建设某项大工程时，如涉及若干单位和若干方面，有关部门就有必要一起开会讨论共同协商解决。这种会议可由上级主管部门或上级机关出面组织召开，也可由上级机关根据工作任务的内容，指定某一个单位负责牵头主办。

③布置总结会议

指行政机关在年度、季度或月度开始之前，对下属的工作内容进行安排和布置具体工作的会议；以及在每个年度、季度和月度结束以后，对下属部门的工作效果和工作成绩进行总结的会议。

④经验交流会

指上级行政机关在总结一段时间的工作情况以后，对表现好的下级部门进行表彰和鼓励，专门召开由全体机关成员参加的会议，请工作表现出色的单位或个人介绍工作经验，从而在全系统中交流推广；同时，行政领导部门往往还要指出本单位存在的主要问题，敦促有关部门迅速解决。

⑤座谈会

座谈会常常用于行政领导就某些重要问题想多听取一下各方意见的场合。座谈会的形式可以多种多样，有征求某一问题解决方法的会议，也有讨论某一专题问题的会议，还有各种小型的纪念会、讨论会、调查会等。

⑥电话会议

电话会议是领导机关向下属机关布置某一紧急任务时常采用的一种形式，可以避免因人员往返而浪费和延误精力和时问。

⑦紧急会议

紧急会议往往在特殊情况下召开，会议讨论的内容是紧迫要求解决的重大问题，如防汛救灾紧急会议，重大伤亡事故发生后的现场紧急会议等，目的是在尽可能的情况下，动员各方面的力量加以协调，迅速、妥善地作好善后事宜。

（2）会议的管理原则

①控制会议数量、规模和时间

一般情况下，为了切实减少会议数量，必须建立健全严格的会议审批制度。能不开的坚决不开，可以合并开的就合并召开，可以派少数代表参加的会议就不要把有关人员都集中，能当场拍板解决的问题，就不用开会讨论。开会一定要简单扼要，发言者必须事先做好充分准备以节省时间，并且通过算经济账的方法节约会议开支，把会议开好开活。

有两种会议必须召开：

a．政策性研究会。如制定计划、目标决策，学术讨论和经验介绍、民主生活等会议；

b．执行性协调会。它包括贯彻指示、部署任务、协调矛盾等类会议。如机关办公会议。

②提高会议效率

光控制会议数量还不行，还必须提高会议质量。要做到这一点，就要注意开会技巧，应做到“七不”：

a．不开目标不明确的会；

b．不开同时有许多议题的会；

c．不开无准备的会；

d．不要无关的人参加会；

e．不要做离开议题的发言；

f．不要做重复的会议发言；

g．不开议而不决的会。

③注重会议成本核算

我国各级政府机关行政经费每年都比较紧张，造成这种情况当然是多方面的因素，但会议管理不善，会议费用占的比例较大是造成这种情况的重要原因之一。为此，除提倡减少会议数量，提高会议质量外，还应建立严格的会议管理制度，加强审计监督。更应注重会议成本核算，以及真正从思想上认识会议管理，搞好会议管理。

6．行政机关管理现代化的主要内容、必要性、主要原则是什么？

答：行政机关管理现代化，是指在行政机关管理中使用各种现代化管理方法和先进技术手段来处理机关管理工作，提高工作效率。

（1）行政机关管理现代化的主要内容

行政机关管理现代化的内容是极其丰富的，不能从机关管理的某一个方面是否达到先进水平来衡量，而必须从机关管理的总体上来综合考察它的现代化。行政机关管理现代化就其主要方面来说，包括以下内容：

①行政机关管理观念的现代化

在我国，行政机关管理观念的现代化，就是要在坚持四项基本原则和改革开放的基础上，从我国实际出发，逐步树立现代行政管理的思想观念。这些观念主要是：服务观念，开拓观念，信息观念，时间观念，竞争观念，法制观念，人才观念和效益观念等。

