第8章 中国宪法发展进程中的八大关系

数十年来，中国宪法在改革中不断生长、不断发展。在中国宪法学研究重新出发的今天，如何根据已有的理论成就和实践经验，更好地探索中国宪法、中国政治的发展之道，就构成了一个值得认真对待的一个重大理论问题。笔者认为，要实现中国宪法全面、协调、可持续的发展，有必要把握好以下八个方面的关系。下面分述的“八大关系”，也可以作为我们理解中国宪法的理论模式与理论构架。

一、形式宪法与实质宪法的关系

所谓形式宪法，主要是指条文中的宪法，或以宪法文本的形式体现出来的宪法。所谓实质宪法，主要是指实践中的宪法，或政治运行的真实规则。大致说来，三十多年来的中国宪法学研究，比较偏重于形式宪法。譬如，宪法学的教科书，基本上都是根据宪法条文的内容来编写的；宪法学的专题研究论著，大多数也是对宪法条文的注释。这样的宪法学，本质上是宪法解释学，或法条主义的宪法学——套用马克斯·韦伯的话来说，也可以称之为宪法教义学。[95]从学术渊源上看，这种面向条文、面向文本的学术取向，明显受到了传统中国的“注经学”的潜移默化的影响。在一些学者的潜意识里，今日中国的宪法，不就相当于传统中国的“四书五经”嘛！

当然，在宪法解释学之外，学者们还展开了关于宪法基本原理的研究。譬如，关于分权制衡、关于违宪审查、关于宪法司法化、关于基本权利和人权问题的研究，等等，都是三十多年来宪法研究的热点话题。然而，这些相关的研究成果在相当程度上，都是对西方宪法学实践与宪法学理论的简单化的移植，主要体现为西方理论甚至是西方教条在当代中国的投射。这种以西方式的自由、民主、人权为价值取向的研究，较之于宪法解释学，虽然路数不同，还带有“普适真理”的色彩，但两者之间包含着一个最大公约数：较少关注当代中国政治运行的真实规则。从这个意义上说，这两种流行的研究路径，都可以归属于针对形式宪法的研究。

形式宪法也需要完善与发展。对于形式宪法（包括西方学说与实践）的研究，体现了分析法学或纯粹法学的学术追求，当然是必要的，但却是不充分的，甚至是极不充分的。因为，中国宪法学的成熟与发展，根本上还是取决于它对于当代中国政治现实的回应、影响之程度。如果总是隔靴搔痒，宪法学的话语体系与当代中国的政治实践总是“两张皮”，总是“相互不懂”，那么——说得难听一点——我们的宪法学就将成为一门“跛足”的“残疾学科”。为了避免这种不太美妙的前景，重新出发的宪法学有必要侧重于对实质宪法的研究，尤其是要推进关于政治实践中的真正规则的研究。在当前，党的领导、人民当家做主、依法治国的辩证统一关系，就是一个极具现实性的、具有实质意义的宪法学命题；三者之间辩证统一关系的建构，就是当代中国实质宪法的一项核心内容。

进一步看，形式宪法与实质宪法的关系近似于卡尔·施米特所说的绝对宪法与相对宪法的关系。他说，“绝对意义上的宪法首先可以指具体的、与每个现存政治统一体一道被自动给定的具体生存方式”；它可以指“一个特定国家的政治统一性和社会秩序的具体的整体状态”，也可以指“一种特殊类型的政治和社会秩序”，还可以指“政治统一体的动态生成原则”。至于相对的宪法概念，则是指“个别的宪法律”[96]，亦即以条文化、文本化的方式表现出来的宪法。大致说来，施米特所说的绝对宪法，近似于本书所说的实质宪法，相对宪法可以对应于本书所说的形式宪法。

二、宪法修改与宪法稳定的关系

从清朝末年以来一个世纪里，宪法修改几乎成为中国宪法存在的一种常态：总是在不断地立宪，总是在不断地修宪。与之相对应的，是宪法学界对于宪法修改的论证。20世纪80年代以来，尽管也不乏主张宪法稳定的声音，但学术争论的焦点主要还是在于：哪些东西应当写进宪法？我们的宪法还缺少什么？应当如何增补？在一些学者的潜意识里，宪法的发展必然要通过宪法的修改体现出来。通过修改宪法来发展宪法，几乎成为了一种集体意识。

