第一节 环境问题及其对策概述
一、环境、自然资源和生态系统的概念
尽管对环境（environment）一词我们耳熟能详，但对环境的解释人们却因人而异。如在社会环境、生活环境、投资环境等语境下，环境既可以被描绘为一个有限的范围，又可以被描绘为物质要素或者是无限的空间。环境总是相对于某一中心事物而言，它因中心事物的不同而不同，随中心事物的变化而变化，反映了一定时期、一定状态下人类对环境概念内涵和外延的主观认识。
对环境和环境问题进行全面、系统研究的是环境科学，它以人类为中心事物。环境科学中的环境，是指人群周围的境况及其中可以直接、间接影响人类生活和发展的各种自然因素和社会因素的总体，包括自然因素的各种物质、现象和过程及在人类历史中的社会、经济成分。[1]环境既包含了自然因素，也包含了社会和经济等因素。
从法的角度给环境下一个明确的定义是比较困难的。较之于自然科学而言，将习惯用语或专门术语应用于环境立法中，就必须明确定义的内涵、外延及其范畴界限，以保证法律适用不出现理解的偏差。
环境的定义直接影响着环境法的目的、适用范围和效力，所以环境立法一般将环境的范畴确定在以人类为中心的环境利用行为（environmental utilization behavior）范围之内，例如，1972年联合国人类环境会议在《人类环境宣言》中就使用了“人类环境”（human environment）的概念。
目前，各国环境立法给环境下定义有如下几种类别：
第一类是概括性地将环境在立法上作类别化描述。例如，1991年保加利亚《环境保护法》和1987年葡萄牙《环境基本法》将环境的范围定义为现实中所有的自然环境和人类环境。概括性描述的优点在于包容性，但某些场合下个别物质或者要素是否属于法律上“环境”的范畴则需要立法机关另行解释。
第二类是采用类别化的方法在立法上作列举式描述。例如，1969年美国《国家环境政策法》将环境分为自然环境和人为环境两大类，并列举为包括但不限于空气和水（包括海域、港湾、河口和淡水）以及陆地环境（包括森林、干地、湿地、山脉、城市、郊区和农村环境）。而1993年日本《环境基本法》则直接列举了大气、水、土壤、静稳、森林、农地、水边地、野生生物物种、生态系统的多样性。采用这种方法的还有1990年英国的《环境保护法》。由于类别化和列举式描述也没有对环境作定性解释，因此需要由单项法律重新规定或者由立法机关或法院对未在立法中列举的物质或者要素根据实际作出解释。
第三类是采用概括加列举式的方法在立法上作出规定。我国2014年《环境保护法》第2条对环境的定义作了概括加列举式的解释：“本法所称环境，是指影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体，包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、湿地、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等。”[2]20世纪90年代以后，欧洲国家环境立法对“环境”所下的定义也在朝向概括加列举解释的方向发展。较之于上述第一类和第二类规定而言，概括加列举式的解释方法对法律的适用显得更加灵活，且便于立法机关未来对该定义做扩充解释。因为概括性解释虽然反映了环境概念的基本特性，但比较抽象，适用时难以把握。而列举性解释虽然简明扼要，但存在着理解不直观和举一漏万的缺陷，适用时同样不易把握。
我国《环境保护法》给环境下的定义中包含着三方面的寓意：第一，将环境的范畴限定在对人类生存与发展有影响的自然因素范围内，不包括社会、经济等其他因素；第二，这种自然因素既包括各种天然的环境，也包括经过人工改造的环境；第三，与自然因素融合的自然资源、历史遗迹与自然状态（如自然因素的复合体景观）也因其自然的本质属性而属于环境的范畴。
