第3章 金融消费者保护监管机制

第一节 金融消费者保护监管的界定

传统的金融监管一直致力于金融体系的安全与稳定及金融市场的增长与发展。直到20世纪八九十年代，政策制定者才意识到专门的消费者保护监管的需要[1]，消费者保护受到关注并开始被纳入各国（地区）金融监管的法定目标。消费者保护监管与传统的审慎监管一起，成为金融监管体系的有机组成部分。金融消费者保护监管与审慎监管、金融业行为监管等相关概念既有密切联系又有本质区别，厘清它们之间的界限，对于深入理解金融消费者保护的理论至关重要。

一、金融消费者保护监管的概念及关键要素

（一）金融消费者保护监管的概念

金融消费者保护监管是金融主管机构依法利用行政权力对金融机构对待消费者的行为实施规制和约束，促使其依法经营，公平对待消费者，增强消费者对金融市场的信心，进而维护金融体系的安全与稳定。它不仅包括对金融机构销售与服务环节的行为监管，而且包括对消费争议发生后处理投诉的监管；不仅包括对金融交易过程的监管，而且包括对金融产品或服务本身的监管。

（二）金融消费者保护监管的关键要素

金融消费者保护监管主要关注实现三个目标：透明、公平待遇及有效救济。[2]实践中，需要制定具体的规则以实现上述目标或原则。除完善的金融消费者保护法外，有效的监管机构安排也是金融消费者保护监管框架的重要组成部分。

1.透明、公平待遇与有效救济

这与世界贸易组织《服务贸易总协定》下的透明度义务不同，《服务贸易总协定》下的透明度义务指的是世界贸易组织成员应迅速公布有关或影响协定运作的所有普遍适用的措施；金融消费者保护方面的透明度义务指的是金融产品或服务提供者向消费者披露相关信息的义务。信息披露的目的是确保消费者获得关于金融产品或服务的充分、可靠、及时及易于理解的信息，并在充分知晓信息的基础上作出负责的决定。根据产品或服务的不同情况，此种信息应被要求在售前、售中及售后提供。

公平待遇的目的在于确保消费者免受金融产品或服务提供者的欺诈及滥用行为或实践。在金融交易过程中，误导性广告、高压销售、滥用催收行为等应被明确禁止。金融产品或服务提供者提供的金融建议应该是客观的，并能准确反映特定金融产品或服务的风险和收益。零售金融市场上销售的产品或服务的设计应该满足目标客户的需要。此外，未经客户同意，金融机构应被禁止使用或分享其客户的金融信息。

有效的救济意味着消费者能获得适当的申诉处理及能负担得起的，独立、公平、及时、有效的救济。金融机构的内部申诉处理机制是消费者寻求救济的首要和必经程序。所有金融机构应该指定专门的部门处理消费者的申诉，监管机构应为金融机构的内部申诉处理程序规定统一的要求。当消费者对内部申诉处理机制的处理结果不满意，或者金融机构未在合理时间内解决消费者的申诉时，消费者有能够诉诸其他争议解决机制的权利。

2.监管机构

健全的金融消费者保护监管机构是有效的金融消费者保护框架的基础和保证。监管机构的主要作用是监督金融产品或服务提供者执行金融消费者保护法律或条例，并在其违反时采取适当的执行行动。金融消费者保护法的有效实施在很大程度上取决于监管体制结构的有效性。[3]在很多国家（地区），金融消费者保护监管机构还有金融教育、收集和调查消费者申诉的职能。

值得一提的是，金融消费者保护监管机构既有别于金融监管机构，同时也有别于金融消费者保护机构。金融消费者保护监管机构指的是监督金融机构执行金融消费者保护法的机构，是一国金融监管机构中专司消费者保护职责的机构。从性质上来说，金融消费者保护监管机构应该是一国金融监管体系的重要组成部分。除金融消费者保护监管机构外，金融机构、司法机关、消费者协会等都承担一定的金融消费者保护职能，因而都属于金融消费者保护机构。

总之，金融消费者保护是通过多种法律机制来实现的，但专门的消费者保护监管在该机制中发挥着基础和核心作用。有效的金融消费者保护监管包括不可或缺的两个方面：充足的法律框架及有效的机构安排。一方面，充足的法律框架是有力的监管体系的基础；另一方面，如果没有有效的机构安排，任何金融消费者保护法都无法执行。相应地，金融消费者保护的专门立法都是围绕上述关键要素进行的，特别是在采取金融消费者保护单行立法的国家（地区），其立法内容主要包括：第一，适用范围。该部分主要包括对金融消费者、金融产品或服务提供者、金融产品、金融服务等相关概念的界定。第二，金融消费者保护主管机构。具体规定包括：机构安排；主管机构在规则制定、监督、执行等方面的权力；消费者保护主管机构与其他监管机构之间的合作和协调。第三，金融产品或服务提供者的普遍义务。主要包括：信息披露；金融产品和服务的适合性、欺诈性广告的禁止、强制性捆绑销售行为的禁止等确保消费者获得公平待遇的规则；消费者金融信息的保护。第四，金融消费争议解决机制。

二、金融消费者保护监管与审慎监管的关系

审慎监管可分为宏观审慎监管和微观审慎监管。前者由国际清算银行在20世纪70年代后期提出，是指为了维护金融体系的稳定，防止金融系统对经济体系的负外部溢出而采取的一种自上而下的监管方式。具体包括三个方面，即识别系统风险、降低系统风险的发生概率、缓解对金融体系和实体经济的溢出效应。后者主要是指对单一的金融机构的经营行为进行监管，控制个体金融机构或行业的风险，关注具体金融机构的合规与风险暴露情况，保护投资者的利益。就二者的关系而言，宏观审慎监管的定位是对微观审慎监管的补充，在具体的监测方法和监管工具上，宏观审慎监管可以成为微观审慎监管的延伸和扩展。[4]

宏观审慎监管、微观审慎监管与金融消费者保护监管之间有密切的联系：三者均属于金融监管的范畴。有效的审慎监管本身就是对金融消费者权益的有效保护。如果审慎监管失效，金融机构的资产质量恶化，经营失败甚至破产清算，则金融消费者的利益也就无从谈起。[5]

另外，虽然微观审慎监管与金融消费者保护监管都对金融机构的具体经营行为进行监管，但二者存在明显不同。首先，目的不同。微观审慎监管是监管机构以控制单个金融机构的风险为目的，而金融消费者保护监管是以维护金融消费者的合法权益为目的。其次，监管方法和工具不同。微观审慎监管是监管机构通过制定一系列金融产品或服务提供者必须严格遵循的审慎经营规则来维护金融机构的安全与稳定，主要包括风险管理、内部控制、资本充足率、资产质量、损失准备金、风险集中、关联交易、资产流动性等内容；而金融消费者保护监管主要是通过信息披露、公平对待消费者、申诉及救济以及金融消费者教育等制度来维护金融消费者的合法权益，主要关注单个金融产品的设计、营销及其对客户的影响。事后监管是金融消费者保护监管的一项核心工具，但审慎监管关注的是风险管理标准的制定以及事前监督。[6]最后，监管机构与金融消费者、金融产品或服务提供者之间的关系不同。审慎监管仅仅涉及监管者与金融机构之间的关系；金融消费者保护监管涉及的是监管机构、金融机构、消费者三者之间的关系。微观审慎监管下，监管机构通过制定经营标准来督促金融产品或服务提供者实现稳健经营，如果其违反了监管机构制定的相关标准，则需要监管机构增加监管强度或与金融产品或服务提供者联合采取措施解决存在的问题。在金融消费者保护方面，监管机构与金融消费者本质上追求的利益一致，而金融消费者与金融产品或服务提供者之间在利益关系上处于对立地位。因此，监管机构的主要任务是监督金融机构执行消费者保护的法律，并在其违反时采取相应的处罚措施。

三、金融消费者保护监管与金融业行为监管的关系

在现有研究文献中，与金融消费者保护受到诸多的关注相比，“金融业行为监管”并没有引起太多的重视。即使是在境外的研究文献中，由于二者之间的密切联系，很多也是在同一意义上使用这两个概念的。