注重宪法修改的思想根源，可以归结为延续了百年之久的激进主义思潮。对于这种思潮，余英时已有深入而全面的论述。[97]在这种激进主义思潮的支配下，我们总是在不断地革命、不断地改革、不断地创新。似乎旧的都是错误的，只有新的才是正确的。然而，人们很少注意到：全新的方向既可能是一条坦途，也有可能是一条歧途。一往无前、破釜沉舟式地“弃旧迎新”所隐藏的危险，应当引起人们的反省。

具体地说，在宪法修改与宪法稳定的关系上，有必要对由来已久的激进主义思潮进行反思。不是要排斥改革，更不是要拒绝创新，而是要警惕对于“新东西”的过度迷信与过度崇拜。事实上，宪法与其他法律一样，都是一种追求秩序的制度安排，而秩序的形成又离不开历史与时间的沉淀。在宪法领域，过度地强调宪法修改，不仅会损害宪法的稳定性、权威性，还将产生一个致命的后果：妨害人们对于政治预期的形成，影响政治秩序的有效凝聚。

实际上，衡量一个国家宪法发展的水平，不仅要看它是否具有“创新性”，还要看它是否具有“稳定性”，即是否形成了稳定的、可靠的、可期待的政治秩序。因为，在一定意义上，急剧的变迁表征着秩序尚未形成，不稳定的宪法也可以说就是不成熟的宪法。从这个角度上说，宪法的稳定也是宪法发展的一个重要指标。宪法的稳定性对于宪法学研究的要求，主要体现在对于政治实践的尊重。这里所谓的政治实践，虽然不能排除古代中国的政治实践，但主要是指20世纪以来的政治实践，尤其是1949年以来逐渐形成的政治新传统。[98]宪法学理论应当侧重于挖掘、提炼这个政治新传统中逐渐沉淀下来的政治秩序原理与政治规范体系，以之作为宪法稳定的一个基石。

三、宪法发展与经济状况的关系

宪法的发展并不仅仅是一个法律问题，甚至也不仅仅是一个政治问题；在很大程度上，宪法的发展还是一个经济问题。且不说，仅仅在字面上修改宪法，对于实质宪法的发展所起的作用是有限的；即使是主权者在国家政治的层面上作出了新的安排，它对于实质宪法的发展所起的作用也不能予以过高估计。笔者作出这种大胆判断的主要依据在于：一方面，从经验上看，在中国几千年的历史上，失败了的政治改革可谓数不胜数，主权者的政治决断未必能够取得预期的政治效果；另一方面，从理论上看，宪法与政治一样，都是上层建筑，按照马克思主义的基本原理，宪法发展状况必然受制于一定的经济基础——有什么样的经济基础，就会生长出什么样的宪法与法律——从这个角度来说，中国宪法的发展状况，就必须与当代中国的经济状况相适应。宪法学者在研究中国宪法的过程中，就必须把经济状况这个因素考虑进去，因为它是一个基础性的变量，是宪法生长的坚实土壤。

为了避免泛泛而谈，这里以人权保障为例，略加说明。在2004年的宪法修正案中增补的“国家尊重和保障人权”，乃是一个引人注目的重要内容。然而，宪法文本中作出了这样的明文规定，并不能保证人权保障的实际程度在刹那间就会发生质的飞跃。从宪法实施的层面来看，人权“入宪”的实质，是全国人民代表大会以全国人民的名义，要求全国和地方的各级人大常委会、人民政府、人民法院、人民检察院等国家机关要承担人权保障的义务；同时，它也意味着全国人民代表大会以主权者的名义，愿意履行人权保障的义务。但是，主权者要真正履行好这个义务，并不是一件容易的事情，它既要靠国家主权者的决心与意志，更离不开相应的经济实力作为基础。譬如，国家要保障公民的受教育权，要履行“提供义务教育”的宪法义务，就需要大量的教育经费投入：修建足够的、合格的校舍，聘请足够的、合格的师资，等等。这些都离不开一定的经济基础。再譬如，政府要承担社会保障的义务，要救济弱势群体（老年人、残疾人、失业者等等），也需要一个强大的公共财政作为支持。可见，政府的财政汲取能力、财政调控能力对于人权的保障，具有基础性的作用。正是由于这个原因，我们必须注意美国学者霍尔姆斯与桑坦斯所谓的“权利的成本”，注意宪法发展所需要的经济条件，注意宪法的发展要与国家的经济状况相适应。