本书认为，由于享受环境的人类主体呈广泛、多元之势，而大多数环境要素的外在形式和内在性状都有别于传统法的“物”的特性，使得环境的范畴既包含公物（public property）也包含共有物（communal property）、共益物（property of common benefits）。因此在传统物权法存在的前提下，若不将环境的存在价值及其对人类生存繁衍的生态利益上升为一种法益，法律就很难对环境要素实施保护。因不同时期、不同性质和不同门类的法律对这些物的保护和调整方法各异，所以欲通过制定专门法律保护环境还面临着传统法上的诸多阻碍，需要我们不断地在对传统法律的改革和创新中发展环境保护的法律。
科学技术的进步使人类对地球环境乃至外空环境的影响已越来越大，人类对环境的认识也开始从以人类为中心向以生物圈和地球整体为中心的方向转变，开始强调“非人类中心的环境准则”（non-anthropocentric formula of environment）。在这个背景下，全球环境、生态系统以及气候等与环境相关的概念在环境立法中的使用频率也越来越高。2011年6月由国务院发布的《全国主体功能区规划》首次提出了“国土空间”（space of national land）的概念。该“国土空间”是指国家主权与主权权利管辖下的地域空间，是国民生存的场所和环境，包括陆地、陆上水域、内水、领海、领空等。从政府环境管理的范围上看，国土空间的概念已将环境概念的外延予以了扩大，更加强调地域空间对人类生存和环境的重要作用。
自然资源（natural resources）是环境法学研究中与环境并列的、经常被提及的概念。
1972年联合国环境规划署（United Nations Environment Programme, UNEP）给自然资源下的定义是：在一定时间条件下，能够产生经济价值，提高人类当前和未来福利的自然环境因素的总称。[3]
我国1982年《宪法》第9条规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。”这里所谓的自然资源，指的就是与环境融为一体、天然存在的具有经济价值的环境要素。1987年由国务院组织编写的《中国自然保护纲要》[4]对自然资源作了概括性规定，即“在一定的技术经济条件下，自然界中对人类有用的一切物质和能量都称为自然资源”。该纲要确立的自然资源包括土地、森林、草原和荒漠、物种、陆地水资源、河流、湖泊和水库、沼泽和海涂、海洋矿产资源、大气以及区域性的自然环境与资源。
自然资源与环境是密不可分的，它们属于环境要素中可被人类利用的自然物质和能量。例如，《中国自然保护纲要》所列举的自然资源大多已为《环境保护法》对环境的解释所包含，而人类对自然资源的开发利用行为（development and utilization behavior）也直接改变着环境的结构，从而对环境造成不利于人类生存的影响（参见第十二章）。
生态系统（ecosystem）是指在一定时间和空间内，生物与其生存环境以及生物与生物之间相互作用，彼此通过物质循环、能量流动和信息交换，形成的不可分割的自然整体。[5]生态系统是自然界的基本功能单元，它不仅包括生物群落，而且还包括环境条件，它们在一定范围内共同组成了一个动态的平衡系统。
生态系统在结构上包括生产者、消费者、分解者、无生命物质四大部分，构成生态系统的各个要素与环境要素基本重合。与环境概念不同的是，生态系统是以整个地球上的生物及其环境等客观存在为中心，而不是以人类为中心。在生态学研究看来，地球上所有生物（包括人类）与环境都是生态系统的组成部分。
