序2：基于成都统筹城乡改革试验的理论求索

葛红林[1]

《论城市的合约性质》是青年学者焦永利博士的著作，这本书在很大程度上是基于对成都统筹城乡综合配套改革试验的梳理总结与理论思考，因我与成都的特殊渊源，邀请我为之作序。

成都是国家重要的高新技术产业基地、商贸物流中心和综合交通枢纽，西部地区重要的中心城市，自古享有“天府之国”的美誉。2001年我作为赴西部挂职锻炼的第一批中央部委和企业中青年干部，挂职担任成都市委副书记，自此与成都结下不解之缘。2003年6月我转任成都市代市长，2003年8月到2014年10月任成都市市长。我有幸在成都工作整整13年，一天不多、一天不少，这段经历已经成为我生命中弥足珍贵、反复回味的一段岁月。

一座城市的使命和价值，有三点很重要：第一，这座城市城乡居民的幸福感和优越感是否不断增强；第二，这座城市的发展后劲和对国家的经济贡献是否不断提高；第三，这座城市的社会发展经验和做法是否被市外所引用和借鉴。2003年以来，通过推动以统筹城乡发展为主轴的一系列改革与实践，成都的使命与价值在上述三个方面都取得了明显进展。

“锦江春色来天地，玉垒浮云变古今。”十几年间，成都的经济持续健康快速发展，社会事业全面进步，人民生活水平明显提高，城乡面貌发生巨大变化，城市综合竞争力和国际影响力显著提升，全市呈现出城乡同发展共繁荣的良好局面，并于2007年被国务院确定为统筹城乡综合配套改革试验区，试验所取得的一系列经验上升为国家层面政策，也被兄弟省市广泛引用和借鉴。

这些成绩的取得首先得益于成都始终致力于城乡一体化发展，思路清晰地实施“三个集中、六个一体化、四大基础工程”：“三个集中”是指工业向集中发展区集中、农民向城镇和新型社区集中、土地向适度规模经营集中；“六个一体化”是指城乡规划一体化、城乡产业发展一体化、城乡市场体制一体化、城乡基础设施一体化、城乡公共服务一体化、城乡管理体制一体化；“四大基础工程”是指农村产权制度改革、农村土地综合整治、村级公共服务和社会管理改革、农村新型基层治理机制建设。

我离开成都已将近两年，回想起来，上述做法让农民真正受益了，而且是可持续的。感谢永利博士作了较为详细的陈述，在我看来，不仅对成都统筹城乡发展历程作了系统总结和提炼，而且从基础理论层面作了深化研究，提出了城市合约结构理论这一创新性框架。

书中提出，城市生成与运行中，各类要素实现流转、重组、合作生产并获取收入，要素之间合约的不断集成就构成了一市之经济，因此可以将城市本身视作一种特殊的“产品”，由政府提供服务于企业与居民的共用品，与企业家、人力资本、土地、资本等要素合作“生产”或“供给”出来。从制度经济学的角度看，政府与企业都是经济运行中的一类“组织要素”，政府的基本职能是“组织提供因交易费用极高、市场无法自然生成的共用品”，包括：城市化过程中的规划与建设以及城市日常运行过程中的公共服务与社会管理。因为政府负责的共用品多而复杂、定价费用高，我们便用政府合约代替市场交易达成共用品领域的资源配置。

我曾先后在企业与政府工作，具有类似感受。企业管理与政府管理具有相通的一面，企业管理主要追求企业价值最大化，体现为增加员工收入、上交更多税收、增强企业后劲，而政府管理追求社会效益最大化，体现为对群众生活品质提升的贡献、对城市发展实力增强的贡献、对国家经济和社会发展的贡献。基于上述观点，我提出城市管理是一门科学，不能把它作为一个官位来简单看待，要将城市管理纳入规范的研究序列加以支持，引起全社会包括更多专家学者重视和从事城市管理科学和工程研究，同时也激发更多市长不很在意城市行政级别高低，而把市长岗位作为学问来研究、作为职业来从事，更多在意谁将城市管理得更科学，致力于钻研城市管理、精心城市管理、创新城市管理，在市长岗位上做得更长些，涌现出更多肯干、能干、会干的“城市CEO”。本着这样的考量，我从2003年起到辞去市长职务之日，对工作过程进行了详细记录，分工作记录、活动纪实、工作批示、专题研究等几个部分对市长历程进行了全景式资料汇集，期待这份资料在未来能够对推动城市管理和市长学研究提供支撑。

回到这本著作本身，很高兴看到书中很好地将城市管理作为一类要素融入城乡要素配置的理论框架之中，从合约结构的创新视角构建起城乡要素配置与制度创新的互动关系。制度更带有根本性、全局性和长期性，市长治理之道的关键一点是要做到“向制度投资”，把制度设计作为解决问题的基础、把制度优化作为提升工作的关键、把制度创新作为促进发展的动力。

展望未来，城市政府作为推进城市发展的“集团军”，需要发挥更好的作用，也需要越来越多具有高超管理能力的“城市CEO”。永利博士的这本书为这一研究方向提供了创新视角，作出了初步探索，期待未来能够继续深化，将“城市管理”这一类独特要素以及“城市管理者”本身的理论研究得更加透彻，为更高水平的城市管理提供支撑。

注释

[1]葛红林，中国铝业公司党组书记、董事长，曾于2003—2014年任成都市市长。