第2章　社会保障制度的产生和发展

2.1　复习笔记

一、社会保障制度产生的经济社会背景——生产社会化、经济市场化

1社会化大生产和市场化经济正常运行对社会保障制度产生的要求

（1）进入社会化大生产后，劳动者的疾病、伤残、年老、生育等个人风险成为社会问题，政府出面制定和实施社会保障制度，保障社会成员的基本生活，成为社会生产顺利进行和实现社会安定的必要条件。

（2）市场经济是竞争经济，在竞争中，必然出现两极分化，导致社会矛盾。为了维护社会安定，政府必须采取措施，对那些在市场竞争中的失败者给予物质帮助，以满足他们的生存需要。

（3）市场经济的发展呈现周期性，即使经济正常发展时期，由于市场调节的自发性、滞后性，会有企业破产和工人失业存在，必须给失业工人生活保障，以避免他们流离失所危及社会安定，同时可以保存这部分劳动力，以备生产发展需要人手时，不致出现劳动力供应不足的状况。

（4）进入社会化大生产、市场经济时代，生产对劳动力素质提出了更高的要求。高质量劳动力的培养不可能在家庭内进行，因此为了保证社会对劳动力的需要，劳动者及其家庭的生活费用和子女的教育费用都需要由社会给予帮助。

此外，任何社会中都存在各类弱势群体，如果这些人的生活没有保障，也会影响社会的安定。由政府通过立法，以相应的制度保障他们的生活，也有利于社会的安定和经济的正常运行。

2市场经济条件下社会保障制度作为一种稳定机制应运而生

（1）市场经济是效率高的经济，利润最大化的追求对经济的发展产生了强大的动力。

（2）市场经济是风险大的经济，风险造成的社会震荡又会成为经济发展的强大阻力和干扰因素。所以，社会需要一种稳定的机制来缓解、排除这种阻力和干扰，以保证经济的正常运行。

二、社会保障制度的思想理论依据

1国家干预主义

具有代表性的有德国新历史学派（又称讲坛社会主义）提出的福利国家理论、费边主义、霍布斯的观点。

（1）新历史学派的观点

新历史学派强调国家的经济作用，认为国家除了维护社会秩序和国家安全之外，还有一个“文化和福利的目的”，主张由国家兴办一些公共事业来改善国民的生活。新历史学派的福利，就是通过国家的活动，对国民收入实行再分配，使那些生存需要得不到满足的人们得到经济援助以缓和、缓解当时的阶级矛盾。

（2）费边主义者的观点

主张通过资产阶级议会立法，对贫民和失业者，包括病人、残疾人、老年人实行救济。费边主义者企图通过这种缓和的、渐进的改良办法，实现所谓的“社会主义”。

（3）霍布斯的观点

20世纪初，英国经济学家和改良主义者霍布斯主张以“社会福利”作为经济研究的中心问题，通过税收政策或国有化措施，使“剩余价值”归政府所有，用于“社会福利”。

2福利经济学理论

英国经济学家庇古系统地论述了福利经济学理论。

其基本论点之一就是收入均等化，即认为一个人收入越多，货币收入的边际效用越小；反之，收入越少，货币收入的边际效用就越大。庇古认为，收入转移的途径就是由政府向富人征税，补贴给穷人。补贴的方法可以采取建立各种社会服务设施、养老金、免费教育、失业保险、医疗保险、住房供给等。庇古的福利经济学为“福利国家”蓝图提供了新的理论依据。

3凯恩斯主义

英国经济学家凯恩斯于1936年发表了《就业、利息和货币通论》，书中提出通过国家干预、扩大公共福利支出和公共基础设施建设等措施刺激需求增长，实现充分就业；还提出了建立累进税制和最低工资制等观点。凯恩斯的这些主张被称作凯恩斯主义，成为第二次世界大战后西方国家制定经济政策和重建社会保障制度的理论依据。

4贝弗里奇福利国家计划

1942年，英国的贝弗里奇勋爵着眼于重建战后和平、使英国永获安全感的长远安排，经过周密的调查研究，提出了一份社会保险和社会服务的长篇报告，制定了一整套对英国全体公民实行福利制度的指导原则，设计了“从摇篮到坟墓”的福利措施。

贝弗里奇报告建议社会保障计划应包括：社会保险——满足居民的基本需要；社会救济——满足居民在特殊情况下的需要；自愿保险——满足那些收入较多的居民较高的需要。报告还提出了六条原则：基本生活资料补贴标准一致的原则；保险费标准一致的原则；补助必须充分的原则；全面和普遍性的原则，即社会保障应覆盖全体居民并包括他们不同的保障需要；管理责任统一的原则；区别对待的原则。