生态学研究认为，生态系统内部种群之间呈动态相互作用，所以生态系统一直保持在相对的动态平衡之中。在一定时期某些物种的数量可能增加，而在另一时期它们又可能减少并被其他物种所取代。如果排除人类行为的干预，一个平衡较好的生态系统的变化是非常缓慢的。为此美国学者B.康芒纳将生态学称为“有关行星家政的科学”。他认为人类应当时刻牢记生态学的四项基本法则：一是任何事物彼此关联（牵一发动全身）；二是任何事物有其去向（热力学第一定律）；三是自然原始存在最好（不要改造自然）；四是没有免费的午餐（人类将为自己的行为付出代价）。[6]
值得一提的是，我国1978年《宪法》第11条第3款曾规定：“国家保护环境和自然资源，防治污染和其他公害。”1982年《宪法》将这一规定修改调整为第26条第1款，即“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害”。按照当时修宪的意图，是将环境保护的对象类型化为以人类生产生活活动为中心的周边环境和以生态系统为中心的自然要素，以为未来环境立法与环境监管提供区分适用对象和范围的依据。为了文字上对仗，1982年《宪法》将前者表述为“生活环境”、将后者表述为“生态环境”。这里的“生态环境”是指由生态系统构成的广域自然要素的总和。目前，“生态环境”一词已约定俗成为中国环境保护立法和执政党政策文件中经常使用的概念，其内涵包含广义的环境和生态系统（参见第一章第一节）。
二、环境保护与资源保护、生态保护的关系
通常我们会使用环境保护的概念来概括对环境、自然资源和生态系统三者的保护，因为它们是决定人类社会、经济发展的统一外部条件。然而，当我们了解到它们三者在概念上的异同之后，就不难发现对它们三者进行保护同样在目的上也存在着如下差别：
环境保护的目的是维持人类社会发展的外部条件，为人类的繁衍和健康奠定生存基础。自然资源保护的目的是维持人类经济发展的外部条件，为人类福利的持续增长奠定物质基础。生态保护的目的则是将人类还原到自然的原始存在之中，从生物圈平等的境界强调人类及其发展的所有外部条件都应当符合生态系统平衡的自然规律。也就是说，只有将地球上唯一具有创造和改造自然能力的人类的思想和行为统一到符合生态系统平衡的规律上来，才能为人类社会的可持续发展奠定基础和提供保障。
从一般意义上讲，环境保护和生态保护的外延较大，目的是实质性地协调人类环境利用行为与其生存环境之间的关系。自然资源保护的外延较小，目的主要在于维持人类对自然资源的持续利用，同时间接实现自然保护的目的。只有认识到这一点，我们才能进一步辨析各单项环境保护法律各自的立法目的与制度特征。
三、环境问题的成因和对策
在环境科学研究中，一般将环境问题分为两大类：一类是指由自然原因引起的自然灾害，这被称为第一环境问题或原生环境问题；另一类是指由人为原因引起的环境污染或自然破坏，这被称为第二环境问题或次生环境问题。
随着自然科学研究的发展和人类对环境问题本质认识的深入，许多过去被认为是由于自然原因引起的第一环境问题，现在看来也与人类的活动有关。当人类活动对自然环境的干扰达到一定的程度时，就可能演变成表现为第一环境问题的自然灾害等。尽管这种干扰的进程很慢，但是它们积累到一定程度时必然会反映出来。
作为环境立法控制对象的环境问题，主要是指第二环境问题。[7]根据第二环境问题的具体表现形式，它主要又可以分为环境污染问题和生态破坏问题两种。前者是指由于人类在工业生产、生活活动等过程中，将大量污染物质以及未能完全利用的能源（能量，energy）排放到环境之中，致使环境质量发生明显不利变化的现象。后者是指由于人类不合理开发利用自然资源，以及从事大规模建设活动或其他对环境有影响的活动（如核试验、生物实验等）而给环境带来显著不利变化的现象。
