3.4　贸易救济措施

贸易救济（Trade Remedy）指当外国进口对一国国内产业造成负面影响时，该国政府所采取的减轻乃至消除该类负面影响的措施。它是在贸易自由化背景下生成的概念（见表3-14）。本书采用狭义贸易救济概念。

表3-14　三个层次的贸易救济概念

注：*为维护公平贸易和正常的竞争秩序，WTO允许成员方在进口产品倾销、补贴和过激增长等给其国内产业造成损害的情况下，可以使用反倾销、反补贴和保障措施等贸易救济措施，保护国内产业不受损害。其中，反倾销和反补贴措施针对价格歧视的不公平贸易行为，保障措施针对进口产品激增的情况。中国入世后，WTO其他成员的国内产业针对中国产品的进口又多了一种贸易救济手段，即特别保障措施。

资料来源：蔡春林，高维新，等. 贸易救济法［M］. 北京：对外经济贸易大学出版社，2006.

3.4.1　反倾销

1. 反倾销的含义

反倾销（Anti-dumping）是指进口国反倾销当局依法对倾销行为立案、调查和采取征收反倾销税等措施，以抵消损害后果的行为。

提示

从本质上讲，倾销产品是一种极不公平的贸易行为，反倾销则是一种有效纠正这一不公平贸易行为的措施。但事实上，不乏一些国家借“反倾销”之名，行贸易保护和歧视之实。倾销与反倾销已成为国际贸易中一对复杂的矛盾体。尽管对倾销的影响存在不同看法或理论争议，但在实践层面，越来越多的国家都确立了自己的反倾销制度。

WTO《反倾销协议》（ADA）从本质上讲，代表了为平衡两种潜在利益冲突所做的努力：进口国要求采取反倾销措施防止国内产业受到损害，而出口国要求反倾销措施本身不应成为对公平贸易的损害。以下几方面体现了这种利益平衡：（1）具体规定了正常价值的三种确定方法，并强调出口价格与正常价值的比较应基于相同的贸易水平，并按各种具体情况，对影响价格可比性的因素做适当调整，以确保这种比较的公正性。（2）在认定实质损害的标准方面，增加了“累计评估”的规定，同时规定了两个重要的限制条件：一是微量不计，二是不合适不予采用。通过限制性条件来避免在实践中放宽实质损害的认定标准从而扩大适用反倾销措施的做法。另外，还明确规定了判定实质损害威胁的具体因素。（3）增设了限制反倾销行政当局自由裁量权的条款，如申诉人资格、微量不计、日落条款等，这些都从不同方面防止反倾销当局滥用行政权力以达到贸易保护目的。

目前ADA对许多问题的界定还存在着一些缺乏透明度、缺乏可预见性的条款等，对公共利益审查等许多问题还没有做出规定，导致了各国在制定反倾销法时难以参照、缺乏参照和对同一问题做出不同规定的情况。对反倾销的未来发展，有三种代表性观点：废除反倾销法、以反不正当竞争法代替反倾销法、对现行的反倾销制度加以改进和完善。

资料来源：①蒋小红. 试论WTO反倾销协议的完善. http://www.iolaw.org.cn/showarticle. asp？id=1264，2010-05-08. ②孙立文. WTO《反倾销协议》改革——政策和法律分析［M］. 武汉：武汉大学出版社，2006.

2. 反倾销的实施形式和程序

（1）实施形式。

① 临时措施：一是征收反倾销临时税，不超过4个月或9个月（特殊情况）；二是提供保证金或保函担保，其数额等于临时反倾销税。肯定性初裁后，临时措施应从反倾销调查开始之日起60天后采用。