②机构设置的现代化

现代机关作为综合管理部门，是一个有具体目标和任务的组织单位。行政机关的管理要实现现代化，必须确立合理的组织结构，并在此基础上建立起精干和高效的机关管理体制。

现代行政机关组织机构的设置是随着办公厅（室）工作任务的变化、职能的转变、办公手段的变化而不断调整、完善的。办公厅（室）的工作要实现规范化、科学化和现代化，其机构的设置必须遵循以下原则：任务目标原则；职、责、权一致的原则；效率原则；分层管理的原则。

③机关管理的制度化和规范化

管理制度化、规范化，就是要按照一定的标准和程序，完成既定的任务，它不仅可以使工作人员明确可以干什么、不可以干什么、干到什么程度，也便于工作人员尽快熟悉业务，提高水平，减少浪费；有了制度，即具有激励的效果，可以增强工作人员的自主权和主人翁责任感，便于调动积极性和开创性；也便于领导者对工作的指导和检查，便于领导者从繁琐的具体工作中解脱出来，尽快了解部下的工作情况，掌握工作节奏，用更多的精力思考重大问题。

④人力资源配备的现代化。主要表现在以下几个方面：

a．在行政人员个体素质结构方面，主要强调的是知识结构（包括基础知识、专业知识和相关知识）、能力要求（包括基础能力、一般技巧和特殊技能等）、道德素质（基本要求包括服从领导、埋头苦干、公道正派和严守机密等）、心理素质（包括人的品格、情绪、意志、个性、思维和兴趣）等。

b．在实现行政人员群体结构优化方面，要注意到政治结构、年龄结构、知识结构、个性结构、文化结构和性别结构等，认真贯彻群体互补的原则，努力实现机关内部群体结构中良好的政治结构、梯形的年龄结构、合理的知识专业结构、多类型的智能结构、协调的气质性格结构和和谐的性别结构，同时贯彻行政人员经常调整流动的原则，使他们开阔视野，增长见识，充分发挥自己的才干。

c．在提高行政人员办事能力方面，应着重培养的是行政人员的参谋能力，即为领导者出谋献策、进行智力辅助的能力；办事能力，即及时、准确、优质、高效地完成领导者交办事项的能力；协调能力，即在领导的意图下，积极主动沟通信息，调节关系，商讨事项，协同步调的能力；语言文字能力，即口头表达能力和文字表达能力。

⑤办公手段的现代化

办公手段的现代化是现代化行政机关管理的物质基础。办公手段的现代化，最主要的是要普遍采用电子计算机进行管理。我国的办公自动化系统主要分为四类：基本办公自动化系统、分布式办公自动化系统、办公自动化系统以及综合办公自动化系统。

（2）行政机关管理现代化的必要性

①行政机关管理现代化是当代科学技术发展和社会进步的客观要求

行政管理是国家的基本职能之一，也是社会发展和存在的基本条件。机关管理现代化是行政管理现代化的重要组成部分，行政管理现代化，也必然使机关管理现代化。

②行政机关管理现代化是社会主义现代化经济建设发展的需要

我国经济体制改革和政治体制改革的不断深化，迫切要求在行政管理范围内，改变一切与社会发展要求不相适应的旧的行政制度和方式，自动调整政府管理以适应社会主义经济基础和生产力发展的要求，适应社会主义民主政治发展的要求，其中就包含着实现对行政机关管理的机构设置、人员素质、办公手段、工作制度等方面的现代化要求。

③机关管理现代化是改革和完善我国机关管理的需要

有计划、有步骤地改革机关管理中的一些弊端，逐步实现机关管理的现代化，是目前机关管理工作中的一项紧迫任务。实现机关管理的现代化，有助于领导者决策水平的提高；有助于节省人力资源，提高办事效率；有助于提高工作质量，减少或避免损失。