境内对“行为监管”加以专门研究的主要有两个学者。王华庆认为，行为监管是监管机构为了保护消费者的安全权、知悉权、选择权、公平交易权、索赔权、受教育权等各项合法权益，制定公平交易、反欺诈误导、个人隐私信息保护、充分信息披露、消费争端解决、反不正当竞争、弱势群体保护、广告行为、合同规范、债务催收等规定或指引，要求金融机构必须遵守，并对金融机构保护消费者的总体情况定期组织现场检查、评估、披露和处置。[7]孙天琦认为，行为监管指的是监管机构对金融机构的经营行为的监督管理，包括信息披露要求、反欺诈误导、个人金融信息保护、反不正当竞争，打击操纵市场和内幕交易，规范广告行为、合同行为和债务催收行为，促进弱势群体保护，提升金融机构的诚信意识和消费者的诚信意识，消费争端解决，等等。同时，围绕这些制定相关规则，建立现场检查和非现场监管工作体系，以促进公平交易，维持市场秩序，增强消费者信心，确保金融市场的健康稳健运行。[8]相比较这两种概念阐述，前一种更倾向于从消费者保护出发界定行为监管，而后者是在一般意义上界定的。

关于金融消费者保护监管与金融业行为监管的关系：两者同属于市场规制法的范畴，在解决金融产品或服务提供者与金融消费者之间的关系方面，二者有重叠部分，体现出现代市场经济条件下借助政府的公共机制来弥补市场缺陷。行为监管的大量工作是涉及金融消费者保护的，金融消费者保护是行为监管的一部分。[9]涉及金融机构如何对待其消费者的行为监管可以被视为保护消费者最明显的管制类型。[10]

但在具体的监管过程中，二者的侧重点有所不同，主要表现为：第一，监管目标不同。金融消费者保护监管的目标是通过监管机构的监管，规范金融机构的经营行为，减少消费者在使用金融产品或服务以及与金融机构发展业务关系过程中面临的风险和危害，维护消费者的合法权益。而金融业行为监管的目标是维护金融业市场竞争，保护金融市场的完整性。第二，监管形成的法律关系不同。金融消费者保护监管主要体现的是监管机构与金融机构、金融消费者三方之间的法律关系，而金融业行为监管除了体现以上三方法律关系外，监管机构还关注金融机构之间在竞争过程中产生的法律关系。行为监管既规范金融机构和消费者之间的交易行为，也规范金融机构之间、金融机构与非金融企业之间的交易行为。操纵同业拆借市场利率、操纵汇率、反洗钱等属于行为监管的对象，但与消费者保护没有直接关系。因此，行为监管的外延更宽。第三，对金融消费者保护的方式不同。金融消费者保护监管者通过制定有利于消费者合法权益维护的监管规则，例如信息披露、多元化争议解决制度等，直接对金融消费者予以保护；而金融业行为监管通过维护金融业公平的竞争环境来间接地保护金融消费者。

因此，虽然金融业行为监管的范围与金融消费者保护监管的范围有重叠部分，但严格意义上而言，二者是不能相互替代的。

第二节 金融消费者保护监管机构

作为金融消费者保护框架的基础和核心，金融消费者保护监管机构的建立、健全是完善金融消费者保护监管机制的首要问题。本节的研究目的在于通过对金融消费者保护监管机构的作用、模式、地位，以及其职责和权限等进行历史和比较分析，揭示金融消费者保护监管机构的主要内涵和特征。

一、金融消费者保护监管机构的模式

金融消费者保护监管机构的模式是指负责金融消费者保护监管的机构的数量、组织和结构，以及相关机构的能力、资源和程序。[11]整体而言，金融消费者保护监管机构应是一国金融监管框架的重要组成部分；具体而言，它涉及是由独立的机构行使消费者保护职能，还是由审慎监管机构或其他机构行使消费者保护职能的问题。从实践来看，主要有以下几种模式。

（一）金融监管机构同时履行审慎监管和消费者保护职责

在有些国家（地区）看来，金融体系的安全与稳健是消费者保护的基础，因而审慎监管职能和消费者保护职能由同一机构行使。在实行这种模式的国家中，有的明确提到保护消费者是金融监管的目标之一，如英国《2000年金融服务与市场法》；有的，并未明确保护消费者的目标，因为它们认为审慎监管措施有助于间接地保护消费者，如德国。就具体部门而言，一般情况下，消费者保护职能由金融监管机构的一个部门来行使，如捷克在国民银行内设立了消费者保护部，马来西亚在中央银行内设立了消费者和市场行为部；但在有的国家，如奥地利，消费者保护是监管机构例行工作的一部分，监管职能与消费者保护职能没有组织机构方面的分离。

具体而言，塞尔维亚国家银行负责消费者权利和利益的保护，其下设立金融消费者保护和教育中心负责消费者保护。该中心与银行监管机构、保险监管机构是平行的关系。德国联邦金融监理署是综合性金融监管机构，统一负责银行、保险公司、证券交易的审慎监管与消费者保护。在消费者保护的部门设置方面，该机构在证券监管及资产管理部门下设消费者保护部，消费者保护部又分设7个小部门，分别负责消费者趋势分析与消费者教育、与银行有关的消费者保护、与保险有关的消费者保护、投资者保护、违反消费者保护法的监督等。新加坡也是采取这种模式的国家。作为该国的监管机构，新加坡金融管理局负责宏观审慎、微观审慎和消费者保护，消费者保护既是金融管理局的职责，也是其监管目标。[12]在消费者保护方面，新加坡金融管理局认为：首先，消费者在保护其利益方面负主要责任，他们在选择金融产品或服务提供者及其产品或服务方面应合理注意。金融管理局不保护也无法保护消费者由于其投资不能产生预期回报而导致的任何风险。金融管理局仅在确保消费者获得充分信息以及赋权方面发挥作用。此外，金融管理局致力于解决消费者因不充分、错误或误导性披露、利益冲突、不当销售及误导性陈述而面临的风险。金融管理局会要求金融机构向消费者充分、及时及准确地披露信息。其次，金融教育有助于消费者作出知晓的金融决定。金融管理局与其他公共部门机构及行业协会一起帮助消费者掌握基本的货币管理、金融计划和投资技巧。最后，出现市场不当或不正确行为时，消费者能够诉诸公正、有效的争议解决机制同样重要，因此，金融管理局促成建立公正、高效及可负担的行业争议解决机制作为诉讼的替代性争议解决方法。

这种模式的优点在于审慎监管机构具有履行职能所必需的专门的金融知识和技能，对消费者投诉的处理有助于就某一金融机构存在的问题提供早期预警信号。但其缺点在于审慎监管职能与消费者保护职能可能存在利益冲突。当赋予金融监管机构消费者保护职能时，消费者保护职能往往会从属于金融稳定的目标，特别是在审慎监管职能和消费者保护职能没有部门分工的情况下。另外，虽然金融监管机构对金融部门有全面的了解，但由于其仅仅被赋权对其所监管的机构，而非全部金融产品或服务提供者实施金融消费者保护规定，所以这种方法不但容易造成多个监管者之间监管责任的分割，而且很容易将不受监管的机构排除在外，从而造成市场扭曲。[13]此外，审慎监管者在监管消费者保护方面往往缺乏相应的制度和程序。

（二）多家机构联合行使金融消费者保护职能

在多数国家（地区），多个政府机构负责金融消费者保护法的监督、执行。一方面，一般的消费者保护机构、竞争主管当局、司法部、经济主管当局等负责一般消费者保护法的执行；另一方面，中央银行、银行监管机构、证券监管机构以及其他金融服务监管者参与和受其监管的金融机构有关的消费者保护法的实施。这方面的典型的代表是巴西。巴西《消费者保护法典》不仅适用于一般消费者，而且适用于金融消费者；巴西司法部下设的国家消费者保护和防卫部负责该法的施行。另外，巴西中央银行负责其他金融法规，如费用及收费、金融申诉专员等相关条例的执行。[14]总体来看，国家消费者保护和防卫部占据主导地位，巴西中央银行在金融消费者保护方面只有有限的权力。

