第2章 中国扶贫政策的演变

贫困作为一种经济社会现象，嵌入经济社会发展的过程中，贫困问题是中国社会经济发展进程中无法回避的重大问题。中国政府实行的是政府主导的以促进贫困人口集中区域自我发展能力的提高和推动区域经济发展来实现稳定减缓和消除贫困的战略。伴随着中国宏观经济体制和发展战略的变化，中国的扶贫开发经历了制度不断变革、政策不断改革、方式不断创新的漫长历程，中国政府根据不同发展阶段及贫困人口特征，确定了不同的减贫目标和任务，在宏观的发展格局中确定扶贫的地位、以宏观发展制度的建立和完善来选择和确定扶贫制度创新和完善的方向以及应对贫困的政策目标，从保障贫困群体生存拓展到降低致贫风险，并强调帮助有一定劳动能力的弱势群体发挥自身潜力和赢得发展机会。贫困的演变一般会经历极端贫困、一般贫困和相对贫困三个阶段。极端贫困是指贫困人口不能满足基本生存需要，生活甚至不得温饱；一般贫困是指贫困人口虽然解决了温饱，但无力满足基本的非食品需要，缺乏自身发展能力，无力真正摆脱贫困；相对贫困是指收入能基本满足生活需要，但相对于高收入阶层他们还是贫困的。中国的减贫目标大致可以分成三个层次：一是要解决贫困人口的生存问题；二是要为贫困人口创造基本的生产、生活条件；三是要培养和增强贫困人口摆脱贫困、独立发展的能力。中国的扶贫政策体系大致可以分为三个组成部分：救济性政策、预防性政策和开发性政策。救济性政策一般指当贫困确实发生时，给予贫困人口物质和金钱的援助，努力减少其负面影响和损害的各项政策；预防性政策一般指通过提前干预来防止贫困发生或降低贫困发生概率的各项政策；开发性政策一般指消除贫困者的脱贫障碍，增加其自我积累和发展能力，拓展其脱贫机会的各项政策。根据相应的帮扶政策因户制宜实施帮扶：对丧失劳动能力的贫困人口给予相应的救济、救助，实现政策“兜底”。对遭受自然灾害冲击的贫困人口，给予及时救济，并为其灾后重建与发展提供帮助；对因病、因学等生活负担沉重的贫困家庭，在给予适当补助、保证其基本生存生活需要的同时，着力降低其风险和脆弱性，逐步培养其自我发展能力；对大部分具有劳动能力的贫困人口，通过多种形式的开发式扶贫措施，提高其自我发展能力。

中国扶贫政策演变可以划分成几个明显的阶段，各个阶段均根据国民经济发展水平和国家财力状况确定国家扶贫标准，根据贫困人口分布状况适时确定并调整国家扶持的重点区域，制定相应的国家扶贫规划政策和具体实施行动，寻求既定扶贫成本下最大的减贫效果或既定减贫目标下的最小成本的扶贫方式，在国家财政能力可以承受和行政能力可以执行的条件下尝试瞄准真正的贫困人口，做到扶贫资源有效传递到真正的贫困人口，扶贫政策具有明显的阶段性特征。