三、社会保障制度的萌芽

1从民间慈善事业到政府立法济贫

（1）人类社会初期的互助行为

对贫困者给予救济，最早可以追溯到人类社会初期产生的社会成员之间的互助行为。当有人受到饥寒或疾病的威胁时，其他人会给予衣食等方面的帮助。这种互助互济行为是人类社会得以繁衍和生存的条件。

（2）慈善事业

社会用成文或不成文的社会规范将互助行为固定下来，便有了慈善事业。慈善事业是与自然经济相联系的，它远不是真正意义上的社会救济。

（3）政府的济贫事业

在社会从自然经济向市场经济过渡期间，农民开始向城镇流动，造成了日益增多的贫困现象和社会问题。各种宗教或世俗的慈善事业无力满足社会上的保障需求，为了稳定秩序，国家便出面干预。国家的介入使救济行为成为政府的一项社会政策。

（4）济贫法时代

①旧《济贫法》

英国政府于1601年颁布了《伊丽莎白济贫法》（又称旧《济贫法》）。旧《济贫法》的主要内容有：建立地方行政和征税机构；为有劳动能力的人提供劳动场所；资助老人、盲人等丧失了劳动能力的人，为他们建立收容场所；组织穷人和儿童学艺；提倡父母和子女的社会责任；从比较富裕的地区征税补贴贫困地区。

②新济贫法

英国政府于1834年颁布了新《济贫法》，主要原则是：保障公民生存的义务，认为救济不是消极行动，而是一项积极的福利举措，并由经过专门训练的社会工作人员从事此类工作。

③新《济贫法》的意义

新《济贫法》在社会保障制度建立过程中具有里程碑意义，济贫立法使社会团体实施的慈善救济转化成以国家为责任主体的政府救济，为社会保障制度确立了国家承担最终责任的原则。

2社会互助组织的普遍发展

互助组织产生于17世纪末，是产业工人为抵御劳动风险而创立的互助互济基金会组织，它聚集会员的力量，组织会员之间扶危济困。

这种以抵御劳动风险为目的的互助组织，从制度属性、管理形式、项目设置、责任承担等方面，为后来的社会保险制度的产生和形成提供了组织经验和基础，主要表现在：

（1）互助组织以会员的共同利益为出发点，创造了不以营利为目的、共同集资、互助互济、全新的保障遭遇风险人群基本生活的组织模式雏形，为政府借用保险手段解决工薪劳动者收入中断后的一系列问题提供了思路。

（2）互助组织在发展过程中创造了多种管理形式。这成为各国选择社会保险管理体制的参照对象，并得到了发展和完善。

（3）互助组织确定的互助项目，如疾病、失业、老年、工伤等，是社会保险制度的主要内容，也是最早被列入的项目。在保险项目的选择上，社会保险显然受到了互助组织的启发。

（4）互助组织以会员缴纳的会费为基金，组织互助互济，这种个人缴费、共同抵御劳动风险的互保形式，得到了工人的认可，给政府以提示，这就为政府在工薪劳动者中广泛实行由工人、雇主、政府三方共同承担责任的社会保险制度提供了依据。

3商业保险

商业保险起源于15世纪的海上保险。17世纪中叶，英国出现了承保火险的保险公司，18世纪出现了人寿保险公司，后来又出现了人身意外伤害保险和健康保险业务，人寿保险、人身意外伤害保险、健康保险三个项目构成了商业人身保险。商业保险实际上贯穿着投保人之间互助互济、分担风险的原则。商业保险为社会保险提供了技术基础。

四、社会保障制度的建立

1社会保险制度的建立

（1）德国是世界上第一个建立社会保险制度的国家。

德国1883年《疾病社会保险法》、1884年《工伤事故保险法》、1889年《老年和残障社会保险法》三部法律的颁布，标志着世界上第一个最完整的社会保险体系的建立，社会保险制度由此产生。

（2）1935年，在罗斯福总统的领导和主持下，美国通过了历史上第一部《社会保障法》。继美国之后，阿根廷、墨西哥、巴拿马等国家也先后建立了社会保险制度。

（3）1917年俄国发生无产阶级革命，不久，成立了世界上第一个社会主义国家苏联，也颁布实施了国家社会保险的法令。

2社会保险与商业保险的区别

（1）目的不同。社会保险是国家强制实行的以保证社会安全为目的的保险制度；商业保险是以营利为目的的企业经营活动，保险公司是独立核算、自负盈亏的企业单位，国家财政不予补贴。