与一般消费者保护机构占主导地位不同，2008年次贷危机前，美国联邦金融消费者保护职能主要由美联储、货币监理署、联邦存款保险公司、联邦贸易委员会、证券交易委员会、国家信用社管理局、储蓄机构监理署、商品期货交易委员会等机构行使。虽然多家机构负有保护金融消费者的职责，但由于历史原因，原有的监管框架在执行消费者保护法律方面存在很大的漏洞和不足，特别是联邦和州的银行监管机构存在潜在的冲突。虽然联邦贸易委员会有明确的职责，但其管辖权限和手段非常有限。因此，多家监管机构负有消费者保护职责变为任何一家都不负责，使消费者保护成为“孤儿”任务，消费者保护目标不可避免地从属于安全和稳健目标。[15]爆发于美国的2008年次贷危机暴露出发达经济体的金融体系及其监管架构的诸多缺陷，突出显示了金融消费者保护对金融体系长期稳定的重要性。为了防范系统性风险和金融危机重演，终结银行和其他金融机构“太大而不能倒”的现象，美国从2009年起进行了大规模的金融监管改革。《多德-弗兰克华尔街改革与消费者保护法》设立专门、独立的金融消费者保护机构[16]，负责监管联邦金融消费者保护法下金融产品和金融服务的供应和提供[17]，金融消费者保护局合并并且加强了原来分散于各监管机构的金融消费者保护责任。虽然改革以后的美国金融消费者保护体制，有向专门的机构模式发展的趋势，但在金融消费者保护的监管权与执行权方面，审慎监管者仍然保留一定的权力，因而该体制本质上仍属于多家政府机构联合行使的模式。

一般的消费者保护机构履行金融消费者保护职责时，采取的是功能性的方法，即关注产品与服务本身，而不关注金融机构的类型，金融消费者保护法统一适用于所有的金融产品或服务提供者。其优点在于有助于确保公平竞争。一般的消费者保护机构在处理消费者投诉方面具有一套完整的制度、程序。同时，由于缺乏足够的人员、资源和信息，以及缺乏专门的金融知识和技能，一般的消费者保护机构在履行金融消费者保护职能方面面临巨大的挑战。

（三）专门的金融消费者保护监管机构

这种模式是指金融消费者保护的职能既不是由审慎监管机构行使，也不是由一般的消费者保护机构行使，而是由专门设立的机构来行使。除了专门的消费者保护机构以外，其他机构也可能行使一定的消费者保护职能，如行使消费者保护的立法权。这种机构模式来源于英国经济学家泰勒（Michael Taylor）于1995年提出的“双峰理论”。根据该理论，一国的管制结构包括两部分：金融稳定委员会和消费者保护委员会。前者负责对系统性重要公司的审慎监管，而且需要与中央银行保持密切联系；后者则负责业务行为监管。泰勒认为，监管机构任务过多、目标过多，都可能面临监管不足的风险。如英国的金融服务局在危机前过于重视处理消费者申诉，而在审慎监管方面缺乏足够的资源，忽视银行倒闭等影响大的事件；美联储正好相反，其由于未能正确行使消费者保护权力而受到批评。当审慎监管和消费者保护监管集中于一个机构时，很可能发生忽视另一方的问题。[18]

澳大利亚和荷兰是最早采纳“双峰理论”的国家[19]，此外，加拿大、西班牙、法国也在不同程度地采纳“双峰理论”[20]。具体而言，澳大利亚证券与投资委员会是澳大利亚企业、市场和金融服务的监管机构，具有监督和执行权力，旨在确保澳大利亚金融市场公正、透明，给予投资者和消费者信心，保障他们的知情权。澳大利亚审慎监管署负责对许可的接受存款机构、养老金基金和保险公司进行审慎监管，其目标是确保被监管实体作出的金融承诺能在稳定、有效的竞争市场中得到兑现。荷兰中央银行负责审慎监管。从2002年3月1日起在荷兰证券委员会的基础上设立的金融市场局负责市场行为监管即消费者保护监管。在加拿大，金融机构监管署专门负责在联邦注册的银行、保险公司、信托和贷款公司、合作信用协会、养老金计划的监管。2001年根据《加拿大金融消费者管理局法》成立的金融消费者管理局旨在合并以及加强监督受联邦监管的金融机构实施消费者保护措施，以及扩展消费者教育。

二、金融消费者保护监管机构的独立性问题

金融消费者保护监管机构的独立性与审慎监管机构本身的独立性不同。审慎监管机构的独立性是针对监管机构独立于政府或作为政府内一个独立部门而言的。[21]金融消费者保护监管机构的独立性是相对于审慎监管机构而言的，特别是当消费者保护职能由审慎监管机构的一个部门行使时，强调消费者保护监管机构的独立性尤为重要，主要是为了解决或避免审慎监管和消费者保护监管之间的利益冲突问题。审慎监管以金融机构为本位，审慎监管者侧重通过对金融机构的资本充足性、流动性、风险管理等的监管，维护金融机构的安全和稳健；消费者保护监管则是以消费者为本位，通过对金融机构的行为实施监管，维护金融市场的公平竞争秩序，增强消费者对金融体系的信心。当审慎监管职能和消费者保护监管职能由同一个机构行使时，总会发生谁优先的问题。监管者可能会为了金融机构的安全而暂时牺牲消费者的利益，因为在监管者看来，金融机构对金融体系的影响更直接、更明显。此外，强调消费者保护监管机构的独立性的同时，在消费者保护监管机构与审慎监管机构之间建立稳定而有效的协调机制也是非常重要的。

（一）金融消费者保护监管机构独立性的要素

无论是采取哪种机构安排的国家（地区），都要求金融消费者保护监管机构向政府和公众负责，如美国金融消费者保护局接受政府问责办公室的问责，并且必须向参议院的银行委员会和众议院的金融服务委员会分别汇报；加拿大金融消费者管理局就管理局的活动及消费者保护的立法框架向财政部报告，就机构的运作、受联邦监管的金融机构执行消费者保护规定的情况、受联邦监管的金融机构处理申诉的现有程序、提请管理局注意的申诉的数量和性质等，必须向议会作年度报告。但是，多数国家（地区）的金融消费者保护监管机构都保持独立运作，特别是在人事及资金方面，保持较强的独立性。

首先是人员的独立性。如加拿大金融消费者管理局局长由内阁直接任命，局长具有副部级的待遇和权力。[22]在美国，金融消费者保护局虽然是设在美联储内的机构，但保持很大的独立性，美联储不得对金融消费者保护局施加任何行政上的干预。保护局局长经国会同意后由总统直接任命，副局长由局长任命。保护局局长不仅可以确定雇员的人数，而且可以任命和指挥保护局的所有雇员，有权雇用律师、执行检察官、执行检查分析师、经济师、统计师等可能被认为是行使其职能所必需的其他人员。美联储不得任命、指挥或解除金融消费者保护局的任何官员或雇员。[23]

其次是资金的独立。就机构的资金来源而言，有的是来源于从其监管的公司收取的许可费用，有的是来源于政府拨款。根据美国《2010年消费者金融保护法》的规定，从指定转移日开始每一年及其后每一季度，美联储应从自身系统合并收益中向金融消费者保护局拨款，拨款额由局长确定，以达到行使保护局在联邦消费者金融法项下权力的合理必要水平。[24]根据《加拿大金融消费者管理局法》，在每一个财政年度，根据财政部部长确定的条件，财政部部长可以从合并财税基金中拨款给管理局以支付其运作。[25]在有的国家，消费者保护职能由中央银行行使时，其资金来源于中央银行的财政收入。

最后是独立的问责制度。金融消费者保护监管机构的问责的独立性是指它仅就自己的作为或不作为承担法律规定的责任。监管机构的独立问责有利于提供公众监督，维持并增强合法性，而且有助于增强机构治理，提升机构业绩。[26]美国《2010年消费者金融保护法》对金融消费者保护局的问责制作了明确规定。据此，保护局不应就美联储的任何作为或不作为承担任何法律规定的责任，美联储也不应就保护局的任何作为或不作为承担任何法律规定的责任。[27]