（3）机关管理现代化的基本原则

①行政机关管理工作必须以辩证唯物主义和历史唯物主义的思想路线为指针；

②行政机关管理工作应当把现代管理科学的各项原理运用于行政机关管理工作中；

③行政机关管理过程及其各环节的相互关系，要符合与决策科学的要求；

④行政工作人员具备知识化与专业化的条件，提高自身素质。

7．机关文书管理的主要内容和程序是什么？

答：机关文书管理行政机关文书管理是指按一定的程序，制发和收办公务文书，组织行政信息运行的过程和工作。文书管理的工作程序大体分为收文和发文两方面。具体表现为：

（1）外发文件，即以本机关名义拟制、发出公文的过程。其程序十分复杂，涉及的主要步骤有：

①草拟。草拟公文应当做到：

a．符合国家的法律、法规及其他有关规定。如提出新的政策、规定等，要切实可行并加以说明。

b．情况确实，观点明确，表述准确，结构严谨，条理清楚，直述不曲，字词规范，标点正确，篇幅力求简短。

c．公文的文种应当根据行文目的、发文机关的职权和与主送机关的行文关系确定。

d．拟制紧急公文，应当体现紧急的原因，并根据实际需要确定紧急程度。

e．人名、地名、数字、引文准确。引用公文应当先引标题，后引发文字号。引用外文应当注明中文含义。日期应当写明具体的年、月、日。

f．结构层次序数，第一层为“一、”，第二层为“（一）”，第三层为“l”，第四层为：“（1）”。应当使用国家法定计量单位。文内使用非规范化简称，应当先用全称并注明简称。使用国际组织外文名称或其缩写形式，应当在第一次出现时注明准确的中文译名。公文中的数字，除成文日期、部分结构层次序数和在词、词组、惯用语、缩略语、具有修辞色彩语句中作为词素的数字必须使用汉字外，应当使用阿拉伯数字。

g．拟制公文，对涉及其他部门职权范围内的事项，主办部门应当主动与有关部门协商，取得一致意见后方可行文，如有分歧，主办部门的主要负责人应当出面协调，仍不能取得一致时，主办部门可以列明各方理由，提出建设性意见，并与有关部门会签后报请上级机关协调或裁定。

②审核。公文送负责人签发前，应当由办公厅（室）进行审核。审核的重点是：是否确需行文，行文方式是否妥当，是否符合行文规则和拟制公文的有关要求，公文格式是否符合本办法的规定等。

③签发。以本机关名义制发的上行文，由主要负责人或者主持工作的负责人签发；以本机关名义制发的下行文或平行文，由主要负责人或者由主要负责人授权的其他负责人签发。

④复核。公文正式印制前，文秘部门应当进行复核，重点是：审批、签发手续是否完备，附件材料是否齐全，格式是否统一、规范等。经复核需要对文稿进行实质性修改的，应按程序复审。

⑤盖印、分发。文件签发、印制完毕后，需要加盖印章，根据签发文告的发送单位、密级等要求再次进行检查，然后登记、封装、发出。

⑥立卷归档。立卷是指对文件编卷、订册；归档是按档案部门的规定要求，把立卷文件移交档案部门管理。

（2）收进文件，即对外单位拟制、发来的文件进行办理的过程。其程序主要包括：

①签收，登记。一般由机关收发室负责，收发人员在收到文件后，应立即按送件人的投递回执清单或送文簿检查验收，然后登记，最后送交指定的秘书人员根据权限拆封或上交。

②审核。收到下级机关上报的需要办理的公文，文秘部门应当进行审核。审核的重点是，是否应由本机关办理；是否符合行文规则；内容是否符合国家法律、法规及其他有关规定；涉及其他部门或地区职权的事项是否已协商、会签；文种使用、公文格式是否规范。

③拟办。经审核，对符合本办法规定的公文，文秘部门应当及时提出拟办意见送负责人批示或者交有关部门办理，需要两个以上部门办理的应当明确主办部门。紧急公文，应当明确办理时限。对不符合本办法规定的公文，经办公厅（室）负责人批准后．可以退回呈报单位并说明理由。

④承办。承办部门收到交办的公文后应当及时办理，不得延误、推诿。紧急公文应当按时限要求办理，确有困难的，应当及时予以说明。对不属于本单位职权范围或者不宜由本单位办理的，应当及时退叵交办的文秘部门并说明理由。收到上级机关下发或交办的公文，由文秘部门提出拟办意见，送负责人批示后办理。公文办理中遇有涉及其他部门职权的事项，主办部门应当主动与有关部门协商；如有分歧，主办部门主要负责人要出面协调，如仍不能取得一致，可以报请上级机关协调或裁定。审批公文时，对有具体请示事项的，主批人应当明确签署意见、姓名和审批日期，其他审批人圈阅视为同意；没有请示事项的，圈阅表示已阅知。

