一、中国海军遂行非战争军事行动的法律规制现况

在我国，海军遂行非战争军事行动已经变得日趋常态化，随着其行动范围的不断扩展，对所有参与行动的官兵素质要求在不断提高，对相应的法律保障需求也在逐渐增强。因此，有必要首先了解和厘清现阶段我国海军开展非战争军事行动的现况及其法律依据，以便深入分析我国海军遂行非战争军事行动实践中面临的主要问题及挑战。

（一）相关政策导向

中央军委于2009年初出台的《军队非战争军事行动能力建设规划》明确了加快我国军队非战争军事行动能力建设的指导思想、原则、目标、力量规模和措施等内容，要求我军主要担负反恐维稳、抢险救灾、维护权益、安保警戒、国际维和、国际救援六类非战争军事行动任务。

《2010年中国的国防》则首次全面介绍了和平时期中国武装力量的多样化运用，强调武装力量在维护国家安全和发展利益、保护人民利益、维护世界和平与促进共同发展中的重要作用。该文件从保卫边防海防空防安全、维护社会稳定、参加国家建设和抢险救灾、联合国维和行动、亚丁湾和索马里海域护航、中外联演联训、国际灾难救援7个方面，全面阐述了和平时期中国武装力量多样化运用的原则、实践及效果等问题。中央军委继而于2010年11月批准发布《军队处置突发事件应急指挥规定》，对军队参加维护社会稳定及处置其他各类突发事件的组织指挥、力量使用、综合保障和军地协调等问题作出明确规定。

国务院于2013年4月发布《中国武装力量的多样化运用》白皮书，对我国武装力量的多样化运用所需遵循的基本原则进行了阐述，同时提出了武装力量完成多样化军事任务的基本目标。这表明，在我国已经正式承认军队的动用并不当然地代表武力的使用，军队不再只是承担备战卫国的使命，也要承担应对多种安全威胁、完成多样化军事任务以实现国家安全战略的新使命。该白皮书中基本描述了我国军队现阶段所承担的非战争军事任务范围，主要涵盖支援国家建设、军事演习、护航行动、反恐行动、维和行动、救灾行动、国际灾难救援和人道主义援助、撤离海外公民行动等任务类型。

另外，由中央军事科学研究院牵头组建的非战争军事行动研究中心于2011年底宣告成立，该中心主要通过开展非传统安全威胁和非战争军事行动现实问题研究来为国家、军委、总部提供决策咨询；重视中国军队非战争军事行动理论体系的建立和发展；组织非战争军事行动理论研讨，尝试通过建立非战争军事行动数据库来提高非战争军事行动的快速反应能力；参加国家、地方和军队、武警组织的非战争军事行动演习和评估等实践活动。该研究中心的成立无不表明我国政府及中央军委对非战争军事理论研究和发展问题的重视，同时也促进了以该研究平台为中心的一系列关于非战争军事行动理论研究成果的问世。

（二）法律依据

1．关于国家武装力量运用的法律规定

《共同纲领》与中华人民共和国的国防和军队建设相适应，确认了新中国武装力量的构成和地位，确立了国家军事领导体制、军队体制编制和建设原则，开启了国家国防和军队法制化建设进程，为1954年我国第一部《宪法》的颁布实施奠定基础。《共同纲领》将国家的国防和军事制度作为重要内容，如：第10条规定：“中华人民共和国的武装力量，即人民解放军、人民公安部队、人民警察是属于人民的武力”；第20条规定：“中华人民共和国建设的统一军队受中央人民政府人民革命军事委员会统率”，实行统一的指挥、统一的制度、统一的编制、统一的纪律；根据《共同纲领》的规定：中华人民共和国武装力量的“任务为保卫中国的独立和领土完整，保卫中国人民的革命果实和一切合法权益”；第24条规定：“中华人民共和国的军队在和平时期，在不妨碍军事任务的条件下，应有计划地参加农业和工业生产，帮助国家的建设工作”。