（2）保障对象不同。社会保险以劳动者及其供养的直系亲属为对象，在劳动者失去生活来源时按规定标准给予物质帮助，凡是在法令规定范围内的劳动者，以企业为单位都必须参加社会保险；商业保险是以全体国民为对象，一般险种实行任意投保的办法，保险人与投保人双方均有自由选择的权利，按缴纳保险费的多少和事故发生的种类，给予被保险人一定的经济补偿。

（3）权利与义务对等关系不同。社会保险强调劳动者必须履行为社会贡献劳动的义务，并由此获得享受社会保险待遇的权利；商业人身保险强调投保人员所缴保险费的多少决定保险金的多少，权利与义务的对等只表现为等价交换关系。

（4）管理体制不同。社会保险由中央或地方政府集中领导，由社会保险专门机构负责组织管理，属于行政领导体制；商业保险机构——保险公司是自主经营的相对独立的经济实体，属于金融管理体制。

（5）保障水平不同。社会保险是以保障劳动者的基本生活需要为标准，保障水平要考虑劳动者原有的生活水平和社会平均的消费水平，并随生产的发展不断提高；商业保险的保障水平完全以投保人所缴保险费的多少为标准，不考虑其他因素。

（6）立法范畴不同。社会保险是国家规定的劳动者的基本权利，属于劳动立法范畴；商业保险是企业的金融活动，合同双方权益受经济合同法保护，属于经济立法范畴。

五、社会保障制度的全面发展——多种制度模式的形成

1“投保资助”型社会保障模式

“投保资助”型社会保障模式是最早出现的社会保障模式，因此也被称为“传统型”社会保障模式，包括美国、德国、日本在内的许多发达资本主义国家都采用这种模式。

（1）“投保资助”型社会保障模式的特点

①以劳动者为核心建立社会保险制度；

②强调劳动者个人在社会保险方面的责任，社会保险费用由国家、雇主和劳动者三方负担，以劳动者和雇主的社会保险缴费为主，国家财政给予适当支持，即个人和雇主投保，国家资助。

（2）“投保资助”型社会保障模式的优点

①重视社会保险中权利与义务的密切联系，强化自我保障意识，一定程度上体现了效率原则；

②保险基金在成员间统筹使用，符合大数法则原理，也体现了保险互助互济的宗旨。

2“福利国家”型社会保障模式

“福利国家”型社会保障模式以英国为典型代表。按英国工党1945年在竞选宣言中的表示，“福利国家”就是使公民普遍地享受福利，使国家担负起保障公民福利的职责。英国的“福利国家”内容十分广泛，包括全民医疗、社会保险和社会服务。

在欧美社会保障重建的过程中，社会保障发生了一些重大变化：

（1）社会保障从单项保障向总体保障转变，形成一套相互联系、共同保障的社会安全网。

（2）保障范围扩大，大多数国家的保障对象不断扩大，由对特定阶层和行业劳动力的保障向全社会公民保障过渡。

（3）由自愿保险向强制保险转变，二战后，为减轻雇主的负担，促使低收入劳动者参加保险，各国纷纷实行强制保险。

（4）保险水平提高。

3“国家保险”型社会保障模式

国家保险型社会保障模式的特点有：

（1）保障对象包括全体劳动者；

（2）受保人不缴纳任何保险费；

（3）一切保险费由企业主和国家负担；

（4）社会保险待遇偏高，如退休金一般在原工资的70%以上；

（5）保险待遇不与缴费多少相关联，而与工龄挂钩；

（6）各级工会组织代表国家政权机构管理社会保险事宜。

苏联解体，其他社会主义国家转型或改革，这种模式逐渐淡出。

4“强制储蓄”型社会保障模式

“强制储蓄”型社会保障模式是一种主要靠个人缴费的社会保险制度，以新加坡的中央公积金制为代表。这种制度是通过国家立法，强制所有雇主、雇员依法按工资收入的一定比例向中央公积金局缴纳公积金，由中央公积金局加上每月应付的利息，一并记入每个公积金会员的账户，专户储存。会员所享受的待遇，只在其账户的公积金额度以内支付。这种制度的特点是：

（1）要求会员首先自立，依靠自己；

（2）在因工资收入低下、存款达不到最低限额时，由家属填补，会员之间并不调剂互助。因此，公积金制度极大地调动了自我保障的积极性。

六、中国社会保障制度的产生和发展

1新中国成立前的社会保障

（1）国民党政府的社会保障制度

中华人民共和国成立前，国民党政府虽然数次提出创办劳工保险，并公布过一些有关的法令，如《暂行工厂通则》（后改为《工厂条例》）和《监察工厂条例》等，但由于军阀割据、政局不稳、政令不畅，没有得到认真执行。