⑤催办。送负责人批示或者交有关部门办理的公文，文秘部门要负责催办，做到紧急公文跟踪催办，重要公文重点催办，一般公文定期催办。

（3）公文归档。公文办理完毕后，应当根据《中华人民共和国档案法》和其他有关规定，及时整理（立卷）、归档。个人不得保存应当归档的公文。目的是为了今后更好地进行文件的查考和利用；有利于文件的安全与完整；也为以后的档案管理工作奠定基础。

8．机关档案管理的主要内容包括哪些方面？

答：机关档案管理的主要内容主要包括档案的收集、整理、鉴定、保管、提供利用和统计六个环节。也称档案工作的六项业务。具体内容是：

（1）档案的收集

按照《机关档案工作条例》的规定：机关应建立健全文件材料的归档制度。凡机关工作活动中形成的具有保存价值的文件材料（包括党、政、工、团以及人事、保卫、财会等工作中形成的文件材料），均由文书部门或业务部门进行整理、立卷，并定期向档案部门归档。机关领导人和承办人员办理完毕的文件材料应及时交有关部门整理、立卷。机关文书部门或业务部门一般应在第二年上半年向档案部门移交档案，交接双方根据移交目录清点核对，并履行签字手续。

（2）档案的整理

档案的整理是指把收集起来的零散的和需要进一步条理化的档案，按照一定的原则分门别类进行加工、整理和保管的过程。

（3）档案的鉴定

收集、整理出来的档案，并非都有保存利用价值，因此，必须对之进行识别、精简，即机关应定期对已超过保管期限的档案进行鉴定。

（4）档案的保管

对具有保存价值的档案，必须采取保护措施，既要注意安全性、完整性，又要注意延长其保存利用的时间。

（5）档案的利用

档案的利用是档案工作的出发点和归宿。机关档案部门应根据工作需要，编制必要的目录、卡片、索引等检索工具，编辑档案文件汇集和各种参考资料，积极主动地开展档案的利用工作，为机关各项工作服务，并注意掌握档案的利用效果。同时，机关档案部门应建立档案的借阅制度，根据档案的机密程度，确定不同的利用范围，规定不同的审批手续。机关档案部门保管的档案，是现行档案，主要供本机关和上级主管机关使用，不属于开放范围。对外提供利用需经上级主管机关批准。机关应根据需要和可能，采用先进技术设备，逐步实现档案管理的科学化、现代化。

（6）档案的统计

即对档案在接收、移出、整理、鉴定、保管和利用中表现出来的数量进行统计，以了解档案的规模和水平，为分析、研究档案和改进档案工作提供可靠的根据。

9．机关查办、信访、接待、保密、印章管理的主要内容和要求是什么？

答：管理机关管理工作中还包括查办、信访、接待、保密、印章管理等内容。其具体要求是：

（1）查办

指协助领导者检查本行政机关和所辖下属单位执行党和政府的方针政策及本机关决议、计划、指示的情况，敦促其落实工作。查办的范围主要是各方面工作中的重大问题，落实政策的情况，也有各种不正之风、违法乱纪情况的检查。通常成立工作班子或组织专人来查办，采取发函、打电话、派人到现场查处等方法。

（2）信访

信访是人民来信和人民来访的简称。人民群众在来信或来访中所提出的各种问题，包括建议、批评、要求，以至申诉、控告、检举等，均属于信访工作的范畴。

信访管理，就是对人民群众来信来访中提出的意见、要求、建议、反映、申诉、控告、检举、揭发等一系列问题进行分析研究，调查核实，按照党和国家的有关政策、法律做出恰当处理的一系列活动。搞好信访管理十分重要，它是收集信息的重要渠道之一，它对于保护人民群众当家做主的权利，发扬社会主义民主；对于密切党和政府与广大人民群众之间的关系；对于克服官僚主义，打击违法乱纪行为，纠正不正之风等都具有积极的意义。