1954年颁布实施的新中国第一部《宪法》更加精炼地明确了我国武装力量的性质和任务。第20条规定：“中华人民共和国的武装力量属于人民，它的任务是保卫人民革命和国家建设的成果，保卫国家的主权、领土完整和安全”；构建了中国特色地国防领导体系。第42条规定：“中华人民共和国主席统率全国武装力量，担任国防委员会主席。”这是我国《宪法》首次规定了包括军队在内的国家武装力量统一归国家国防委员会主席统率，建立了国家对所有武装力量的统一领导体制，开创了中国特色的国防和军事领导体制，确立了国家统一的武装力量领导体制。1954年9月28日，中共中央政治局作出《关于成立党的军事委员会的决议》，在中央政治局和书记处之下成立党的军事委员会，担负整个军事工作的领导，统一领导全国的武装力量，加强了党对军队的绝对领导，自此人民革命军事委员会退出历史舞台。1954年《宪法》规定：领导武装力量的建设职权由国家最高行政机关国务院行使，凡属于军事、国防建设方面的重大决策都由中共中央政治局、书记处和中央军委同国家军事机构共同作出。《宪法》确立的国防领导体制恰当地解决了国防部与中共中央军事委员会的关系，国防部作为国家行政机关并非虚设，国防部长可下达有关武装力量建设的命令。

现行的1982年《宪法》中关于国家国防领导体制的规定是在1954年《宪法》的基础上形成的，并增设了中央军事委员会，其他有关国家机构和国防职能的规定与1954年宪法一脉相承。第29条规定：“中华人民共和国的武装力量属于人民，它的任务是巩固国防，抵抗侵略，保卫祖国，保卫人民的和平劳动，参加国家建设事业，努力为人民服务。”并对武装力量的建设目标明确指出：“国家加强武装力量的革命化、现代化、正规化的建设，增强国防力量”。中央军事委员会的设立将党的中央军事委员会与国家中央军事委员会合为一体，保证了党在国家体制下对军队的绝对领导。然而，《宪法》中尚未就中央军事委员会的组成、职权等问题作出明确规定，而《国防法》对中央军事委员会的职权作出规定，下位法与上位法的不统一使得在《宪法》中设立专节完善对中央军事委员会的相关规定、保证中央军事委员会有效行使领导国防和军队建设职权的法定性和权威性显得十分迫切。

通过宪法和法律确立和坚持党对武装力量的领导制度是我国军事法制建设的一个显著特点。在国家机构中设立的中央军事委员会与党的中央军事委员会是一致的，既是党的军事机关，也是国家机关，把党的领导和国家的领导有机地融为一体，并以法律形式固定下来，体现了党领导军队与国家领导军队的一致性，使党对国防和军队的领导获得了国家宪法的保障。依据宪法的原则规定，在我国相关军事法律中更加规范了党对军队的绝对领导。如《国防法》第19条规定：“中华人民共和国的武装力量受中国共产党的领导武装力量中的中国共产党组织依照中国共产党章程进行活动。”这一规定，确定了党的各级组织在武装力量中的法律地位，把“党指挥枪”的原则法律化。

《国防法》是对其上位法《宪法》中有关军事制度原则性规定的具体化、明确化。其第三章“武装力量”部分就武装力量的性质、构成、使命任务、建设目标等方面予以明确，强调武装力量必须坚持依法治军，遵守国家宪法和法律，保障了宪法中依法治国原则在治军实践中的落实。人民解放军作为国家武装力量的主体，始终把保卫国家安全、维护国家主权和海洋权益作为义不容辞的责任，遂行自卫反击、抢险救灾、反恐维稳、国际救援、海上护航、国际维和、联合军事演习等战争和非战争军事任务。

我国的国家利益、国防与军事利益和人民利益的一致性决定了对有关国防和军事事项的立法的统一性，即并不是所有有关国防和军事事务都必须制定专门军事法律，而是随着国家法治进程的发展，逐步将一些有关国防和军事的事项与国家普通立法统一起来。

关于武装力量的运用问题，除了《宪法》和《国防法》作出有关规定外，在其他一些法律中也有涉及：

《中华人民共和国突发事件应对法》第14条规定：“中国人民解放军、中国人民武装警察部队和民兵组织依照本法和其他有关法律、行政法规、军事法规的规定以及国务院、中央军事委员会的命令，参加突发事件的应急救援和处置工作。”

《中华人民共和国防震减灾法》第8条规定：“中国人民解放军、中国人民武装警察部队和民兵组织应当执行国家赋予的防震减灾任务。”

《中华人民共和国传染病防治法》第5条规定：“军队的传染病防治工作，依照本法和国家有关规定办理，由中国人民解放军卫生主管部门实施监督管理。”