（二）金融消费者保护监管机构与审慎监管机构之间的协调机制

金融消费者保护监管机构与审慎监管机构之间协调的目的主要有两个：一是降低管制成本；二是确保不同金融产品或服务提供者之间的公平竞争。

就降低管制成本而言，消费者保护是有代价的：任何消费者保护措施都会直接或间接导致管制成本的增加，从而相应增加被监管机构以及消费者的负担。此外，审慎监管与行为监管都要求对非常相似的问题进行监督、检查，它们之间无论是理论上还是实践中都存在大量的重复。[28]因此，协调金融消费者保护监管机构与审慎监管机构之间的行为，避免不必要的重复以降低管制成本是很多国家（地区）关注的问题。如美国《2010年消费者金融保护法》要求金融消费者保护局与银行监管机构合作与协调，并分别就不同的监管对象作了具体规定。对非存款机构相关人[29]，保护局应将其监管活动与审慎监管者以及州银行监管机构的监管活动加以协调，包括制订各自的计划表以及就所要求提交的信息规定要求。[30]对于总资产超过100亿美元的被保险的存款机构及其任何附属机构、信用合作者及其任何附属机构，该法不但要求审慎监管机构以及保护局进行同时检查，而且还要求二者共享各自检查报告的草案，允许收到报告的一方在合理期限内对尚未最终定稿的草案提出意见；在发布最终检查报告或实施监督活动之前，充分考虑另一方监管机构在意见中关注的问题。此外，保护局应该与州银行监管机构就协调检查行动达成安排或协议。[31]对于总资产等于或低于100亿美元的被保险的存款机构及其任何附属机构、信用合作者及其任何附属机构，审慎监管机构应及时并持续向保护局提供抽样调查有关的报告、记录和文件，允许保护局人员参与整个检查过程，并应考虑保护局关于检查范围、检查实施、检查报告的内容、注意事项的确定以及检查等级等提出的意见。如果保护局认为上述相关人实质性地违反了联邦消费者金融法，应以书面形式通知审慎监管机构并建议后者采取适当的行动，审慎监管机构应该在收到建议后的60天内作出书面答复。[32]

就确保公平竞争而言，随着金融自由化的发展，不同金融机构即银行、证券公司和保险公司之间的界限越来越模糊；并且，银行和证券公司、保险公司之间的合并和收购导致金融控股公司不断出现，致使相同的金融产品和服务完全可能由不同的金融机构提供。在分业监管模式下，这些金融机构的监管主体不相同、监管标准不统一，导致金融机构之间的竞争条件出现事实上的不平等。因此，通过协调不同的监管机构的监管标准和行为，对相同产品和服务以统一和一致的方式实施监管，不仅有利于提高监管效率，而且有助于维护金融机构之间的公平竞争。如美国《2010年消费者金融保护法》要求金融消费者保护局与证券交易委员会、商品与期货交易委员会、联邦贸易委员会，以及其他联邦机构、州监管机构协调，促进消费金融产品与服务及投资产品与服务监管待遇的统一。[33]

实践中，大多数国家（地区）是通过备忘录的形式对审慎监管机构与消费者保护机构的行为进行协调的。如澳大利亚审慎监管署、证券与投资委员会于2010年5月联合发布谅解备忘录，其内容涉及管制政策和决定改变时的通知及磋商、共同协调和合作、信息分享、提供信息成本、区域及国际管制论坛方面代表的派遣等。根据美国《2010年消费者金融保护法》的相关要求，2012年5月16日，美国金融消费者保护局与审慎监管机构，包括美联储、联邦存款保险公司、国家信用社管理局、货币监理局，签署了《监管协调备忘录》，对金融消费者保护局与其他审慎监管机构之间的同时及协调检查、信息分享进行了具体规定。

三、金融消费者保护监管机构的职能和权限

（一）职能

从世界范围来看，金融消费者保护监管机构的职能主要包括以下几个方面。

1.监督金融机构执行金融消费者保护法

监督金融机构执行金融消费者保护法是金融消费者保护监管机构的首要职责。金融消费者保护法既包括一般的消费者保护法中涉及金融产品或服务的特殊规定，也包括银行监管法等相关法律法规中涉及消费者保护的专门规定，还包括金融消费者保护的专门立法，如美国《2010年消费者金融保护法》、中国台湾地区“金融消费者保护法”，以及金融机构为实施保护消费者利益的政策和程序而制定的消费者保护措施、自愿行为准则和公共承诺。就执行手段而言，一方面表现为保护机构通过现场检查、例行检查等对金融机构的行为进行监督，要求其提交定期报告等；另一方面表现为当金融机构实施违反消费者保护法的行为时，金融消费者保护监管机构有权采取相应的处罚措施。

2.进行金融教育

金融教育是消费者保护监管的必要补充，原因在于，即使是最充分的信息披露，也不能完全消除金融市场上产品或服务提供者和消费者之间的信息不对称。因此，加强对消费者进行金融知识的教育是保护机构的一个重要职责。消费者教育的目的在于使消费者获得理解和评估其获得信息所必需的知识、技能和信心，使他们购买最适合其个人和家庭需要的金融产品或服务。综观英国、加拿大、美国、澳大利亚等金融业发达国家，主管或负责对消费者进行金融知识的教育也是金融消费者保护监管机构的重要职责。这些国家的主管机构不仅制定和实施关于金融教育的国内战略，而且通过设立专门的金融消费者教育网站，开展全方位、多层次的金融教育。

3.收集、调查消费者投诉

如果金融消费者的投诉没有得到及时、满意的解决，就可能降低他们对金融市场的信心。另外，金融消费者的投诉也可以为金融监管者、金融机构管理者以及金融市场的其他参与者提供有用的信息。因此，收集、调查消费者投诉是金融消费者保护监管机构的一个重要职责。首先，通过对金融机构处理消费者投诉的情况进行审查，如果发现金融机构在合理期间内没有对合理的消费投诉作出满意的处理，则金融消费者保护监管机构可以采取相应的处罚措施。其次，监管机构可以就消费者投诉情况发布年度报告，将投诉信息向媒体及其他利害关系人公开，增加公众监督。最后，监管机构通过对消费者投诉的分析，可以发现被投诉最多的金融机构以及问题金融机构，发现对消费者产生风险的商业行为或实践，从而有助于其分析和报告金融产品或服务问题的趋势，并随着金融产品或服务的不断演进而对相关法律规定进行必需的调整。值得一提的是，监管机构本身并不解决争议，也不能提供或要求金融机构提供救济或补偿，而是在接受投诉后，将投诉转交有关金融机构，责令或要求它们在一定时期内处理投诉。

4.开展相关研究

作为一项辅助职能，开展相关研究的目的在于为消费者保护监管机构更好地履行其职能和行使其权限提供基础。具体研究事项可能包括：对可能影响金融产品或服务的消费者利益的问题的出现和趋势进行监测、评估；搜集、研究、监测和发布与金融产品或服务市场的运行有关的信息，以识别对消费者和该市场的运行有害的风险；对金融产品或服务市场的发展进行分析；对消费者对金融产品或服务的风险、收益的认识和理解力，以及使用与金融产品或服务有关的披露的情况进行研究和分析；对与金融产品或服务有关的消费者行为进行研究；对传统上服务不足的消费者，包括没有银行账户或难以获得主流金融服务的消费者的经验进行研究。

（二）权限

金融消费者保护监管机构的权力一般包括立法权、监管权、执法权。

1.立法权

尽管金融消费者保护监管机构在运作及资金方面具有很大的独立性，但在很多国家（地区），金融行为监管者一般没有独立的制定规则的权力，只有经过政府同意或授权，才能制定和修改规则。但美国的金融消费者保护局有独立的立法权。金融消费者保护局的任何规则或命令都不需要理事会的批准或审议，美联储不得推迟或阻止金融消费者保护局的任何规则或命令的发布。而且，金融消费者保护局在制定金融消费者保护法律实施规则方面具有专属权力。如果是为保护局管理或执行联邦金融消费者保护法律的宗旨与目标所必需或适当，局长可以制定规则、发布命令和指引。

具体而言，金融消费者保护监管机构制定的规则主要包括：关于信息披露的规则；关于公平待遇的规定；合理的申诉处理及救济规则。

2.监管权

从各个国家（地区）的法律规定来看，消费者保护监管机构的监管权主要是指通过要求金融机构提交定期报告、定期进行现场检查的方式监督金融机构执行消费者保护法。监管对象，既包括受监管的金融产品和服务，又包括受监管的金融机构。从各国（地区）立法来看，不同国家（地区）的法律对金融消费者保护监管机构的监管范围的规定不尽相同。