（3）接待工作

指日常工作中对上下级与平级、外单位来本单位联系工作的接待，是一种有着公共关系职能的具体活动。做好接待工作，可以及时正确地处理接待中对方提出的问题，节约时间，有利于提高效率；可以与上下左右各方面增进相互了解，搞好团结，利于本单位开展工作；可以获取更多信息，了解更多情况。

接待工作是经常性的工作，对不同的单位及其来人，应有不同的接待方法和要求。一般来说，一项接待工作包括五个要素：

①来访者，即接待对象，可以是来访个体，也可以是来访团体；

②来访意图，即来访者企望达到的目的；

③接待者，即对来访者进行接洽招待的工作人员；

④接待任务，即根据来访者情况而确定的接待方针和安排，多由接待计划来体现和确定；

⑤接待方式，即接待的规格、程序、方法等。

在这些要素中，办公室接待人员扮演着十分重要的角色，他们既是本单位或领导的代表，又是各种接待事项的具体办理者，他们工作的好坏，直接反映出一个单位的工作作风和外在形象，也直接体现了办公室人员本身的素质、能力、水平和形象。机关行政人员在接待工作中总的要求是：热情、诚恳，既要讲究礼仪，细致周到，又要按章办事，俭省节约。

（4）保密

保密工作是指对那些正在酝酿尚未做出最后决定或暂时不便公开的事宜，以及有些仅限于一定范围内了解和办理的情况和问题，在一定时间和一定范围内保守秘密。保密工作是党政机关正常运行的重要条件，是办公厅（室）及其工作人员的一项重要职责。它一般包括：保密制度的制定，保密工作检查，保密教育工作，失密、泄密事故处理等内容。

（5）印信管理

印信工作也是办公厅（室）的一项重要任务。印，即印章，是刻在固定资料上代表机关、组织或个人权力的图章。印章的种类很多。按性质分，有密封章、收发文件章、财务专用章、资料专用章、物资专用章等。政府机关的公章，一律不得私自刻制和更改。不论刻制哪一级单位的印章都要由上级单位批准，由刻发印章的单位开具公函，到制定印章单位所在地的公安部门办理登记、备案手续，并到指定适宜的刻字单位刻制。信，主要指介绍信，另外还有证明信。介绍信是用来介绍被派遣人员的姓名、年龄、身份、职务、接洽事项等方面情况的一种专用信函。

印章管理主要有以下要求：①印章应由专人保管，保管人员必须明确保管印章和使用印章的纪律和政策。②介绍信管理。一般介绍信应与印章放在一起，指定专人保管，统一使用。

10．机关经费管理的主要特点和原则是什么？

答：（1）机关经费管理的主要特点

①强调节约

一般而言，政府机关人员的薪酬支出和日常办公用品等机关财、物支出，构成政府消费的重要内容，也是政府经费管理的重点部分。但这一部分的管理消耗如果过大，势必影响为开展政府职能活动而投入的政策性支出规模，难以实现有效的社会管理和稳定的经济生活，因而需要维持一个适度的规模。因此，机关经费管理、机关后勤管理活动中，无时无刻不在强调节约、效率。

②消费规模较大

机关经费管理以及与此相关度较大的机关设施的维持修缮等，都是各级政府部门为了日常事务的开展和有效地为公众提供公共服务而进行的必要投入，需要通过基建和采购、购买等方式得以实现，政府在这方面消费的规模也较大。

（2）机关经费管理的原则

机关经费的使用应本着量入为出、略有结余、勤俭节约、保证运转、集中管理、分别使用的原则。

①量入为出原则

根据收入的多少来决定开支的限度。量入为出，收支平衡是中华人民共和国建国以来实行的一条财政管理基本原则。在建设工作中体现为坚持量力而行和尽力而为相结合的原则；在预算管理上体现为贯彻当年预算“收支平衡，略有结余”的方针，强调以收定支的原则，并力求保持财政体系各构成环节的收支综合平衡，以及在此基础上组织实现财政收支、银行信贷、外汇收支、物资供应之间的各自平衡和综合平衡。贯彻执行这一原则的目的，是促进国民经济和各项社会事业的协调发展，保持社会的安定和人民生活的改善与提高。