（2）革命根据地的社会保障制度

1931年11月7日中华苏维埃第一次全国代表大会通过了《中华苏维埃共和国劳动法》，于1932年1月1日起生效，这是中国历史上第一部维护工人阶级利益的劳动立法。1940年，陕甘宁边区制定了《陕甘宁边区劳动保护条例》，晋察冀根据地制定了《边区政府工作人员伤亡褒恤条例》。

（3）解放区的社会保障制度

1948年12月27日，东北行政委员会在东北解放区颁布试行了《东北公营企业战时暂行劳动保险条例》，并于1949年7月1日扩大到东北解放区所有公营企业。这是人民政权建立的第一个统一制度、统一管理的劳动保险制度。

2新中国社会保障制度的建立

（1）企业职工劳动保险

政务院于1951年2月26日正式颁布了《劳动保险条例》。

1953年1月2日，政务院对《劳动保险条例》进行了修订，扩大了实施范围，并提高了部分待遇标准。

根据《劳动保险条例》的规定，国有大中型企业都举办了以本单位职工为对象的福利事业，即职工福利。

（2）国家机关、事业单位社会保险

1950年后，国家先后制定和发布了《革命工作人员伤亡褒恤暂行条例》、《关于人民政府、党派、团体及所属事业单位的国家机关工作人员实行公费医疗预防措施的指示》和《国家机关工作人员退职处理暂行办法》等，对机关、事业单位工作人员的保险作了较详尽的规定，范围和待遇水平略高于企业保障。机关事业单位也举办了以本单位工作人员为对象、由本单位负责的职工集体福利事业。

（3）社会救济和社会福利

①社会救济

a．建国初期，社会救济的主要任务是医治战争创伤，安定人民的生活，稳定社会秩序，促进国民经济的恢复。城市的救济方针是：在自力更生的原则下，动员与组织人民实行劳动互助，实行自救、自助、助人；农村救灾工作的方针是：生产自救，节约度荒，群众互助，以工代赈，并辅之以必要的救济。

b.50年代中期，救济工作方针是：生产自救，群众互助，辅之以政府必要的救济。国家的救济补助，分为长期的定期定量救济和临时救济两种，在城市是两种救济兼有，在农村则主要是临时救济，也有极少数的定量救济。

c.50年代末，随着农村集体经济的建成，对救灾方针进行了调整，强调依靠集体的力量，即“依靠群众，依靠集体，生产自救为主，辅之以政府必要的救济”。1956年6月，《高级农业合作社示范章程》颁布，从此，中国农村以“五保”为内容、以社会救济为特征的社会保障制度初步形成。

②社会福利

建国初期，中国的社会福利的很大一部分内容包含在企事业单位和政府机关的职工福利中。在社会上，福利是和社会救济结合在一起的，统称救济福利事业。

50年代后期，社会福利事业与社会救济分别发展，逐步形成了以“三无”、老人、儿童、残疾人、病人、精神病患者为主要对象的社会福利体系。

到改革开放以前，救济和福利事业主要依靠政府投资兴办和提供经费。

（4）对革命军人的优待和抚恤

第二次国内革命战争时期，中华全国苏维埃代表大会颁布了《中国工农红军优待条例》，初步建立了对军人的社会保障制度。

建国后，军人的社会保障制度不断得到健全和发展，如《兵役法》、《关于军队干部退休的暂行规定》、《军人抚恤优待条例》等法规中，对军人的工作和生活、军人离退休后的生活保障、伤残和死亡及其家属优待等事项都规定了明确的保障办法。

此外，在企业、事业、国家机关、团体等单位的组织下，建立各种形式群众自愿参加的互助组织，例如互助储金会，职工子女医疗费用统筹互助会等。

新中国从建国开始到50年代末，基本上形成了自己的社会保障体系，如图2-1所示。

图2-1  中国社会保障体系

3在“左”的干扰中调整和发展

20世纪60年代初，政府还在对劳动保险及职工福利进行整顿。但是自1958年开始，由于“左”的干扰，整顿工作受阻严重，在进入整个国家的“调整、巩固、充实、提高”阶段之后，社会保障才在整顿和提高的过程中有了改善和发展。在社会保险方面，主要是：

（1）统一了退休、退职规定，把企业和国家机关、事业单位的退休制度统一，并适当提高了待遇；

（2）改进医疗保险制度，由完全不收费改为个人自付挂号费，滋补营养费用自理等；

（3）建立易地支付社会保险待遇办法；

（4）规定职业病范围和职业病患者处理办法；

（5）调整学徒社会保险待遇；

（6）规定精简下岗职工保险待遇；

（7）改进城镇集体经济组织的社会保险；

（8）兴办农村合作医疗。