比如，根据《加拿大金融消费者管理局法》，金融消费者管理局监管受联邦管制的金融机构和外部申诉机构。根据美国《2010年消费者金融保护法》，金融消费者保护局的监管权包括对非存款机构相关人的监管、对非常大的银行和储蓄协会及信用合作社的监管，以及对其他银行、储蓄协会及信用合作社的监管。该法同时将证券交易委员会监管的对象、商品期货交易委员会监管的对象，以及州保险监管机构监管的对象，排除在金融消费者保护局的管辖范围外。就金融产品或服务而言，美国《2010年消费者金融保护法》规定，金融产品或服务主要包括贷款、存款、支付，以及与之相关的产品或服务。[34]除明确列举的以外，该法在一定条件下允许金融消费者保护局通过条例定义其他金融产品或服务，如果保护局认为这些金融产品或服务具有逃避联邦消费者金融法的借口或目的；或者根据适用于银行或金融持股公司的联邦法律或条例，允许银行或金融持股公司供应或提供的，对消费者已经或可能将要产生重大影响的。

3.执行权

当金融机构违反金融消费者保护法时，金融消费者保护监管机构一般有警告和罚款的权力。此外，有的国家（地区）还规定，监管机构有权要求返还多收费用、撤回许可、就违法行为发布公告；在情节严重的情况下还有提起刑事诉讼的权力。具体到不同国家（地区），金融消费者保护监管机构的执行权表现出比较大的差异。

如《加拿大金融消费者管理局法》规定，如果管理局局长有合理根据认为某人违反金融消费者保护法，它可以而且应该发出违法通知。对于违反金融消费者保护法的行为，对自然人，金融消费者管理局局长可以给予最高5万加元的罚款；对金融机构或支付卡网络运营商，可以给予最高50万加元的罚款。具体考虑因素包括：行为人实施违法行为的故意或疏忽程度；损害结果；行为人在实施该违法行为前5年内的违法记录等。[35]

美国《2010年消费者金融保护法》对金融消费者保护局的执行权进行了详细的规定。[36]具体而言，金融消费者保护局的执行权包括调查、听证与裁决、提起诉讼等权力。美国的特点是当金融产品或服务提供者违法时，法律不仅规定了相应的行政处罚甚至刑事制裁，而且规定了金融消费者保护局具有提起诉讼以及给予相应的民事救济的权力。具体而言，如果任何人违反联邦金融消费者保护法，保护局可以对该人提起民事诉讼，要求实施民事处罚或寻求适当的普通法和衡平法救济，包括法律允许的永久性或暂时性禁令。经法院批准，保护局可以进行和解或调停。除普通法或衡平法允许外，保护局应自发现违法行为之日起的3年内提起诉讼。对于依据联邦金融消费者保护法提起的诉讼或裁决程序，法院或保护局应具有给予适当的普通法和衡平法救济的权力，但不得被视为允许强加惩戒性或惩罚性损害赔偿金。救济包括但不限于：废除或修改合同；退款或归还不动产；恢复原状；不当得利的返还或赔偿；支付损害赔偿金或其他货币补偿；公开发布违法行为及其造成损失的通告；限制被告人的活动或功能；民事罚款。如果保护局有证据证明国内或国外的任何人实施了违反联邦刑法的行为，则保护局应将该证据转交给司法部长，司法部长可以根据相关法律发起刑事程序。

第三节 金融消费者保护的具体制度

虽然各国（地区）金融消费者保护立法的模式和内容不尽相同，但其基本内容大都围绕前述金融消费者保护的原因而展开。信息披露制度、公平待遇制度及争议解决制度是各国（地区）金融消费者保护的主要制度，这些制度的目的在于消除或减轻金融产品或服务提供者和消费者之间的信息不对称，确保金融消费者在金融交易过程获得公平待遇；当权利受到侵害时，金融消费者有权获得充分的内部及外部救济。金融教育在很多方面都有助于改善金融消费者的弱势地位，因而是金融消费者保护监管的重要补充。

一、信息披露制度

强制性信息披露是金融消费者保护的首要制度，是解决消费者与金融机构间信息不对称问题的主要规制方式。强制性信息披露这种规制形式能够为那些购买产品或服务受不充分信息影响的消费者带来直接的福利[37]，也潜在地鼓励消费者在掌握和了解所获信息的基础上为其决定负责，从而降低相应的道德风险。

（一）信息披露的内容

对消费者而言，被提供过多的信息与无法获取足够的信息同样不利，因为过多的信息可能迷惑消费者，或者导致消费者忽略所有的信息。[38]因此，关于信息披露的内容当前最好的实践就是金融产品或服务的关键性陈述。对于不同的金融服务部门、不同的金融产品、不同的金融消费者，关键性陈述应当有所不同，但其基本的要求是应当根据产品或服务的类型为消费者提供最低限度的披露标准。具体而言，应当明确金融产品或服务披露的关键性内容：金融产品或服务的构成、功能、权利行使、资金风险、价格等应明确规定；对金融机构的经营情况、信誉程度、财务状况等相关内容应予以持续的信息披露；就不同的金融机构、不同的产品或服务应增加比较信息的披露，这不仅有利于消费者在金融产品或服务的收益和投入成本之间进行衡量，而且方便消费者在不同的金融机构之间购买金融产品或服务作出选择；有关金融消费者权利的相关信息也应加以披露，特别是消费者权利受到损害时，有关如何处理消费者投诉以及消费者满意程度的信息等。

信息披露的内容不仅应当充分，而且应当准确，确保消费者收到的不是欺骗或误导性信息。无论是主动披露还是强制性披露，都存在错误信息的问题，该问题甚至比没有信息损害更大。因此，“消极”的信息规制，即对误导性信息的禁止和监管，也是信息披露义务的重要内容。[39]为此，应要求金融机构注意用语的确定性与不确定性，例如，对于可能产生的收益，不能一味地夸大，而应当更多地强调其不确定性；对于可能产生的风险，也不能一味地否定。

（二）信息披露的形式

为了方便消费者理解信息披露的相关内容，信息披露的形式不仅应当包括书面形式，而且还应包括口头形式。就书面形式而言，主要包括张贴海报、分发小册子、在金融合同后附单页纸等。由于电子金融产品或服务不断发展，因而还可披露电子信息，例如设有网站的金融机构应当在网页上披露金融产品或服务的信息或者通过电子显示屏披露相关金融产品或服务的信息等。此外，金融机构应当推行金融产品或服务披露的简单性标准。也就是说，为满足即使是金融教育水平较低的消费者也能理解相关信息这一最低限度要求，金融机构应避免使用晦涩难懂的语言，而应使用通俗易懂的语言，必要时也可以采用方言对相关金融产品或服务予以描述。另外，为确保披露的关键内容引起消费者重视，应注意字体的大小，不得采用较小字体且置于容易使消费者忽视的位置，必要时就风险提示等对消费者不利的内容可以调整字体颜色，以清晰可见。就口头形式而言，金融机构的销售人员应当就书面披露的相关信息给予消费者必要的解释，并且在签订销售或服务合同的过程中，也应与消费者进行必要的沟通，确保其作出正确的金融决定。

（三）信息披露的时间

关于披露的时间，首先应当确保信息披露的及时，根据交易金融产品或服务的特性适时地披露相关信息。基于金融产品或服务的长期性，金融机构还应当进行持续的信息披露。具体而言，就金融产品或服务的基本信息应进行定期披露，对于金融产品或服务的动态信息应在金融交易前、交易时以及交易存续期间适时披露。交易前的信息披露是指金融机构与金融消费者在签订合同前，就金融产品或服务的重要信息进行披露；交易时的信息披露是指金融机构就金融产品或服务谈妥的交易信息拟定金融合同交付给消费者；基于金融产品或服务的特殊性，需要对期限较长的金融合同的相关信息进行持续披露，主要表现为交易合同签订后，金融机构将资金的流向、资金的收益变化、费用支付等信息均应当披露给消费者。

二、公平对待消费者制度

公平对待消费者是金融机构为保障和维护消费者的合法权益，充分履行和兑现其对消费者的服务契约和书面承诺的行为。[40]对消费者不公平或不公正是一些过度创新的结构化衍生产品本身所固有的属性。即便再详尽的信息披露，都不可能消除消费者与金融机构之间的不公平或不公正，因此仅仅通过提高信息披露不可能彻底弥补这种属性缺陷，还需要金融机构自觉树立理性且具有良知的金融经营理念，培育尊重和公平对待金融消费者的金融伦理和文化。[41]