人权保障离不开一定的经济条件，宪法的其他方面的发展，同样离不开这个基础。对于经济状况与法律制度的关系，在孟德斯鸠的经典著作《论法的精神》一书中，已经作出了深入的阐述。

四、传统政治文化与西方主流观念的关系

自20世纪80年代以来，在中国宪法学主流理论的背后，几乎都可以看到来自西方17、18世纪以降的主流观念，譬如自由、民主、平等、人权、违宪审查、权力制衡，等等。这些观念的源头是西方，但是，在经历了一个世纪的融会化合以后，它们已经或多或少地成为当代中国宪法与政治领域中的新传统了。但是，倘若仔细分辨又可以发现，当代中国的宪法与政治新传统有两种：一是话语传统，二是实践传统。话语传统主要是政治上的表达与修辞，实践传统主要是政治上的做法与行动，两者是有差异的。20世纪以来，尤其是三十多年来，我们在话语上接受了西方的部分观念，但并不等于我们在政治实践中真正保持了同样的逻辑。然而，在宪法学者们的理论劳作中，宪法话语与宪法实践常常被不加区分地混同在一起。由此，我们就会发现一种令人尴尬的现象：学者们根据“话语的逻辑”编织出来的宪法学理论，每每不能解释“实践的逻辑”，因为，两者的逻辑起点、思维模式都存在着巨大的差异。这种差异，可以概括为“词”与“物”的差异。

如果说当代中国的宪法话语部分地借用了西方的主流观念，那么，当代中国政治实践的逻辑，则更多地遵循了传统中国的政治智慧。譬如，在政治惯例中，政治领袖分为第一代、第二代、第三代，就跟传统中国的政治实践具有更多的关联性，等等。从这些方面来看，无论我们怎么评价传统中国的政治文化，都必须看到它在当代中国政治生活中的巨大影响。因此，中国宪法的发展，既要尊重西方的主流观念，但也躲不开传统中国的政治文化。因而，宪法学理论的展开，也要注意两者之间的协调：既要注意借鉴西方的某些资源，使中国的宪法学理论能够跟世界对话，能够积极参与人类主流政治文明的发展进程，但也有必要注意中国历史的延续性，认真辨析传统政治智慧在当代中国宪法实践中的历史遗留物，以及这些历史遗留物的价值与意义——在这个方面，三十多年来的宪法学理论尚未作出足够的探索，宪法学者的理论兴趣也相对欠缺。

五、宪法的正名功能与宪法的调整功能的关系

从功能的角度着眼，任何国家的宪法都承载着两个方面的功能：宪法的正名功能与宪法的调整功能。所谓宪法的正名功能，主要是指宪法的符号功能与象征功能。它的意义，在于为政治实践提供终极性的正当依据。宪法的这种功能，可以比作“政治的晚礼服”之功能。政治之所以能够上升成为一种“政治文明”，而不是赤裸血腥的丛林，要归功于宪法的正名功能。相比较而言，宪法的调整功能，则主要是指宪法对于政治关系、政治过程的改造、规范、约束功能。它的意义，在于为政治运行提供具体的规则。如果以西方的“自然法与实在法”的二元划分作为依据，那么，宪法的正名功能大致可以对应于“自然法”的功能，宪法的调整功能可以对应于“实在法”的功能；如果以中国传统的“政道与治道”的二元划分作为依据，那么，宪法的正名功能可以对应于“政道”，宪法的调整功能可以对应于“治道”；如果以中国传统的“道统与法统”的二元划分作为依据，那么，宪法的正名功能对应于“道统”，宪法的调整功能对应于“法统”。