② 价格承诺：肯定性初裁后，出口商可自愿承诺修改其价格或停止以倾销价格向所涉地区出口。

③ 征收反倾销税：要件：第一，存在倾销。第二，生产“相同或类似产品”的进口国某一国内产业受到法定损害。第三，倾销与损害之间存在因果关系。有些国家或国际组织（如欧盟）的反倾销法还规定了第四个要件，即附加关税之征收符合其整体利益或公共利益。我国现行的《反倾销条例》第37条规定，终裁决定确定倾销成立，并由此对国内产业造成损害的，可以征收反倾销税；征收反倾销税应当符合公共利益；反倾销税也可以追溯征收。

反倾销税的金额不得超过确定的倾销幅度。按照“日落条款”，反倾销税应在征税之日起5年内终止；一般应由出口商提出复审，否则征税仍会继续。

（2）程序。

根据WTO《反倾销协议》（ADA），反倾销的程序如下。

① 申请。由“国内产业或者代表国内产业”的自然人、法人、产业协会或公会提出反补贴调查书面申请。有关主管机关也可自行决定发起反补贴调查，但须具备关于倾销、损害和因果关系的充分证据，证明发起调查是正当的。

② 立案和公告。可以分为基于利害关系人申请的立案和自行立案。二者的立案标准相同：申请人合格、书面申请、客观和充分的证据。

进口方当局应审查申请书所提供的证据准确性和充分性，以确定是否有足够的证据发起反倾销调查。即：应调查国内生产者的“支持与反对态度”，如果支持申诉的国内生产者累计产量超过整个国内产业相同或相似产品总量的50％，则被视为“由国内产业或者代表国内产业”提出的申请。如果支持申诉的国内生产商的产量不足国内相同或相似产品总产量的25％，则不得发起调查。主管机关应避免公布关于发起调查的申请，除非已决定发起调查。当反倾销有充分证据提起时，当局应予以公告。公告内容：出口国名称和涉及的产品；开始调查的日期；申请书声称倾销的证据；导致产生声称损害存在因素的概要说明；指明有利害关系的当事人及其住址；允许有利害关系的当事人公开陈述其观点的时间限制。

③ 调查。将立案决定通知出口商、出口成员方当局及其他利害关系方后，可以采用书面、口头方式调查，查证倾销、损害以及二者之间的因果关系。

倾销和损害的证据应在是否发起调查的决定中及此后在调查过程中同时予以考虑；调查过程自不迟于规定可实施临时措施的最早日期开始。除特殊情况外，调查应在发起后1年内结束，且决不能超过18个月。在调查过程中，可以采取临时措施。如果收到令人满意的自愿价格承诺，从而使主管机关确信倾销的损害性影响已经消除，则调查程序可以中止或终止，而不采取临时措施或征收反倾销税。

倾销的确定。A. 低于正常价值。对市场经济国家，正常价值可以用三种方法确定，并应注意其“可比性”：第一，出口国国内市场价格；第二，向第三国出口的价格；第三，结构价格，即原产国的生产成本+合理的管理、销售费用+利润。对非市场经济国家则采用替代国等特殊方法来确定正常价值。B. 低于成本。成本包括：固定成本、可变成本和一般行政管理费和销售费。C. 微量不计。来自某一成员方倾销产品倾销幅度小于2％、进口量不足进口方该类产品进口总量的3％，可忽略不计。除非来自几个这类成员方倾销产品的进口量超过进口方该类产品进口总量的7％。

损害的确定。A. 评估。应依据肯定性证据，并包括对下述内容的客观审查：第一，倾销进口产品的数量是否绝对或相对大幅增加；第二，倾销进口产品相对国内市场同类产品的价格是否大幅削低，或大幅压低，或大幅度抑制在其他情况下本应发生的价格增加；第三，对此类产品国内生产者的影响。B. 累积评估。如果来自一个以上国家的同一产品的进口同时接受反倾销调查，则可同时考查来自不同国家或地区的倾销产品对其产业造成的综合影响。适用条件：第一，来自某一成员方倾销产品倾销幅度小于2％、进口量不足进口方该类产品进口总量的3％，可忽略不计。但来自几个这类成员方倾销产品的进口量之和超过进口方该类产品进口总量的7％；第二，根据竞争情势累积评估是适当的。C. 相关和无关因素审查。相关因素指进口国国内价格受到的冲击以及相关工业经济指数评估值的下降等。相对而言，无关因素指进口国国内需求萎缩或消费格局改变以及技术发展等。D. 损害的调查。查证是否存在实质损害、实质损害威胁及实质阻碍。