（一）金融交易过程中不公平交易行为的主要表现

首先是强制性搭售和捆绑销售行为。强制性搭售主要指经营者在销售商品时，违背购买者的意愿搭售产品或服务或者附加其他不合理条件的行为。其核心在于两个或者两个以上的产品一起销售时，其中任何一件产品都不能分开销售。捆绑销售是指经营者将两种或两种以上的产品或服务作为一个销售单位一次性销售给顾客的行为。与搭售不同的是，捆绑销售情形下虽然两种或两种以上的产品或服务一起销售，但是每种产品或服务仍可以在市场上单独销售。强制性搭售和捆绑销售迫使消费者接受那些不必要的产品或服务，从而增加了消费者的购买成本，可能使消费者丧失自由选择权；通过向消费者提供额外的产品或服务，使供应商所提供产品或服务的价格透明度和价格可比性有所减弱，从而阻碍市场竞争。

其次是金融机构通常利用误导或欺骗性广告对消费者进行高压销售或欺骗性交易。夸大金融产品或服务给消费者带来的收益，忽视其带来的风险，不仅损害消费者的金融交易选择权和知情权，而且易导致消费者过度盲目地自信，最终作出不利的决定。

最后是金融机构可能通过掠夺性贷款、不当销售等行为将金融产品或服务的风险转移给消费者。在信贷繁荣时期，独立的抵押公司和经纪机构迅速发展起来。与金融机构相比，这些公司对单个消费者没有持续维护利益的义务。因此，不透明的信息披露、非专业的销售行为导致银行和其他金融机构将各种风险尤其是外汇风险、各种利率风险以及融资成本中的风险变化，转嫁于消费者。[42]

（二）公平对待消费者的主要规则

1.冷静期规则

冷静期，又称消费者反悔权、撤回权等，是指在合同成立以后，消费者在法律规定的期限内，可以无条件地凭单方意思表示撤销合同，且无须承担任何法律责任。金融交易过程中，消费者与金融机构往往缺乏充分的沟通与交流，再加上金融机构的不当劝诱，容易造成消费者冲动式消费，因此很多国家（地区）有关消费信贷、保险等金融消费领域的立法中逐渐纳入冷静期规则。

《欧洲议会和理事会2002年9月23日关于消费者金融服务远程销售的2002/65/EC指令并修订理事会90/619/EEC、97/7/EEC和98/27/EEC的指令》第6条和第7条对撤回权行使的时间、撤回权的使用范围、法律后果等作了明确规定。《欧洲议会和理事会2008年4月23日关于消费者信贷合同并废除87/102/EEC理事会指令的2008/48/EC指令》不仅要求在信用协议中清楚和准确地表明与撤回权有关的信息[43]，而且规定了撤回权行使的具体内容。为实施上述指令，欧盟各成员国的消费信贷法案对冷静期制度均作了相应的规定，有效地保护了金融消费者的合法权益。[44]德国《消费信贷法》明确规定为金融消费者提供7天的冷静期，但有例外情形：仅是按季度支付利息且在任何时候不需要支付其他费用的开放信贷合同不适用冷静期规则。比利时《消费信贷法》规定消费者享有撤回权：当协议是在贷款公司或者信贷中间商交易场所之外签订的时，协议签订后（信贷方已经向消费者提供有效信贷）的7天内，消费者享有撤回权，但是分期付款和租赁协议例外。[45]法国《消费信贷法》规定，消费者在接受信贷后的7天内享有撤回权。为了保障消费者此项权利的行使，撤回权的通知可以附加在初始清单后一并交给消费者。爱尔兰《消费信贷法》规定，消费者在接受信贷协议后10天内享有撤回权，但是住房贷款、通过信用卡授予的信用或由信贷机构提供的透支额例外；此外，还规定消费者可以通过签订相关协议放弃行使该权利。[46]卢森堡《消费信贷法》为消费者提供了10天的撤回权期限，但这种权利必须在充分授权且两天内以书面形式行使。英国《消费信贷法》规定，消费者在收到信贷协议副本或者收到撤回权通知之日起的5日内可以行使撤回权，在例外情形且经事先通知后可以延长到14天。[47]

《欧洲议会和理事会2009年11月25日关于保险和再保险业务开业和经营的2009/138/EC指令》也规定：欧盟各成员国应当赋予缔结个人人寿保险合同的保单持有者14~30天的冷静期。一旦消费者行使撤回权，将免除消费者在该合同项下的所有义务；其他的法律后果和取消条件根据该合同的准据法确定。在下列情形下，成员国可以选择不适用冷静期制度：期限为6个月或少于6个月的合同；由于保单持有者的地位和签订合同时的情形，保单持有者不需要特殊保护。该指令同时要求各成员国在其国内法中具体规定不适用冷静期的情形。[48]

澳大利亚《公司法》明确规定：消费者有权将金融产品退回金融机构并要求金融机构返还其购买金融产品时支付的款项，即使在金融机构被清算时仍可以行使该项权利。消费者享有的冷静期期限是14天，从消费者确认符合交易要求时或者产品售出后的5天内起开始计算，以两者中较早者为准。消费者可以用书面、电子或其他法律规定的形式行使撤销权。[49]

我国新修改的《消费者权益保护法》也明确规定了冷静期规则的适用条件[50]：经营者采用网络、电视、电话、邮购等方式销售商品，消费者有权自收到商品之日起7日内退货，且无须说明理由。经营者应当自收到退回商品之日起7日内返还消费者支付的商品价款。退回商品的运费原则上由消费者承担；经营者和消费者另有约定的，按照约定。但消费者定作的、鲜活易腐的、数字化商品、交付的报纸期刊，以及其他根据商品性质并经消费者在购买时确认不宜退货的商品，不适用无理由退货。

通过对上述涉及冷静期规则的规定进行分析可见，冷静期规则首先应当明确其适用范围，以确保该制度的效用，并不被滥用。其次，对于不同的金融产品或服务应当规定不同的冷静期时间。各种金融产品或服务对消费者造成的影响各不相同，对于合同内容复杂且对消费者影响较大的产品或服务可规定较长的冷静期时间。最后，为避免消费者滥用冷静期规则，应明确规定适用冷静期规则的例外情形及消费者应承担的补偿责任。例如，虽然该规则不要求消费者承担违约责任，但可以规定由消费者承担相应金融合同的手续费。

2.规制格式合同条款

格式合同或格式条款在金融产品或服务领域普遍存在。由于消费者没有机会参与合同条款的制定过程，金融机构往往利用其优势地位，迫使消费者接受含有不公平条款的合同。这些条款主要表现为：通过格式合同条款免除己方责任、加重对方责任；规定金融产品或服务提供者有单方面变更、解除或终止合同的权利；规定金融产品或服务提供者单方享有解释权或最终解释权；规定金融争议发生后只能提交仲裁而不能诉讼，或者只能提交诉讼而不得提请仲裁等。

鉴于金融消费者的弱势地位，格式金融合同的订立、解释及效力认定方面都应受到严格规制。[51]一是订立阶段的规制。金融机构在订立金融服务合同时，负有主动向消费者解释说明的义务，特别是应对其中影响消费者切身利益的条款进行明确说明，确保消费者在充分了解自己权利、义务的情况下签订合同。二是对格式条款的效力的规制。如果金融机构未能对免责的格式条款进行说明，或者该条款明显违反公平原则，则该条款应该被确认无效。如《2001年澳大利亚证券与投资委员会法》就明确规定金融格式合同中的不公平条款无效。[52]三是对格式合同解释问题的规制。当消费者对格式合同相关条款的理解产生歧义时，金融机构应该根据金融交易本身的性质，并结合消费者自身情况，如消费者的金融知识水平、风险承受能力、消费经验等，作出公平合理的解释。

3.强制性搭售等行为的禁止

搭售行为有时是有利于消费者的，比如在银行消费方面，如果消费者购买了某一产品或服务，就可以以较低的利率获得贷款；保险方面，传统的人身保险和储蓄可以被合并为单一的储蓄型保险产品。但法律明确禁止的是强制性搭售行为，因为它是有损消费者利益的，比如，一消费者向银行申请房屋抵押贷款时被告知他必须在该银行的某一分支机构办理其他类型的业务。