②略有结余原则

收支平衡，略有结余在安排财政收支计划时，坚持把财政收入打足，支出打紧，量入为出，量力而行，不超过财政收入总量安排支出，留出足够的预备金，以备意料不到的支出需要，这是我国分配财政资金一项基本方针。具体需求执行中，既要开辟财源，增加收入，又要厉行节约，反对浪费，严格控制预算的追加追减，确保预算执行的结果收大于支，有所剩余。

③勤俭节约

勤俭节约是指工作勤劳、生活节俭。勤劳要求从事机关管理的广大干部职工认真履行职责，不断提高服务水平，为党政机关的正常运行提供有利力保障。节俭就是要珍惜物力，不铺张浪费。机关管理中要坚持勤俭办一切事情的方针，要想到使用的每一分钱、每一张纸都凝聚着人们的劳动，倾注着人们的汗水。只有坚持勤俭节约，倡导俭素为美，才能形成正确的健康导向，养成艰苦奋斗的良好风尚。

④保证运转

机关经费的开支管理必须要保证机关的正常运转，不得过少影响机构的运转和工作效率，更不得过多造成浪费。

⑤集中管理

集中管理就是借助现代网络通信技术，建立完善的财务数据体系和信息共享机制，从而在战略上实行集中监控，整合内部资源，防范决策风险，提高效率。

⑥分别使用

机关管理中各种费用要专款专用、根据法律和规章制度的规定分别使用。

三、案例分析

案例一  发放工具书引起的思考

某新闻出版部门的行政管理机关，根据业务工作部门提出的要求，购买了一批词语工具书，准备发放给有关的业务工作人员。消息传出后，机关的行政、工勤人员以至离退休人员甚至一些临时性的工作人员毫不示弱，纷纷提出应“人人机会均等”。这样一来机关办公室主任没有了主意，开会讨论议而不决，请示机关领导也犹豫不决，不置可否。于是这批工具书就发不下去，统统锁进了仓库之中。随着时间的推移，天长日久，霉斑、蛀虫开始侵蚀着这批工具书。而业务工作人员虽翘首以待，但终因无人敢拍板而“和为贵，忍为高”。

后来该机关更换了领导。在改革与解放思想的推动下，原业务工作人员鼓起勇气又向新的领导反映。新领导在听取了事情的前因后果之后，又与有关的领导及部门交换了意见，随

即召开全机关人员大会。会上谈了几个认识问题，即：如何对待社会分工及其需要；如何对待平均分配等等。他还提到，比方我们机关食堂的大师傅们，他们工作很辛苦，从卫生保健工作的需要，我们给他们购买了工作服、帽子、口罩，等等；但并未给机关其他工作．人员配备这些东西。而今业务部门的工作人员从工作实际需要出发，提出了配置工具书，这是为了更好地完成本职工作。当然工具书对其他人的学习也是有帮助的，但应分清工作的需要与个人需要之间的界限。前几年所买的工具书而今正在受到损坏，这不仅是经济上的浪费，对工作来说也是一个损失。现在到了应该按原方案解决问题的时候了，如果还有同志对此有意见可以公开发表，也可以找我讨论。

结果，谁也没有在会上公开表示异议，事后也没有任何人去找这位领导去要工具书。

根据以上资料，回答下列问题：

1．机关工作在碰到矛盾与不同意见时应该如何正确对待？

答：机关工作在碰到矛盾与不同意见时应该做到以下几点：

（1）直面问题，迎难而上，而不是回避问题。尤其是行政机关的领导者，作为一个部门的领导者与决策者，有必要充分发挥决断事情，协调各方，及时沟通，调动全体工作人员的责任。该机关的前任领导在面对因工具书引起的矛盾时，犹豫不决，不置可否，导致问题不能及时得到解决。

（2）及时与相关方做好沟通协调工作，切中问题要害，循循善诱，获得各方面的理解与支持，鼓励大家发表自己的观点。该机关在第一次处理这件事情的时候，“这样一来机关办公室主任没有了主意，开会讨论议而不决，请示机关领导也犹豫不决，不置可否。”在处理这件事情的过程中，缺乏与相关部门员工的及时沟通，导致员工是雾里看花，不清楚工具书的实际用途而导致争抢，最后影响发工具书的时间。