提示

对实质损害威胁的确定应依据事实，而非仅据指控、推测或极小的可能性。主管机关应特别考虑下列因素：①倾销进口产品进入国内市场的大幅增长率，表明进口实质增加的可能性；②出口商可充分自由使用、或即将实质增加的能力，表明倾销出口产品进入进口成员市场实质增加的可能性，同时考虑吸收任何额外出口的其他出口市场的可获性；③进口产品是否以将对国内价格产生大幅度抑制或压低影响的价格进入，是否会增加对更多进口产品的需求；④被调查产品的库存情况。这些因素中的任何一个本身都未必能给予决定性的指导，但被考虑因素作为整体必须得出如下结论，即更多的倾销出口产品是迫近的，且除非采取保护性行动，否则实质损害将会发生。

因果关系的确定。应以审查主管机关得到的所有有关证据为据，注意排除无关因素。

④ 裁决并采取措施。反倾销调查的结局就是依据倾销是否存在，是否构成对国内产业的影响做出最终裁决并予以公告。做出肯定性的终裁后，如决定征收反倾销税，还应公布各涉诉出口商、生产商出口产品应征收的反倾销税额或税率。

⑤ 复审。在任何有利害关系的当事人提出审查要求，并提交了认为十分必要的确定资料时，或者征收反倾销税已过了一段合理的期限，当局应对继续征收反倾销税的必要性进行审查。行政复审一般应在12个月内结束。

阅读案例3-5

美国对中国彩电进行反倾销调查

【案情简介】

2003年5月2日，美国五河电子公司与电子工人国际兄弟会，电子产品、家具和通信国际工会劳工组织，向USDOC和USITC申诉，要求对从中国和马来西亚进口的、21英寸以上的8个型号彩电进行反倾销调查。申诉书称，从2000年至2002年，来自中国和马来西亚的彩电从21万台激增到266万台，增幅为1166％，并且以低于各自国内生产成本的价格在美国销售。

2003年11月24日，USDOC初步裁定中国彩电生产商对美国倾销彩电。2004年4月13日，USDOC做出对中国彩电反倾销调查的终裁结果：长虹24.48％、TCL 22.36％、康佳11.36％、厦华4.35％、海尔、海信、苏州飞利浦、创维、上广电集团、星辉国际控股公司及其另外3家全资附属公司共9家企业的税率为21.49％、其他未应诉中国企业的税率为78.45％。

2004年5月14日，USITC认定中国彩电对美产业构成实质性损害。2004年5月26日，USITC发布对华彩电进行反倾销调查的终裁公告，美国对中国彩电反倾销调查的裁定结果见表3-15。

资料来源：整理自中国新闻网（http://www.chinanews.com.cn/），2004-04-14

【案例点评】

同以往我国遭遇的美国反倾销案相比，本案呈现三大特点：第一，对华彩电反倾销调查的涉案金额高（达4.86亿美元）。第二，美国对华彩电反倾销案的三个申诉方中包括两个劳工组织，这在美国反倾销历史上是很少见的。第三，美国五河电子公司并非彩电的生产商，只不过是电视机壳的生产商。就此案来说，这家成立仅6年、顶峰时期员工也不过700人的彩电装配企业，并不具备法定申诉者资格。

如果结合更加详细的资料进一步分析，可以认为美国把反倾销矛头直指中国彩电是其经济发展需求和贸易转移效应的综合结果，是经贸发展竞争和跨国公司操纵的直接结果，也是中国自身结构问题和企业战略失误的间接结果。