当前，中国的宪法学理论如果要进一步推进中国宪法的完善，就有必要注意这两大功能之间的协调发展。事实上，在这两个方面，中国宪法都还存在着较大的发展空间与发展余地。具体地说，宪法的正名功能主要体现在宪法的序言和总纲部分（尤其是序言部分）。通过序言与总纲中的叙述，目的在于为当代中国整体性的政治法律框架提供一个逻辑上的起点与依据。这个起点和依据，应当根据国家的指导思想、政治传统、政治现实、核心价值观、基本政治哲学等相关资源提炼出来，并进行宪法化的表达。美国的考文教授曾经分析过“美国宪法的‘高级法’背景”[99]，他所说的“‘高级法’背景”实际上就是美国宪法的“道统”。相比之下，“中国宪法的‘高级法’背景”是什么？在哪里？对这个问题的回答，就是在寻找中国宪法的道义基础，将有助于发挥中国宪法的正名功能。至于宪法的调整功能，主要体现为宪法对于政党权力、国家权力与公民权利的安排。公民权利的范围与保护问题，国家权力的纵向划分、横向划分及其相互关系问题，以及政党权力与国家权力的关系问题，都是宪法调整的主要对象。用流行的表达方式来说，宪法的调整功能主要集中在“党的领导、人民当家作主、依法治国”三者之间的关系问题上。由于宪法是政治运行的规则，因此，促使实践中的、具体的政治实践更加有序化，就是宪法发挥调整功能的基本方式。

中国宪法的发展，既要重视宪法的正名功能，也要重视宪法的调整功能，两者不可偏废。换言之，既要善于提炼宪法的道统——发展形而上的政治终极依据，也要完善宪法的法统——发展形而下的政治运行规则。只有两个方面齐头并进，中国的宪法学才可能以成熟的姿态，促进中国宪法的不断完善。

六、国政、省政、县政与乡政的关系

走进当代中国的宪法学理论，可以发现，学者们聚焦的主要对象是整体性的国家权力；更具体地说，学者们更关注的是全国性的中央政权机构，这些机构的价值取向、相互关系、运行规则等等，总是中国宪政理论的核心论题。时下流行的关于宪政的论著，如果要引证一些西方国家的事例，常常也是某国联邦中央的“三权分立”制度、司法审查制度、国会两院制度，等等。按照这样的思维方式，似乎当代中国的宪政建设，主要就是一个中央政权机构的安排问题。然而，这样的认识既不全面也不准确，因为，当代中国的宪法发展、宪政建设，并不能仅仅通过中央政权机构的改革而独立完成；中国宪政体制的完善，还有赖于国政、省政、县政、乡政（甚至包括村政）的协调发展。分而述之，协调发展的中国宪政体制，主要涉及以下两个方面的问题。

一方面，从纵向上看，应当处理好整体与部分的关系。按照宪法学的基本理论，也可以说就是国家结构形式，这实际上是宪政体制的一个关节点。美国的宪政历程告诉我们，在建国前后，美国各界讨论的焦点问题，其实并不是“三权分立”，而是联邦权与州权之间的此消彼长：《联邦党人文集》与《反联邦党人文集》，恰好可以被分别视为这两类权力的两份长篇“辩护词”。这一历史事实意味着，一个大国的宪政建设，不仅应当关注中央政权机构内部的权力结构，更应当认真地对待整体与部分的关系。值得注意的是，这里所谓的整体与部分的关系，还不能仅仅限于中央与各省之间的关系，它还应当包括省与县、县与乡之间的关系。实际上，早在1956年，毛泽东在《论十大关系》一文中，就专门谈到了“中央与地方的关系”，其基本思路是：从中央到各级地方政权机构的积极性，都要发挥出来。但是，半个世纪以来，这个问题并没有得到很好的解决，尤其是各级政权机构之间关于财权与事权的划分、各级政权机构的权力与责任等方面存在的问题，显得尤为迫切和突出。譬如，在现行的财税体制下，县级政权、乡级政权的财政状况普遍欠佳，在中西部地区这种状况更为明显。但是，这两级政权机构承担的公共责任又比较全面、比较具体，特别是在义务教育、公共医疗、道路交通、水利设施、社会保障等方面，都面临着大量的财政支出，但是，这两级政权的财政支付能力又显得捉襟见肘。当前，某些地方发生于基层政府与群众之间的“人民内部矛盾”，在一定程度上就根源于这种现实状况：民众对基层政权抱有某些合理的期待，但这些政权机构由于财政能力严重不足，没有能够很好地满足广大人民群众的需要。从表面上看，基层政权的财政状况不佳，“人民内部矛盾”时有发生，仅仅是一个财税问题、局部问题、个别基层政权“执政能力不足”的问题，但是，从根本上看，这是一个宪政问题，需要从宪政体制的高度通盘考虑，需要准确地、符合实际地划分中央、省、县、乡几级政权机构之间的权力与责任，使各级政权机构之间实现某种均衡，从而保障各级政权之间的相互协调、相互支持。这样的宪政目标，乃是一个需要整体推进的系统工程，不能简单地寄希望于中央政权机构的改革，更不是“头痛医头，脚痛医脚”的思路可以有效应对的。

