一、产生背景：从封建制到资本主义工业化
欧洲社会福利制度的源头，最早可以上溯至古希腊城邦时期。[6]在城邦国家，老弱病残者可以从其居住的城市得到有限的帮助和生活救济。然而随着罗马帝国的消亡，城邦的社会救济功能萎缩，救助社会成员的任务逐渐转移到主要由新兴的基督教会承担。中世纪的欧洲，封建制度和社会等级制将人们禁锢在其所从属的封建单位中，这些封建单位亦承担着社会接纳的功能。[7]到了中世纪晚期，随着资本主义萌芽的出现，手工业行会、矿工社团等在欧洲发展起来，在社团内部开始为组织成员提供遭遇工伤等生活困顿状况时的帮助措施。这种社团互助的传统就是当代社会保险的前身。到中世纪结束的时候，教会组织、手工业行会、矿工联合会以及社团兄弟会等成为救济与互助措施的主要承担者，而国家在这个时期尚起不到什么作用。这是欧洲各国福利国家制度的共同起源。
现代资本主义福利国家制度的两个发端，一是英国源自14世纪的济贫法传统，二是德国19世纪晚期采取的社会保险。它们分别是针对资本主义不同发展时期出现的“福利社会问题”——“贫民问题”和“劳工问题”的国家应对措施。而社会保险这种现代社会保障的最重要形式并非出现在最早开始工业化的英国，而是相对较晚进入工业化的德国，德国的国家特征和工业化路径是其最主要的原因。
（一）工业革命与劳工处境
“资本主义工业化”带来的变革广泛而深刻地改变了所有欧洲封建制国家。德国的工业化虽然比英国晚了一个多世纪，但从19世纪中叶开始，随着生产技术的不断进步，也进入了大发展时期。蒸汽机广泛使用，制造业和钢铁工业迅速发展，资本投资也在增长。与此伴随的是人口也迅速增长，但新增长的人口主要集中于城市，由于封建制的衰落而脱离了原有社会接纳体系的农民也大量涌入城市。因此，虽然工业进步使得对劳动力的需求增加，但还是跟不上人口增长的速度。这导致了强大的就业压力，劳工的生存状况也因此而更加恶劣。社会财富在增加，而劳动收入占整个国民收入的比重却在下降，1840年至1880年期间，人均劳动收入几乎没有变化。[8]
另一方面，工业化大生产中的劳工普遍面临着农业社会所没有的新“风险”的威胁：机器伤害、高强度的劳动节奏和有害的劳动环境造成的健康受损、失去劳动能力或失业时的生活来源丧失。以上风险逐渐被认识到并不是由个人引起或个人不能控制，而是由社会原因造成的“社会风险”。社会贫困问题逐渐聚焦于“劳工问题”，劳工处境的持续恶化与工人阶级的觉醒又最终使其成为了国家的政治问题。
（二）国家主义传统
如同其工业革命的发生较晚一样，德意志民族国家的形成也要晚于其欧洲邻国。19世纪初期，德意志仍然处于小国林立的分封割据状态。在这些小国中，北部王国普鲁士通过对外贸易首先获得经济发展，从中获利的普鲁士贵族一方面继续加强对国家内部的统治，另一方面开始推动德意志诸国的统一。德意志帝国的诞生并非自发的行为，而是普鲁士王国有计划推动之下克服了重重困难的人为结果，俾斯麦在其中起着关键性作用。1833年，德意志关税同盟建立，各邦之间的联系加强。1862年，俾斯麦成为普鲁士首相。1866年，北德意志联盟在普鲁士的主导下成立。之后普鲁士在普法战争中取得胜利，使得奥地利之外的南德意志地区最终与北德合并，于1871年成立德意志帝国，俾斯麦成为帝国首相。
统一后的德国，国家权力仍然牢牢掌握在普鲁士贵族与官僚阶层手中，他们控制着国家的军队与行政，并在没有破坏传统权力结构的情况下成功对德国社会进行了现代化改造。封建制传统的遗留、自下而上的革命传统的缺乏使得德国社会的自由主义基础未如欧洲其他重要国家一样获得充分发展。新兴资产阶级所产生的自由民主诉求虽然在中产阶级市民中获得支持，但在强大的国家权力面前未占上风。1848年自由主义运动失败后，市民社会接受了国家在社会与经济发展上的主导权。同时由于工人运动的蓬勃发展，新兴资产阶级迅速向国家靠拢，寄希望于以国家机器保护资产阶级的财产与自由，以共同对抗来自工人阶级的政治威胁。这种国家占据主导地位的传统，使得德国在此后的制度转型上基本并不采取彻底革命的方式，而是由国家进行自上而下的推动。
（三）工人运动成为政治威胁
在资产阶级逐渐与国家权力达成妥协之时，无产阶级的壮大和社会主义思想指导下的工人运动成为帝国政权面临的巨大威胁。受法国大革命的影响，1848年在柏林成立了德国第一个政治性的劳工组织——“全德工人兄弟会”。德国第一个工会组织——印刷工人联合会也于同年成立。1854年工人兄弟会被禁，然而“全德工人联合会”又于1863年重新成立，新成立的联合会具有了政治纲领和政党性质。此后，社会主义工人党和德国社会民主党从工人联合会中产生，工人阶级的政治力量逐渐增强。1877年，首次有12位社会民主党人通过选举进入了帝国议会。[9]
在这种压力下，1878年帝国议会颁布《反社会党人法》，社会主义工人党的组织机构被解散，印刷品被查禁，数千人被关押或驱逐。除自由主义工会外的其他工会也被禁止。但是工人运动并未因此就被压制下去。1890年《反社会党人法》失效后，德国的社会主义工会迅速组成了德国工会总会，成员人数也上升到了180万。光靠镇压无法扑灭工人阶级的斗争，这迫使俾斯麦与帝国政府不得不同时采取其他的手段如社会政策立法来对抗工人运动。