3.4.2　反补贴

1. 反补贴的含义和特征

（1）反补贴的含义。

反补贴是指一国政府或国际社会为了保护本国经济健康发展，维护公平竞争的秩序，或者为了国际贸易的自由发展，针对补贴行为而采取必要的限制性措施。

提示

反补贴是针对对补贴的贸易救济措施，包括：①国际救济，例如，根据ASCM规定的WTO争端解决机制获得救济。②国内救济，即通过国内反补贴法律程序获得救济。

WTO通过GATT第6和16条、ASCM、《农业协议》里补贴的相关规定（统称反补贴规则）构建起了当前公平合理的国际补贴、反补贴规则秩序：一方面，允许各国政府使用不可诉补贴，来推行社会经济政策，实现国家的经济发展战略目标；另一方面，禁止和限制那些扭曲国家间贸易和资源配置的补贴类型。同时ASCM也赋予各成员方使用反补贴措施来维护国内产业安全和利益的权利。这些规则允许使用补贴，但又限制补贴；对不公平的补贴，允许采取反补贴措施，但又约束反补贴措施。但是，这些规则只能起到依据和指导原则的作用，并不能完全有效地维护世界补贴和反补贴的秩序。

（2）反补贴的特征。

① 反补贴的应诉主体为政府。反补贴的调查对象是政府的政策措施，反补贴会影响被调查国的贸易和产业政策、宏观经济政策甚至总体经济战略。

② 反补贴的调查范围更广泛。反补贴的涉及面广泛，调查范围包括可能接受政府补贴对象的下游企业甚至整个产业链。

③ 反补贴的影响时间较长。为应对反补贴调查，一国政府必须逐步调整相应的贸易和产业政策，这种调整将在长时间内对一国经济、政治、社会发展产生巨大影响。

④ 反补贴具有更强的连锁效应。在一成员方反补贴调查中被认定的补贴措施，可以直接被其他成员在反补贴调查中援引。

2. 反补贴的实施形式和程序

（1）反补贴的实施形式。

① 临时措施。是为顺利进行继续调查而采取的预防性措施。对本国同类产品及产业来说，临时反补贴措施是一种保护性措施。

条件。一国反补贴调查机构已决定开始反补贴调查，并就此予以公告，各利害关系国和利益方已得到充分机会提供信息、发表意见；初裁确定补贴成立，并由此对国内产业造成损害的，有必要采取临时反补贴措施；遵守一般反补贴税确定和征收的基本规则。

形式。征收保证金或包含作为担保的临时反补贴税。我国《反补贴条例》规定，采取临时反补贴措施，由商务部提出建议，国务院关税税则委员会根据建议做出决定，由商务部予以公告。海关自公告规定实施之日起执行。

期限。肯定性初裁之后，并在发起反补贴调查之日起60天后才可以实施；实施应限定在尽可能短的时期内，最长不得超过4个月。

② 承诺。承诺为消除补贴对进口国生产同类产品的产业造成损害而采取某些措施。

承诺主体。包括产品的原产国政府或出口国政府。

承诺方式。对出口国政府而言，承诺可以是同意取消、限制补贴或者采取自愿限制出口数量、修改出口产品价格等方式。对于出口商或生产商而言，承诺就是调整价格，以消除补贴的影响。20世纪50年代，英国与欧洲市场鸡蛋出口补贴纠纷案以英国政府承诺取消鸡蛋出口补贴而告结束。20世纪80年代，印度与美国就出口工业紧固件被征反补贴税发生纠纷，最终以印度同意限制国内补贴而结束。20世纪80年代中期，欧共体和加拿大就欧共体对牛肉出口补贴发生纠纷，欧共体提出自愿限制出口数量的建议，但遭到加拿大的拒绝。20世纪90年代初，美国和加拿大就木材出口补贴发生纠纷，在磋商时加拿大政府提出在出口前对木材加征15％的税以影响出口价格，美国才同意中止反补贴税的征收。