环境问题是随着人类的进化发展而不断演变发展起来的。从事地学或生态学研究的中外学者一致认为，地球环境的大部分变化是人为因素引起的。在人类社会的历史进程中，从旧石器时代开始人类掌握对火的使用便首开人类破坏环境之先河。[8]而自人类开始有意识地定居生活以后，以居住地为中心的环境退化开始全面蔓延。实践证明，人类社会越发达，以过度捕猎、过度耕作和过度拥挤以及以环境污染和生态破坏等为代表的环境问题就越突出。
综观现代环境问题的演变历程，大体上可以将其分为地域环境问题时期、国际环境问题时期以及全球环境问题时期这三个历史阶段。
1.地域环境问题时期（18世纪以后至20世纪60年代）
自18世纪西方工业革命以后，由于工业化、都市化的进程和人类健康水平的提高，人类因生产生活活动所排放的污染物（pollutants）和废弃物对环境的压力也越来越大。
这个时期的环境问题，主要表现在各国工业区、开发区一带的局部污染损害和自然破坏方面。到20世纪五六十年代，以环境污染为突出表现的环境问题则在主要工业国家发展到了顶峰。
虽然已有科学家对环境问题的发展表示担心，但此时多数人认为环境与发展是对立的，不能为了环境牺牲人类的发展。另外，科学家们也相信，随着科学技术的发展，环境问题也会迎刃而解。因此，在环境问题的对策方面，各国主要采取了“头痛医头、脚痛医脚”的方法，在法律对策上也主要采取的是对污染受害者进行事后救济的损害赔偿措施。
2.国际环境问题时期（20世纪60年代至80年代）
第二次世界大战以后，随着和平与发展成为世界的主流，发展经济开始成为世界各国、特别是发达国家追求的目标。在资源开发、原材料的输入输出、工业生产以及贸易往来等活动中所产生的环境污染和破坏越来越多，污染物排放总量也越来越大并超过了自然环境的净化能力。伴随污染物在大气中的扩散以及国际水道的流动，环境问题开始从地域化开始向国际化的方向发生演变。
针对环境问题在国际间不断加剧的现实，联合国在1972年召开了以环境问题国际化为议题的人类环境会议。这次会议对各国加强环境保护和开展国际环境合作产生了重大积极的影响，同时也促进了国内和国际环境法的迅速发展。
3.全球环境问题时期（20世纪80年代至今）
环境问题的演变，正如《增长的极限》所引用法国一个儿童游戏所说的池塘中的百合花那样，是呈指数增长方式发展的。[9]尽管人类共同采取措施保护环境，但由于环境问题演变的惯性以及环境风险的不确定性等因素，导致人类在发展经济与环境恶化的关系问题上把握不定。多数场合下，企业和各国经济与商务主管部门在可见的既得利益面前往往会认为环境问题只是“雷声大、雨点小”，在现代科技面前会迎刃而解。再加上各国政治、经济利益以及复杂的国际关系等背景，即使国际环境条约和全球环境保护对策也无法全面、实际地得到履行。
在世界经济一体化、全球化进程中，发达国家由于自然资源相对缺少和人力资源成本相对较高，加上国内不断严厉的环境法律和标准规定，使得它们一方面将发展的目标瞄准技术含量和附加值含量高的产业，另一方面以向发展中国家投资等方式将传统生产型企业以及废弃物等输出到发展中国家并从中获利。而发展中国家则与此相反，它们既面临着引进资金和技术的困难，又要面临因引进发达国家淘汰的落后工艺设备带来的国内环境污染和资源破坏这样的双重压力。
在这种背景下，环境问题的演变呈现出两种景象：一是过去几个世纪发达国家在发展过程中对环境的破坏性影响仍然存在，尚未消除；二是发展中国家大量开发和利用自然资源导致污染物排放量的增大以及环境的破坏。其结果，尽管各国采取了相应的对策措施，局部环境问题得以缓解，但由于污染物的长期积累和生态系统的逐渐破坏，导致环境问题正朝向全球化的方向发生演变，突出表现在全球气候变化、臭氧层破坏、生物多样性破坏、海洋污染、危险废物越境转移、人类共同遗产（common heritage of mankind）与国际公域（international public sphere）破坏等方面。