4.金融产品或服务的适合性

金融产品或服务提供者在与金融消费者订立金融产品或服务合同之前，应充分了解金融消费者的相关资料，并依据不同金融产品或服务的特性建立差异化审查及评估机制，以确保该产品或服务对金融消费者的适合度。也就是说，金融机构应在详细了解消费者的风险偏好和风险承受能力的基础上，确保销售的金融产品或服务与消费者的财务状况、投资目标、期望和风险承受水平等相适应。

三、金融消费争议解决机制

金融消费争议解决机制在金融消费者保护机制中具有非常重要的意义。

首先，金融消费争议解决机制是金融消费者获得充分救济的重要途径。在金融消费者保护方面，大多数国家（地区）通过制定金融市场信息披露规则和公平待遇规则解决金融机构与金融消费者在交易过程中的信息不对称、地位不平等问题。在该过程中，监管机构的重要职责在于监督金融产品或服务提供者遵守相关法律，并在金融产品或服务提供者违反金融消费者保护法或者相关规定时，采取警告、罚款、吊销执照等行政处罚措施。另外，多数国家（地区）消费者保护监管机构的职责中，都不包括对权利受到侵害的金融消费者提供救济，消费者只能通过争议解决机制寻求相应的救济。因此，金融消费争议解决机制不但在有效解决金融消费争议方面发挥着重要作用，而且直接关系到金融消费者基本权利的实现，是金融消费者获得充分救济的重要途径。

其次，金融消费争议解决机制是维护金融市场稳定的重要机制。现代金融市场中，金融消费主体的范围不断扩大，金融产品和服务日益复杂，金融消费也从传统的储蓄、借贷，逐步扩大到投资理财、网银支付、信用卡支付等新领域，交易方式、对象和范围等均发生了前所未有的变化，金融消费争议不断增多。若金融消费争议得不到及时、公正的解决，金融消费者的权利将无法得到充分的保障，必然会影响消费者对金融市场的信心。多元化争议解决机制，为消费者解决争议提供了更多可供选择的途径，最大限度地回应了消费者对争议解决方式的不同需求，从法律上保护了当事人对程序权益的处分，不但有助于妥善解决争议，而且有助于增强消费者对金融市场的信心，维护金融市场的稳定。

具体而言，金融消费争议解决机制应该包括以下层次：首先是金融机构的内部投诉机制，它是解决金融消费争议最直接的途径，也应是必经程序。其次是独立的第三方争议解决机制，包括仲裁、调解，以及专门的金融申诉专员机制。当投诉未能在合理期间内得到解决或者消费者对解决结果不满意时，消费者可以将争议提交独立的第三方争议解决机制。最后是诉讼，诉讼是消费者合法权益的最终保障途径。

四、金融教育

根据经济合作与发展组织的定义，金融教育是一个过程。在该过程中，金融消费者或者投资者提高他们对金融产品、金融概念及金融风险的认识；通过信息、指示或客观的建议，提高他们的技能和信心，以便更好地识别金融风险和机遇、作出明智的选择、知晓如何救济，以及采取其他有效的行动来提高其金融福利。[53]

（一）金融教育与消费者保护监管的关系

金融消费者保护监管的核心是对金融机构如何对待消费者规定明确的行为规则，它确保消费者获得适当而充分的信息，确保消费者免受欺诈或不公平行为，并有适当的救济机制以解决争议。金融教育的目的在于使消费者掌握理解金融产品和金融服务的相关收益和风险以及其法律上的权利和义务所需的知识和技能。它使消费者可以通过其自主掌握的金融信息和知识，抵制不适当的、不必要的金融产品与服务，从而作出理性而正确的金融决策。

金融教育在很多方面都有助于改善消费者的弱势地位。金融教育有助于消费者理解所获得的信息以及该种信息的重要性，从而降低消费者作出不妥金融决定的可能性，相应降低不利影响。金融素养的提高有助于增强消费者的自信心，相应提高其与金融机构交易过程中的谈判地位，并且使其在寻求救济时也更加自信。因此，金融教育成为金融消费者保护的有效的法律和管制框架的补充。[54]金融教育与消费者保护监管是互为补充的，在金融消费者保护改革中应受到同等关注。如果不加强金融消费者教育，任何加强金融消费者保护的措施都是不切实际的。另外，金融教育也并非万能的，即使是最好的金融教育项目与计划，也无法取代对金融机构的行为监管。

（二）对消费者开展金融教育的原因

第一，消费者的金融知识水平普遍低下。与快速增长的信用消费相反，消费者的金融知识与技能明显落后，在金融消费时缺乏保护自己的意识。在一些低收入国家这种情形更严重。经济合作与发展组织的调查研究数据显示，各国（地区）金融教育水平亟待提高。在澳大利亚，仅有28%的人能计算复利；在美国仅有18%的成年人知道复利。不仅如此，消费者很少开展基本的金融技能实践，例如预算、制订日常储蓄计划，或者为退休以后的理财进行规划。此外，消费者往往倾向于高估自己的金融知识和技能。一项在澳大利亚、加拿大、英国和美国进行的调查研究显示，在很多地区，消费者对自己的金融现状很满意，却不能解决基本的金融问题。过度自信可能导致弱势的消费者在和金融服务提供者签署合约时忽视重要的信息。[55]

相比而言，发展中国家的消费者金融知识水平更低。例如在印度，超过一半的劳动者将现金存在家里的同时，以高利息借款。[56]在我国也是如此：客户在签订理财合同时更多关注的是收益率、理财期限，而关于理财投资方向以及投资承担的风险仅是口头询问理财经理，并不认真审核合同内容就签字。这都是缺乏金融知识的表现，忽视了金融产品或服务可能带来的风险。

第二，金融市场的信息不对称。在金融市场上，消费者在金融知识水平、信息收集与处理能力等方面和金融机构之间存在巨大的差距，很难全面了解和把握金融产品和服务的内容及风险并进行及时有效的规避，从而处于严重的信息不对称状态中。要解决信息不对称，除了加强对金融机构的信息披露要求外，提高消费者本身的金融知识水平也是非常重要的。金融教育使消费者可以通过其自主掌握的金融信息和知识，抵制不适当的、不必要的金融产品与服务，从而作出理性而正确的金融决策。

另外，过去几十年中，金融产品的日益复杂性、金融创新，以及金融风险越来越多地向家庭转移，给金融消费者增加了巨大的压力和责任[57]，更加突出了对消费者开展金融知识教育的迫切性。

（三）对消费者开展金融教育的重要意义

对消费者开展金融知识教育可以带来多方面的好处。

首先，对个人及家庭金融状况的改善具有很大的促进作用。随着金融市场和金融产品复杂程度的提高，人们面临越来越多的金融选择。消费者要在利率不同、贷款或者储蓄计划不同的金融产品中进行选择，而且越来越多的金融机构提供大量复杂的金融服务，消费者自身承担的金融决策责任和风险相应增加。随着人们寿命的延长，退休金问题对于个人来说也更加重要。这些都在迅速改变消费者的金融消费习惯。掌握基本的、必要的金融知识和技能，能够使金融消费者在作出消费决策时更加理性。金融教育可以帮助消费者养成良好的储蓄、理财习惯，帮助他们在经济危机来临时平稳度过。因此，金融危机后，在很多国家（地区），金融素质逐渐被认为是重要的个人生活技能。[58]

其次，有助于促进金融市场竞争，提高市场效率。因为金融产品或服务提供者有可能利用其掌握的专业金融知识，以及其对所提供的某个金融产品或某项具体的金融服务的全面了解等信息方面的优势欺诈金融消费者，或利用金融消费者的从众心理推销金融产品或服务，而并不考虑该产品或服务可能给消费者带来的财务风险。消费者保护和金融教育可通过降低金融产品或服务提供者与消费者之间的信息不对称，来提升效率、透明度、市场竞争和零售金融市场可获得性。当消费者充分知晓金融产品或服务的条件和内容后，便可以进行对比选择，进而促进市场竞争。不仅如此，具备金融知识的消费者有能力对金融机构提供的产品或服务作出及时回馈，促使金融产品或服务提供者设计出更好的产品或服务。此外，通过金融教育，金融消费者对其权利义务有了全面的了解，知晓其权利会受到保护。这可能会吸引更多新客户进入市场，这对于一些由于历史原因金融体系不受信任的市场来说是很有意义的。

最后，金融教育对于维护经济、金融稳定具有积极的作用。通过金融教育，加强消费者的金融意识，提高消费者的金融素质，有助于消费者了解金融产品与服务的风险，并据以作出适合其具体情况的决定。这对于审慎监管者是有好处的。因为对于金融机构而言，误导消费者的可能性因此降低。2008年的危机证实了金融素养和正确的金融决策是至关重要的，这种重要性不仅体现在家庭的经济福利，也体现在一个整体系统的健康稳定。[59]

注释

[1]Organisation for Economic Co-operation and Development，“Addressing Financial Consumer Protection Deficiencies in the Post Crisis Era”，DAF/CMF（2010）6，p.4.