另一方面，从横向上看，应当处理好各级政权内部的权力及责任的划分。对于这个问题，现行宪法、组织法已经作出了原则性的规定。2006年正式公布的《监督法》还对各级人大常委会监督“一府两院”的程序作出了具体而严格的规定，进一步规范了各级政权内部的权力关系。然而，在这个问题上，流行的理论与制度依然存在着一个“盲点”，那就是，对于各级政权机构各自的特殊性没有给予足够的尊重。先看乡镇政权：按照现行法律，乡镇政权应当是一级独立的基层政权，但是，按照当前“乡财县管”的体制，乡镇政权几乎没有独立的财政权力、人事权力，也没有常设性的代议机构（乡镇人大主席团不能被视为乡镇人大的常设机构），这严重削弱了乡镇政权的“行为能力”。在这种体制下，乡镇政权到底如何定位、如何设置，还有待于更深入细致的讨论。再看县级政权：几年前，曾有学者讨论过“县政改革”的可能性，分析了“县政”对于中国政治的重要意义。[100]但是，这样的初步讨论并没有引起足够的回应。从历史上看，县级政权从秦始皇时代开始，已经延续了两千多年。在当代中国，县级政权机构总量较大，内设机构众多，内部分工细致，相对直接地管理着各个领域的公共事务，还可以直接动用警察这一国家暴力机器，属于“行为能力”比较完整的一级政权机构。目前，在乡镇政权相对弱化的情况下，县级政权既承担了更多的“亲民”责任，同时也是社会公众最容易找到的一级政权机构。从这个角度上说，县级政权构成了国家政治与社会民众之间的实质性纽带——这就是它在中国政治框架中享有的特殊地位。着眼于此，县级政权内部的权力划分就显得特别重要。从最近几年的情势来看，县级政权机构存在的突出问题是权力过分集中，甚至集中在县委书记一个人身上，以至于正式媒体上出现了这样的公开报道：“县委书记的岗位成了腐败的重灾区”[101]。因此，改革县级政权内部的个人集权现象，当是“县政”建设的重中之重。最后再看省级政权：关于省级政权的建设问题，在当代中国的宪法理论中，很少看到专门的研究成果。事实上，中国的省级行政区人口较多、幅员较大，其规模相当于欧洲的大多数国家。这样的“省情”，决定了“省政”建设既不同于“县政”，也不能完全照搬“国政”。在中国历史上，省级政权的安排变化多端，总体的趋势是从集权走向分权，但是，多维度的权力牵制与监督，并没有建立起一套结构合理的权力关系。这种历史教训，在当代中国的“省政”建设中，应当给予充分的重视。