承诺实施。只有进口国反补贴调查机构做出了补贴和损害存在的肯定性初裁，才能够谋求或接受出口方的承诺。如果承诺是由出口商提出的，还应得到出口国政府的同意。自愿承诺的情形一旦出现，则可以中止或终止调查，而不采取临时措施或征收反补贴税。

提示

接受承诺，替代征收反补贴税，同样可以达到消除补贴对进口国国内产业的损害的效果，因此，承诺也是一种反补贴措施。所不同的是，征收反补贴税直接打击进口商，承诺的实施直接打击出口商或生产商。

③ 反补贴税。最终征收反补贴税是抵消补贴造成损害的最有效措施。应对不同来源地的受补贴产品一视同仁，但对已撤回补贴或做出价格承诺的出口国产品除外。

条件：反补贴调查最终裁定存在补贴、产业损害、二者存在因果关系。

税额：等于或低于经确认而存在的补贴额。

期限：以抵消补贴所造成的损害所必需的时间为准，不得长于5年。如“理由充分”，可适当延长期限。在征税期内，有关利益方可向反补贴调查机构申请期中复审、情势变更复审或年度复审，审查是否还有必要继续征收反补贴税，或变更征税税率。在征税期届满时可申请日落复审。日落复审的例外是，在最后期限前的适当时间内，反补贴调查机构可以根据自己的决定或应本国产业的要求进行复审，如果复审结果认定取消反补贴措施会导致损害再度发生，就可以继续征收反补贴税，无视5年的时间限制。

提示

反补贴税的追溯征收。一般情况下，反补贴调查机构最终做出了否定的裁决，已征的临时反补贴税应予退还；做出了肯定的裁决，已征的临时反补贴税就充抵最终反补贴税。但是：①如果最终确定存在损害威胁，并确定如不采取临时措施最终会导致损害的实际发生，则反补贴税可追溯到临时措施采取之日起开始征收。②对于违反承诺的出口方，进口国反补贴调查机构也可以追溯到采取临时措施之日起的90天内开始征收最终反补贴税，违反承诺前进口的产品除外。③如果最终确定的反补贴税高于临时措施中的保证金或保函金额，高出部分应不征收；如低于，其差额部分应予退还。④如果受补贴产品短期内大量进口，进口国反补贴调查机构认为其造成的损害难以弥补，为了防止损害再度发生，可追溯征收反补贴税，时间可前推到临时措施开始之日前90日内。

（2）反补贴的程序。

① 发起。反补贴调查发起的基础：对某项进口产品进行正式的反补贴调查，应基于受到有关补贴措施不利影响的进口成员方国内产业或其代表所提交的书面请求而正式发起。反补贴调查申请书的内容：补贴与数量，损害状况，补贴进口与受损害的因果联系。应充分证明某种已大量进口的产品享有某种补贴和对申诉产业造成的损害。书面请求应包括：申诉者的身份及代表的产业，产品的数量与价值；受补贴产品状况，如出口国家或出口地、出口厂商、进口商名单；补贴的数量和性质；补贴进口产品对国内产业的损害，如补贴进口量的演变，它们对国内相同产品价格的影响、对国内产业的冲击影响等。

② 立案和公告。当局在对申请书的证据的准确性和充分性予以审核后，如果确认，可开始立案进行调查；如发现证据不足，应尽快拒绝调查申请和终止调查。

③ 调查。调查不能妨碍海关程序，调查应自发起日的1年内，最长不超过18个月。目的：确认相同产品的产业是否因补贴受到实质性损害或损害威胁。依据：受补贴产品的进口量及对国内相同产品的价格影响；受补贴产品进口对国内同类产品的生产者的后续冲击。