[2]Laura Brix and Katharine McKee，“Consumer Protection Regulation in Low-Access Environments：Opportunities to Promote Responsible Finance”，CGAP Focus Note，No.60，February 2010，p.8.

[3]Oya Pinar Ardic，Joyce A.Ibrahim，Nataliya Mylenko，“Consumer Protection Laws and Regulations in Deposit and Loan Services”，The World Bank Policy Research working paper，January 2011，p.10.

[4]朱小川.国际宏观审慎监管对我国的启示.中欧陆家嘴国际金融院研究报告09/07，2009：3.

[5]王华庆.论行为监管与审慎监管的关系.中国银行业，2014（5）：9.

[6]艾利斯·费伦，等.后金融危机时代的监管变革.罗培新，赵渊，译.北京：法律出版社，2016：120.

[7]王华庆.论行为监管和审慎监管的关系.中国银行业，2014（5）：8.

[8]孙天琦.金融业行为风险、行为监管与消费者保护.金融监管研究，2015（3）：67.

[9]孙天琦.金融业行为风险、行为监管与消费者保护.金融监管研究，2015（3）：67.

[10]Peter Cartwright，Banks，Consumers and Regulation，Oxford and Portland Oregon，2004，p.6.

[11]World Bank Group，“Technical Note：Institutional Arrangements for Financial Consumer Protection”，August 2015，p.1.

[12]金融管理局的六个目标是：稳定的金融体系；安全和稳健的金融机构；安全和高效的金融基础设施，如外汇、支付和清算体系；公平、有效及透明的市场；透明及公平交易的资本市场；充分知晓及赋权的消费者。Objectives and Principles of Financial Supervision in Singapore，

[13]The Consultative Group to Assist the Poor/The World Bank Group，Financial Access 2010，p.29，2010.

[14]CGAP and Central Bank of Brazil，Branchless Banking and Consumer Protection in Brazil，December 2009，pp.10-11.

[15]Adam J.Levitin，“The Consumer Financial Protection Agency”，Georgetown Law Faculty working paper，2009，p.1.

[16]《多德-弗兰克华尔街改革与消费者保护法》第十编是“金融消费者保护局”。根据该法第1001条的规定，该编简称为《2010年消费者金融保护法》。

[17]Consumer Financial Protection Act of 2010，Sec.1011（a）.

[18]Michael W.Taylor，“Twin Peaks”，Financial World，September 2009，p.12.

[19]Group of Thirty，The Structure of Financial Supervision：Approaches and Challenges in a Global Marketplace，2008.

[20]Michael W.Taylor，“The Road from‘Twin Peaks’and the Way Back”，Connecticut Insurance Law Journal，Vol.16，No.1，p.63.

[21]周仲飞.银行监管机构独立性的法律保障机制.法学研究，2008（1）：41.

[22]Financial Consumer Agency of Canada Act，article 4（1）.

[23]Consumer Financial Protection Act of 2010，sec.1012（c）（2）.

[24]Consumer Financial Protection Act of 2010，sec.1017（a）.

[25]Financial Consumer Agency of Canada Act，article 13（1）.

[26]Eva Hupkes，Marc Quintyn and Michael W.Taylor，“The Accountability of Financial Sector Supervisors：Principles and Practice”，IMF working paper，2005，p.6.

[27]Consumer Financial Protection Act of 2010，sec.1012（c）（5）.

[28]Clive Briault，“The Rationale for a Single National Financial Services Regulator”，FSA Occasional Paper Series，No.2，May 1999，p.25.

[29]非存款机构相关人包括：从事不动产担保贷款的发起、经纪或服务，消费者主要用于私人、家庭或家用居住目的的不动产担保贷款，或与该贷款有关的贷款变更、取消赎回权救济服务等的人；其他金融产品或服务主要提供者，对此，保护局在征求联邦贸易委员会的意见后，应发布相关规则确定其范围；根据投诉和其他信息，在通告相关人并给予回应投诉的合理机会之后，保护局有充分理由发布命令，认为在供应或提供消费者金融产品或服务中，正在实施或已经实施对消费者构成风险的行为的相关人；依照《诚实贷款法》的规定，向消费者供应或提供私人教育贷款的人；向消费者供应或提供发薪日贷款的人。Consumer Financial Protection Act of 2010，sec.1024（a）（1）.

[30]Consumer Financial Protection Act of 2010，sec.1024（b）（3）.

[31]Consumer Financial Protection Act of 2010，sec.1025（e）.

[32]Consumer Financial Protection Act of 2010，sec.1026（c）（2）.

[33]Consumer Financial Protection Act of 2010，sec.1015.

[34]Consumer Financial Protection Act of 2010，sec.1002（15）.

[35]Financial Consumer Agency of Canada Act，article 19，20.

[36]Consumer Financial Protection Act of 2010，subtitle E.

[37]安东尼·奥格斯.规制：法律形式与经济学理论.骆梅英，译.北京：中国人民大学出版社，2008：121.

[38]周仲飞.银行法研究.上海：上海财经大学出版社，2010：431.

[39]安东尼·奥格斯.规制：法律形式与经济学理论.骆梅英，译.北京：中国人民大学出版社，2008：147.

[40]《中国银行业公平对待消费者自律公约》第2条。

[41]廖岷.对危机后银行业“行为监管”的再认识.金融监管研究，2012（1）：67.

[42]Martin Melecky，Sue Rutledge，“Financial Consumer Protection and the Global Financial Crisis”，MPRA Paper，No.28201，posted 20，January 2011，p.2.

[43]Directive 2008/48/EC of the European Parliament and of the Council of 23 April 2008 on Credit Agreements for Consumers and Repealing Council Directive 87/102/EEC，Article 10（2）（p）.

[44]EC's Discussion Paper for the Amendment of the Directive 87/102/EEC Concerning Consumer Credit，p.27.

[45]Law on Consumer Credit in Belgium，Article 8.

[46]Consumer Credit Act in Ireland，section 50.

[47]Consumer Credit Act in the United Kingdom，section 68.

[48]Directive 2009/138/EC of the European Parliament and of the Council of of 25 November 2009 on the Taking-up and Pursuit of the Business of Insurance and Reinsurance，Article 186.

[49]Corporations Act 2001，sec.1019B.

[50]《中华人民共和国消费者权益保护法》第25条。

[51]张斌.金融消费者保护：理论与判解研究.北京：法律出版社，2015：159.

[52]Australian Securities and Investments Commission Act 2001，section 12BF.

[53]OECD，Recommendation on Principles and Good Practices for Financial Education and Awareness，July 2005.

[54]Susan L.Rutledge，“Consumer Protection and Financial Literacy：Lessons from Nine Country Studies”，the World Bank policy research working paper 5326，June 2010，p.32.

[55]World Bank，DFID，OCED，CGAP，The Case for Financial Literacy in Developing Countries：Promoting Access to Finance by Empowering Consumer，February 2009，p.4.

[56]World Bank，DFID，OCED，CGAP，The Case for Financial Literacy in Developing Countries：Promoting Access to Finance by Empowering Consumer，February 2009，p.4.

[57]OECD，Financial Literacy and Consumer Protection：Overlooked Aspects of the Crisis，June 2009，p.8.

[58]OECD/INFE，High-Level Principles on National Strategies for Financial Education，June 2012，p.3.

[59]伯南克.金融扫盲月、金融素养与金融教育.杨岚，等译.西部金融，2011（6）：16.