如果说早期的环境问题主要起因于人类对自然资源所造成的人为破坏的话，那么到18世纪工业革命时期及其以后，环境问题的主要表现是因工业化和都市化、人口的激增、自然资源的消耗和科技的滥用所造成的环境污染及其生态破坏现象。
首先，工业化和都市化进程中开始大量出现环境污染和生态破坏。机器的大量使用增强了人类对环境的改变和控制能力，向环境排放污染物成为人类社会文明和发展的重要象征，自然资源与能源的消耗和浪费现象也大大增多。
其次，世界人口呈高度增长趋势，给环境带来极大的压力。马尔萨斯在他于19世纪初写下的《人口论》一书中曾警告，如果人口的增长得不到抑制，那么人口即会呈几何级数增长，从而导致人类对资源等生活必需资料的激烈竞争。[10]
最后，科学技术的进步为人类文明的发展作出了巨大贡献，同时给人类带来了灭顶之灾的隐患。火药的发明和核裂变的发现使战争武器的杀伤力、破坏力大幅度提高；猎捕工具的改良导致大量自然生物资源濒临灭绝；生物技术的不当使用造成生物多样性减少和物种灭绝；有毒有害化学物质以及农业化学物品的使用不仅造成废弃物的难以降解和土地侵蚀，而且给人类和生物造成积蓄性化学物质危害。
如前所述，欧洲和美、日等国在工业化进程中大都经历了环境污染和生态破坏时期，直到工业化中后期环境问题才逐渐减轻。政治和经济学家普遍认为，当决定使用资源的决策人物忽视或低估环境破坏给社会造成的代价时就会出现环境问题，主要可以归结于如下几个方面：
1.市场失灵
第一，是环境的成本外部化（externalization）。指产品消费的环境成本由他人承担而又未通过市场得到补偿。由于很难区分和履行对环境（如大气质量）的所有权及其使用权，所以不存在环境（质量）的市场，而产品的价格就不能体现污染物的有害影响，结果导致大量的污染。
第二，是对生态系统估值不当。在环境的总体经济价值[12]中，环境资产的直接使用价值最容易定量化，它等于由资产提供的实际产品和劳务。一种资源的某些用途（如热带雨林）能够出售，而其他用途（如它对流域的保护）却不能。因此导致资源不能出售的那部分用途被忽视，从而导致资源被过度利用。
第三，是产权界定不清。对资源的开放管理方式会促使它们可为任何人开发利用（如对巴西亚马逊河流域热带雨林的开发等），而资源的环境效应并不能被使用者所认识，结果导致资源的破坏。在一国范围内因环境资产缺少产权而造成的环境与资源的退化，可能破坏相邻国的生态系统；一个国家在作出资源使用决策时，更容易忽视它对全球环境的效益与成本。
2.政策失误
当政府的干预政策不能纠正甚至反而造成或者加剧市场失灵时，就会发生政策干预失灵。据世界银行统计，“七五”到“九五”计划时期，中国政府的投资决策失误率在30%左右，资金浪费损失大约在4000亿到5000亿。[13]
在许多场合，政府看似合理的行动是鼓励低效能产业的，而这些低效能产业反过来又会引起环境的毁坏。此外，国际贸易中关税和非关税壁垒（tariff and non-tariff barriers）也是政策干预失灵的组成部分，它们也会加剧已有的市场失灵和环境政策干预失灵。[14]
3.科学不确定性
科学不确定性（scientific uncertainty）是指即使依靠现有科学技术也不能就某一行为可能造成未来的不良影响得出明确和确定结论的现象。如果某一行为对环境造成不良影响还存在着科学不确定性因素的话，就会导致决策风险的提高，并影响到成本效益分析（cost-benefit analysis）结果的可靠性，形成“决策于未知之中”（decision-making in uncertainties）[15]的情形。
科学不确定性因素会促使经济功利主义者忽视对环境利益的考虑。如果加上当前显著经济利益的驱使、结合对行为所致环境问题没有充分证据的支持，更容易造成决策者为追求当前的经济利益而忽视长远的环境利益。由于过去一直沿用使用与配置自然资源的经济学理论与方法，因而造成了许多不可恢复的自然资源破坏和环境损害，并造成上一代人作决策，而由下一代人承担不良后果的局面（参见第二章第一节）。