《中华人民共和国国家安全法》第11条规定：“中华人民共和国公民、一切国家机关和武装力量……都有维护国家安全的责任和义务。”第18条规定：“国家建设与保卫国家安全和发展利益需要相适应的武装力量；实施积极防御军事战略方针，防备和抵御侵略，制止武装颠覆和分裂；开展国际军事安全合作，实施联合国维和、国际救援、海上护航和维护国家海外利益的军事行动，维护国家主权、安全、领土完整、发展利益和世界和平。”

《中华人民共和国戒严法》第8条规定：“必要时，国务院可以向中央军事委员会提出，由中央军事委员会决定派出人民解放军协助执行戒严任务。”也就是说，武装力量在得到中央军事委员会授权的情况下有协助执行戒严任务的职责；在国家没有作出戒严决定时，根据第31条的规定，可由中央军事委员会决定派出人民解放军协助当地人民政府恢复和维持正常的社会秩序。

《中华人民共和国反恐怖主义法》第8条规定：“中国人民解放军……依照本法和其他有关法律、行政法规、军事法规以及国务院、中央军事委员会的命令，并根据反恐怖主义工作领导机构的部署，防范和处置恐怖活动。”第38条、57条、71条、74条、78条就武装力量参与反恐活动的授权来源、指挥协调、行动方式等问题作出明确规定。

国务院发布的《中华人民共和国防汛条例》第5条规定：“任何单位和个人都有参加防汛抗洪的义务。中国人民解放军和武装警察部队是防汛抗洪的重要力量。”

国务院制定的《突发公共卫生事件应急条例》第53条规定：“中国人民解放军、武装警察部队医疗卫生单位机构参与突发事件处理的，依照本条例的规定和军队的相关规定执行。”

2．关于海军遂行非战争军事行动的法律规定

海上非战争军事行动是国家行政机关按照法定程序授权给海军部队使其依法行使海上执法权，并完成相关海上执法任务以实现政治目标的活动，因此，海上非战争军事行动的顺利开展必须以国家权力机关的合法授权为基础，以国家政治目标为导向，以军事武力使用的限制性为原则。也就是说，需要有明确的法律依据贯穿于整个海上非战争军事行动中，以确保准确完成国家政治目标。

我国海军遂行非战争军事行动的法律依据要从国际法和国内法两方面进行把握，在国际法方面，对我国海军遂行非战争军事行动具有指导意义的法律依据主要有《联合国宪章》《联合国海洋法公约》以及已经签署生效的相关国际协议中涉及的涉海国际法的约束，如《中华人民共和国和俄罗斯联邦关于举行联合军事演习期间其部队临时处于对方领土的地位协定》《上海合作组织成员国关于举行联合军事演习的协定》等。海军在遂行跨国联合作战任务时，还会涉及对环境法、商法、航行法、通讯法的应用及对受援国国家法规和惯例的遵循。这一系列相关国际法和国际协议、国际条约对遂行海上非战争军事任务的海军部队来说既是法定约束，也是法律保障。

目前，国内对我国海军遂行非战争军事行动具有指导意义的法律依据可以分为三类：一是国家法律，如《国防法》《戒严法》《领海及毗连区法》《专属经济区和大陆架法》《海域使用管理法》《渔业法》等；二是国家行政及军事法规，如《军队抢险救灾条例》《中国人民解放军军事训练条例》《处置海空边防情况和涉外突发事件的若干规定》《海上战备巡逻细则》《国家安全法实施细则》等；三是国家战略性文件，如《2010年中国的国防》白皮书、《中国的和平发展》白皮书、《中国武装力量的多样化运用》白皮书及党的十八大提出的海洋强国战略等。

上述法律依据中仅有个别条款规定了军队在维护国家海洋权益中的作用，明确了我国海军的海上执法权，如《国防法》中第26、27条的规定。由此来看，我国现有的对海军遂行非战争军事行动具有指导意义的法律依据屈指可数，并且多数为原则性的法律指导，缺乏针对性，既没有明确授权的范围，也缺乏对遂行任务过程中各个环节的法律规制，这容易造成海军遂行非战争军事行动过程中对遇到的涉法问题因法律基础不明确而无法及时化解，甚至会产生国际侵权和纠纷，不利于我国海洋权益的维护。