把以上两个方面综合起来，我们可以看到一个纵横交错的宪政框架：虽然宪政建设要注重中央政权机构的完善，但宪政体制并非止于中央政权机构，它还必须向下延伸，一直延伸到基层政权，甚至延伸到社区自治组织，因此，必须反复斟酌各级政权机构之间的权力划分、责任划分。与此同时，由于全国、省、市、县、乡的情况不同，各级政权机构的内部安排也应当根据各方面的因素区别对待，以加强各级政权内部结构的针对性与适应性。对此，孟德斯鸠在他的名著《论法的精神》一书中，已经作出了经典性的论证：“法律应该和国家的自然状况有关系；和寒、热、温的气候有关系；和土地的质量、形势与面积有关系；和农、猎、牧各种人民的生活方式有关系。法律应该和政制所能容忍的自由程度有关系；和居民的宗教、性癖、人口、贸易、风俗、习惯相适应。”[102]经典作家的著述启示我们，只有根据那些与宪政有关的多个因素去考虑，通过国政、省政、县政与乡政之间的协调发展，才可能建立起一个运行无碍的、具有中国特色的宪政体制。

七、国家、社会与公民的关系

宪法关系还涉及国家、社会与公民之间的相互关系。国家、社会与公民尽管性质不同、形态迥异，但都面临着一个共同的时代主题，那就是发展。

国家的发展，既包括国家的经济能力的发展，也包括国家的政治能力的增长，同时还应当包括国家的文化能力的提升。国家发展的目标，不仅仅是一个经济大国，还应当是一个政治大国和文化大国。因此，在国家的发展这个主题之内，本身就期待着经济能力、政治能力、文化能力之间的协调发展。以前，我们在国家发展这个问题上，比较偏重于经济总量的扩张，比较强调经济实力的增强，比较重视“把蛋糕做大”。这当然是有道理的，在那个特定的历史时期，也起到了积极的作用。但是，我们也应当注意到，经济增长并非国家发展的全部，在经济发展之外，我们还有必要发展国家的政治能力；促使国家不仅成为一个经济强国，同时还要发展成为一个政治强国。这里所谓的政治强国，主要体现在国家的政治生命力，尤其是政治机体的健康与活力上；它的对立面是政治衰败。因此，国家的政治能力的发展，从消极的一面说，就是要防止陷入政治衰败；从积极的一面说，就是要建立一个健康的、能够承担政治责任的政治实体。至于国家的文化能力的发展，主要的目标就在于提升国家的文化影响力、文化辐射力、文化感召力；用现在通行的话来说，就是要提升国家的“软实力”。国家的文化能力虽然在一定程度上依赖于国家的经济能力、政治能力，但也具有相对的独立性；反过来看，它对于国家的经济能力、政治能力的提升，还能起到积极的支撑与促进作用。回顾改革开放三十多年来的历史，国家的经济能力发生了翻天覆地的变化，但是，在国家的政治能力、文化能力建设方面，尚有待给予更多的关注、更多的投入，从而在国家发展这个领域之内，实现国家经济实力、政治活力、文化魅力之间的相互协调。

社会的发展，虽然与国家的发展具有千丝万缕的联系，但它毕竟还是构成了国家发展之外的另一个领域。改革开放以来，一个重要的变迁，就在于中国社会获得了一个相对独立的发展空间。就当代中国的社会发展而言，基本的目标有两个：一是和谐，二是自治。一方面，就社会和谐这个目标来看，主要体现在个体与个体之间的和谐、个体与群体之间的和谐以及群体与群体之间的和谐。不同社会主体之间的和谐关系的形成，既依赖于国家通过法律的调整，但也离不开传统习俗的规范作用，以及宗教、道德、文艺等方面的教化功能。譬如，中国历史上的儒家学说，对于传统社会的和谐关系，就起到了极其重要的保障作用和维护功能；一些民间的宗教信仰，对于约束社会主体的行为、促成和谐的社会关系，也产生了广泛而深远的影响。因此，在当代中国，要形成和谐的社会关系，社会保障、社会救济、社会优抚之类的制度安排当然是重要的，但是，社会道德、宗教信仰等方面的价值与意义，恐怕还有必要予以进一步的发挥。另一方面，就社会自治这个目标而言，主要在于增强社会的自主性，扩张社会自我管理、自我约束、自我服务的能力，进一步发挥社会的主观能动性，把长期受国家支配的“被动社会”，发展成为相对独立的“主动社会”。在现行的正式制度中，农村的村民自治、城市的居民自治，都是社会自治的基本形式；除此之外，还有众多的行业协会不断推进的行业自治。社会自治的不断发展，既是社会成熟的一个标志，同时还有助于充分发挥两个积极性：国家的积极性和社会的积极性。以前，我们习惯于强调发挥国家的积极性，相对忽视了社会的积极性和能动性的发挥；现在，为了推进社会的发展，有必要更多地强调社会自治，加强社会建设。