4.国际贸易的影响
贸易与环境问题的联系是20世纪后期才开始受到国际社会关注的。在全球经济一体化进程中，环境控制越严就越会妨碍自由贸易；自由贸易越发达、环境污染和自然破坏就会越严重。
经济学家研究认为，能够对环境产生不良影响的国际贸易活动主要表现在三方面：
第一，是涉及对环境有影响的商品交易。包括从发达国家或地区流向发展中国家或地区的有害废弃物交易活动，以及濒危野生动植物的国际贸易等。第二，是能够引起环境问题的贸易。包括热带木材贸易、水产品类贸易等。第三，是因国际投资带来的环境影响。这类贸易活动主要是发达国家利用发展中国家劳动力成本低、环境标准（environmental standard）宽松而将污染企业或落后的生产技术设备投入到这些国家（参见第十七章第五节）。
环境问题对人类及其社会与发展的影响主要表现在四个方面：一是妨害人类正常生活并导致人类心理和感观上对环境与自然舒适性认识的降低，二是导致人体生命健康损害、财产损失和自然环境破坏；三是导致环境质量下降造成环境的生态服务功能退化以及历史和文化遗产价值的逸失；四是造成自然资源枯竭、生物多样性减少。
环境问题的演进虽然经历了几个世纪，但是真正以“环境问题”为对象而有针对性地提出解决问题的方法只是在20世纪中期以后才出现的。
面对着各种各样的环境损害，如污染造成人类健康和财产损害的问题，20世纪中叶在西方国家相继出现了反环境污染的论说。例如，针对资本主义的生产方式提出资本积累和垄断资本是环境污染根源的资本理论；针对人口增多和工业经济增长以及资源有限提出零速增长理论；针对自然资源的开发和破坏提出返回原始状态的理论，等等。与此相对，另有一部分学者则认为上述理论过于悲观，过分强调了经济发展中出现的副作用。他们认为，之所以出现环境问题，是因为人类社会在发展中没有认识到它的重要性，当环境问题的重要性为人类所认识以后，人类完全有可能在今后的发展中逐渐避免、解决这一问题。
例如，工程技术学研究认为环境污染属于技术问题，只要解决了污染防治技术，环境问题便可以迎刃而解。经济学研究认为环境问题主要源于市场机制的缺陷，应当改变社会的经济结构并实行环境的商品化和价格化。生态学（地学、生物学）研究认为环境问题主要是生态平衡的破坏，其对策应当是以前瞻性的眼光制定和实施基本和长期的环境政策。行政学研究认为应当加强公权力对环境污染和破坏行为的规制，实行环境保护行政管理。法学研究则从公民权利保护的立场把握环境问题的实态，将重点放在环境损害责任的所在及因果关系的认定等方面的实际处理上。
环境问题的多学科研究以及环境管理的实践，促进了人类对环境问题在更深一个层次上的认识。到20世纪70年代以后，随着环境科学在世界范围内的迅猛发展，环境保护的措施和方法也逐渐统一，前述各学科的环境保护思想也被有机地统一在一起：以经济手段来推进市场对环境价值的认识，并且以成本效益分析的方式来判断环境政策的优良与否；以行政手段来推行环境管理政策，控制环境污染和自然资源的开发利用；以法律手段来规范人类行为，确立公民的环境权益和企业的环境责任，保障环境保护的经济、行政措施得以有效实施；以科学技术的进步为基础，提高自然资源和能量的利用效率，减少污染物的产生。
到20世纪80年代以后，整合型的环境保护理念基本形成，这就是“可持续发展”（sustainable development）[16]思想和战略的出现。在1992年里约联合国环境与发展大会上，“可持续发展”已经成为指导环境保护领域的国家行动以及国际合作的关键词。
上述对应环境问题的思想和方法，为环境立法（environmental legislation）奠定了理论和实践的基础。