（3）及时发布权威信息，保证信息的准确可靠，案例中提到，消息传出后，机关的行政、工勤人员以至离退休人员甚至一些临时性的工作人员毫不示弱，纷纷提出应“人人机会均等”。这说明一开始的信息没有发布清楚，导致机关工作碰到了矛盾。

（4）充分发挥领导者的权威，发挥领导者召集跟随者的作用。新任领导成功解决工具书的发放问题，在于他合理使用领导职权，动之以情，晓之以理地解决问题，还鼓励员工公开发表意见。

2．前后两个机关领导为什么在处理这一问题时会表现出不同的态度以及出现不同的结果？如何看待机关的事务工作？

答：（1）前后两个机关领导在处理这一问题时表现不同态度及不同结果的原因是：

①前后两个领导的决策力与管理能力不同。第一任领导在面对问题时，没有决断的魄力，他的犹豫不决与不置可否不仅没有为问题的解决发挥领导者的智慧，反而导致由于权威的缺乏，这一问题的长期搁置。与此相反的是，第二任领导有决断力，而且充分发挥了领导艺术与领导技巧，动员全体工作人员发表讲话，使问题得到公开合理的解决。

②下级工作人员受不同思想的指导。在新一任领导上台之后，下级工作人员受改革与解放思想的鼓励，原业务工作人员鼓起勇气又向新的领导反映，新领导在听取了事情的前因后果之后，又与有关的领导及部门交换了意见。这使得长久被搁置的问题的得到领导的关注，说明在前后两种环境下，上下级的沟通关系也发生了变化。

（2）对机关事务工作的看法：

机关事务是指行政单位办公厅（室）大量的、例行的综合性日常事务以及种种临时性、突击性的事务。它包括公文的拟办、收发和传递，档案的管理，会议的筹备与管理，以及来客接待，信访工作，保密工作，生活服务，环境保护和领导交办的其他事务性的工作。机关事务工作虽然琐碎平凡，但责任重大，意义重大，是机关工作得以正常而协调运转的重要保证。因此，要处理好事务，需要抓好三个环节：

① 创造良好的工作环境，它包括物质环境和精神环境两个方面，不讲物质条件，空讲精神因素当然不行，但只讲物质条件不讲精神条件也会顾此失彼。所以要在两者的结合上，创造最佳的工作环境；

②要有严格的工作制度，比较共同的有：作息时间、考勤制度、文秘工作制度、会议制度、财务制度、物资供应制度、住房分配管理制度、车辆管理制度，等等。制度一旦制定，就要严格执行，如不严格执行，或者因人而异，就会造成思想混乱和工作混乱，以致造成整个机关管理工作的混乱；

③要有畅通的信息系统，要尽快排除各种干扰，减少沟通中的“关卡”。树立整体和全局观念，以同心协力搞好工作，提高效率。

案例二  改进会议

某机关负责财务方面工作的领导，经常通过召集会议来解决问题和处理工作。同时他自己又必须参加很多上级领导主持召开的会议。这样他整天忙于各种会议，无暇处理机关事务工作，造成了工作上的被动。所以他深感会议太浪费时间。

但是，他每召集一次会议，不管会议内容是什么，总是要求他下属所有的负责人来开会。结果，会议规模总是过大。由于会议的每位参加者都感到应表示一下自己对会议的关心，每人至少提一个个问题，而多数问题，都与会议议题无关，所以会议时间拖得很长。一直到这位负责人询问了大家，才知道他的下属也认为会议太浪费时间。可是，他又感到，这些人中的每个人在组织中的地位都是很重要的，都应该了解情况，如果不邀请他们到会，担心他们会觉得被怠慢。

现在，他找到了一个两全的办法。会前，他分发了一份会议通知单，内容是：兹订于×日下午×点，在×楼会议室，讨论××问题，已邀请×××、×××有关领导同志参加讨论。如你认为需要了解有关情况或愿意参加讨论，请届时出席。不到会者，我们将于会后立即送上会议讨论纪要，供你参考并请提出意见。