公民的发展，主要是指公民作为个体的发展。它构成了国家发展、社会发展之外的第三个领域。在当代中国，我们强调公民的发展，不是为了张扬个人主义，不是为了强调自由主义框架下的个体相对于群体的优先性，而是为了突显马克思主义理论体系中的自由个性。所谓自由个性，其实质就是每个人自由而全面的发展。在1848年的《共产党宣言》中，经典作家写道：“代替那存在着阶级和阶级对立的资产阶级旧社会的，将是这样一个联合体，在那里，每个人的自由发展是一切人的自由发展的条件。”[103]经典作家的论述，为公民的发展提供了指导思想：公民的发展，主要是发展公民的自由个性，让每个公民实现自由而全面的发展。而且，从终极的目标来看，一切发展，无论是国家的发展还是社会的发展，其实都是为了公民的发展，为了每个人自由而全面的发展。这样的发展，既包括物质状况的改善，更重要的是精神境界、思想意识、文明程度的提升。用一句简单的话来说，就是要让人成为站立的人、大写的人、有尊严的人、挺直脊梁的人、身心和谐的人。

就国家、社会、公民的关系来看，如果没有公民的发展，如果缺乏一流的公民，绝不会有一流的国家与社会。从这个角度来说，国家的发展状况、社会的发展状况，最终取决于公民的发展状况。因此，提升公民的身体素质、政治素养、思想文化素养，保障公民自由而全面地发展，是科学发展观的一个根本落脚点。当然，社会的发展也是至关重要的，因为和谐而自治的社会，既可以为公民的发展提供宽广的空间，同时还可以为国家的发展提供足够的支持——对于后者，人们常常没有给予足够的估计。事实上，国家权力是有边界的，国家在有所作为的同时，必须有所不为；在国家权力止步的地方，常常就属于社会自治的领域。有一些公共事务，通过社会自治的方式来处理，常常能够取得较之于国家治理更好的实际效果。从这个意义上看，国家与社会具有互补性，甚至具有相互依赖性。因此，注重社会的发展，造就一个健康的自治社会、和谐社会，对于国家的发展，必然会产生积极的推动作用。至于国家发展对于社会发展、公民发展的保障作用，早已成为共识，这里不再赘述。

在传统的思想观念里，只要论及发展，人们最容易想到的，常常是国家的发展。把“发展”等同于“国家的发展”，体现了一种“单向度”的、偏颇的发展观。改革开放以来，社会的发展虽然日渐受到关注，但它总是被置于相对次要的地位；至于公民的发展，其价值和意义似乎又远逊于社会的发展。但是，从协调发展的角度上看，尤其是从科学发展观的要求来看，公民的发展、社会的发展、国家的发展是不能截然分开的，三者之间具有“一荣俱荣、一损俱损”的关系。因此，为了进一步贯彻落实科学发展观，应当认真对待国家、社会与公民之间的协调发展，从而在国家发展、社会发展与公民发展之间，形成相互促进的良性格局。

八、城市与乡村的关系

城乡之间的关系问题，实际上也是一个宪法问题，因为它涉及国家的整体框架。近年来，围绕城乡统筹发展这个主题，理论界提出了很多思路，实践中总结了不少经验。譬如，有的注重农村土地使用权的流转，有的强调户籍制度的改革，有的关心农村富余劳动力的转移，还有的着眼于农村社会保障制度的完善等[104]，诸如此类的探索，确实为城乡统筹发展提供了更多的思路，丰富了城乡统筹发展的内涵。不过，在研究城乡统筹发展的过程中，既需要微观方面的论证，但同时也离不开对宪法层面的基本原则的把握。在一系列社会调查的基础上，我发现，针对城乡统筹发展的现状，有必要强调以下几个方面。

首先，是统筹发展多元化的原则。虽然城乡统筹发展都涉及“城”与“乡”，但是，“城”有强弱之分，“乡”也有贫富之别。城乡对比关系的多样性意味着，城乡统筹发展不可能只有一个模式，而是会呈现出多元化的统筹发展模式。不仅在全国范围内是这样，就是在一个特定的城市与它所管辖的乡村之间,其统筹也会呈现多元化的特点。譬如，在多数大城市的辖区内，都包含着三种类型的乡村：偏远而贫困的乡村、城郊及其附近的富裕乡村，以及介于两者之间的普通乡村。其中，城市近郊的乡村，由于土地的升值空间很大，一些村民仅仅通过转让土地，就已经过上了“食有鱼，出有车”的好日子，其生活水准早已超过了不少城市市民。这些乡村居民对于城乡统筹的期望与偏远地区乡村居民的期望相比，实际上存在着相当大的差距。此外，即使同为偏远的乡村，有无矿藏、森林之类的自然资源，也会使不同的村民作出不同的选择。这些错综复杂的情况，都会加剧城乡统筹模式的多元化。

其次，是统筹发展渐进性的原则。城乡统筹发展的实质，是缩小城乡在经济社会发展水平上的差距。要实现这个目标，既要增加农村居民的经济收入，也要提高农村居民的文化素养，同时还需要更好地保障农村居民的政治权利。这一系列的发展，既是一个逐渐展开、不断深化的过程，也是一个蜿蜒曲折的过程，甚至还可能“进两步，退一步”。换言之，至少在短期内，城乡之间的“统筹发展过程”，是难以抵达它的终点的。对于各级政府来说，无论心情有多迫切，指望“实施几个工程”就“毕其功于一役”，无论如何都是不现实的。因此，在推进城乡统筹发展的过程中，不宜沿袭过去的“运动式”或“大跃进式”的发展模式与工作思路，相反，有必要坚持渐进发展的原则，每天追求点点滴滴的进步，稳健地、逐渐地缩小城乡之间的差距。

再次，是政府引导与农民自主相结合的原则。城乡统筹发展，主要涉及两大主体：各级政府与农村居民。在两者的关系中，政府居于主导地位，政府通过各个领域内的政策调整，尤其是通过财政转移支付等手段，可以有效地推进城乡统筹。与政府的积极、主动姿态不同，农村居民则处于相对被动的地位，只有当政府的手——“看得见的手”与“看不见的手”——已经伸到他们面前的时候，他们才可能选择、判断，进而作出自己的决定：到底是迁移到城里做市民，还是待在村里做农民；到底是退还农村的土地到城里享受一定的社会保障，还是拒绝城里的社会保障而宁愿保留自己承包耕种的土地。在这个过程中，政府的引导发挥着关键性的作用。但是，政府的引导不能异化成为强制，不能以政府单方面的规划压倒一切，更不宜“一刀切”，尤其不能把众多的农村居民当作实现某种政绩的“工具”。相反，各级政府应当充分尊重农村居民的意愿，要通过政策引导而不是国家强制的方式，来实现城乡统筹发展的最终目标。

最后，是政府义务与农民权利相配套的原则。从法律关系来看，城乡统筹发展就是一个权利、义务关系的重新调整问题；从实施后果来看，它会更多地增加农村居民的权利，也会更多地增加各级政府的义务。按照权利与义务之间所具有的“数量等值”的法学原理，农民权利的增长幅度与政府义务的增长幅度是一致的。换言之，各级政府能够在财政转移、放权让利等方面履行多少义务，就意味着农村居民能够实实在在地享受多少权利。因此，各级政府应当“量入为出”，妥善处理城乡统筹与社会稳定的关系。必须看到，如果拒绝城乡统筹发展，必将进一步加剧城乡二元结构，危及社会稳定；但是，如果不顾各种主客观条件的限制，盲目地追求城乡统筹的“跨越式发展”，甚至比赛着“放卫星”，则可能“赔了夫人又折兵”：政府陷于被动，农村与城市陷于失序。