过去每次会议都要10多人参加，并且时间很长。而现在只有少数几个人再加一个作记录的秘书参加，用1小时左右就把会开完了，而且也没人感到被怠慢。

根据以上资料，回答下列问题：

1．你对会议持何看法？你认为应当怎样改进会议工作？

答：（1）对会议的看法

会议是行政管理的一个重要手段，是一种有组织、有目的地把众人聚集起来一起商讨问题的社会活动方式。它的主要作用是：

①传达上级指示和有关会议的精神，布置任务；

②讨论和研究各种问题，并做出相应的决定或决议；

③汇报工作情况，总结交流经验；

④统一思想认识，协调各方面的关系和工作，等等。

因此，组织会议是各级行政机关的一项重要工作，加强对会议的管理，则是行政机关管理的一项重要内容。

（2）改进会议工作

改进会议工作需要改进会议管理，会议管理工作内容繁多，且因社会性质、规模、出席范围、会议时间的不同而有不同的要求。一般说来，比较重要的会议，会议管理工作大都有三个环节，即：会前准备阶段，会中服务阶段，会议结束阶段。会议管理的核心问题，就是要提高会议的效率，重视会议质量。因此会议管理要遵循以下几项原则要求，依据以下几项原则改进会议工作：

①控制会议数量、规模和时间

在我国，会议成灾已到了令人难以容忍的地步。如何控制会议数量，成了会议管理的头等大事。一般情况下，为了切实减少会议数量，必须建立健全严格的会议审批制度。能不开的坚决不开，可以合并开的就合并召开，可以派少数代表参加的会议就不要把有关人员都集中，能当场拍板解决的问题，就不用开会讨论。开会一定要简单扼要，发言者必须事先做好充分准备以节省时间，并且通过算经济账的方法节约会议开支，把会议开好开活；

②提高会议效率

光控制会议数量还不行，还必须提高会议质量。要做到这一点，就要注意开会技巧，应做到“七不”：

a．不开目标不明确的会；

b．不开同时有许多议题的会；

c．不开无准备的会；

d．不要无关的人参加会；

e．不要做离开议题的发言；

f．不要做重复的会议发言；

g．不开议而不决的会。

③注重会议成本核算

我国各级政府机关行政经费每年都比较紧张，造成这种情况当然是多方面的因素，但会议管理不善，会议费用占的比例较大是造成这种情况的重要原因之一。为此，除提倡减少会议数量，提高会议质量外，还应建立严格的会议管理制度，加强审计监督。更应注重会议成本核算，以及真正从思想上认识会议管理，搞好会议管理。

2．你对本案中这位负责人的做法有何评价？

答：对本案例中这位负责人的做法要分前后两个阶段进行评价，具体是：

（1）在第一阶段，负责人没有处理好会议管理工作，一方面，他自己每天都有很多会议要去处理，同时，在自身部门，他每召集一次会议，不管会议内容是什么，总是要求他下属所有的负责人来开会。结果，会议规模总是过大。由于会议的每位参加者都感到应表示一下自己对会议的关心，每人至少提一个个问题，而多数问题，都与会议议题无关，所以会议时间拖得很长。一直到这位负责人询问了大家，才知道他的下属也认为会议太浪费时间。这就违背了会议管理的“控制会议数量、规模和时间”、“提高会议效率”、与“注重会议成本核算”的原则。

（2）在得知自己处理会议中存在的问题导致时间大量浪费，效果并不尽如人意的基础上，本案例中这位负责人的做法是正确合理的，符合会议管理的要求。他抓住会议管理的核心，即开会要力求在较短的时间内，解决较多的问题，改进会议方法，提高会议质量。获得的结果是“过去每次会议都要10多人参加，并且时间很长。而现在只有少数几个人再加一个作记录的秘书参加，用l小时左右就把会开完了，而且也没人感到被怠慢。”达到了有效会议管理的目标。

（3）通过对本案中这位负责人前后行为以及效果的对比，充分说明了在机关管理中，会议管理是一个十分重要的部分，为此，领导者有必要掌握机关会议管理的技巧和方法。