④ 裁决并采取措施。

⑤ 行政复审。

提示

ASCM的第4条、第7条、第9条和第五部分（即第10条到第23条）是关于进口国对补贴损害补救和启动调查并最终采取措施的具体规定。WTO对于反补贴的多项规定反映了公平的宗旨和原则：反补贴措施的实施以事实证据为基础，反补贴纠纷的解决以磋商为主要方式，反补贴调查的过程中需广泛征求多方信息和意见，补贴损害确定需排除其他因素干扰，比如对发展中国家的优惠待遇。

阅读案例3-6

美国对中国铜版纸征收反补贴税

【案情简介】

美国时间2006年10月31日，美国New Page纸业公司向美商务部（USDOC）和美国国际贸易委员会（USITC）申诉，要求对来自中国的铜版纸进行反倾销及反补贴调查，该案调查期为2006年4～9月。2006年11月20日，USDOC做出了针对中国铜版纸发起反补贴调查的立案决定。2006年12月15日，USITC做出初裁，认定从中国进口的铜版纸存在政府补贴嫌疑和价格过低。2007年3月29日，美国国际贸易法庭做出裁定，称USDOC如果能确认中国出口美国的铜版纸产品存在出口补贴，美国就应对相关中国产品征收惩罚性关税。2007年3月30日，USDOC宣布初裁结果，决定对中国的铜版纸征收10.9％～20.4％的临时反补贴税。初步对山东晨鸣纸业集团股份有限公司征收10.90％、对金东纸业（江苏）有限公司征收20.35％的反补贴税，对来自中国的其他所有铜版纸，将初步征收18.16％的反补贴税。最终裁定结果将在2007年6月中旬确定，但也有可能最晚推迟到10月中旬。

中国商务部新闻发言人王新培3月31日凌晨表示，中国政府对此强烈不满。美方此举违背了两国领导人达成的通过对话解决矛盾的共识，中方强烈要求美方重新考虑这一决定，并尽快予以纠正。

【案例点评】

（1）这是美国第一次对从“非市场经济国家”进口的产品征收反补贴税。它改变了美国坚持了23年的不对“非市场经济国家”实施反补贴法的贸易政策，开了一个很不好的先例。

（2）该案最终以无损害结案，但是2010年美国再次对中国铜版纸发动“双反”调查并做出肯定性终裁，中国输美铜版纸企业遭遇重挫。

（3）在国际竞争日趋激烈的情势下，非价格竞争已取代价格竞争而成为国际贸易发展的潮流。长期以来，USDOC不对“非市场经济国家”的企业征收反补贴税，这是基于1984年美国联邦上诉法院确立的原则。但是，2005年7月，美国国会众议院通过《美国贸易权利执行法案》，要求将反补贴法适用于“非市场经济国家”。如何消除美国修改其反补贴法带来的负面影响，值得思考。

（资料来源：作者根据中国贸易救济信息网相关资料分析和点评。）

阅读案例3-7

美国对中国发起胶合板“双反”调查

【案情简介】

2012年9月27日，美国“硬木胶合板公平贸易联盟”（Coalition for Fair Trade of Hardwood Plywood，由美国北卡罗来纳、纽约州和俄勒冈州硬木胶合板制造商组建）要求美国政府对原产于中国的硬木装饰胶合板发起“双反”调查，认为中国制造商和出口商正在美国市场“倾销”硬木装饰胶合板，其价格较公平市值低298％～322％，同时受到中国政府补贴，补贴幅度超过2％的允许范围。按照美方程序，正式征收“双反”税需要美国商务部（USDOC）及美国国际贸易委员会（USITC）同时做出肯定性裁决方可生效。2013年11月5日2013年11月6日，USITC公告，对原产于中国的硬木装饰胶合板做出“双反”否定性终裁，裁定涉案产品未对美国国内产业造成实质性损害或实质性损害威胁。根据USITC的否定性裁决，美国将不对原产于中国的硬木装饰胶合板征收反倾销和反补贴税。

【案例点评】

本案以“332调查”作预兆，涉案金额大，中国企业积极应诉，产业协会、商务部密切配合，中国最终获得了实质性胜利。本案有以下六个方面值得注意：美国发起“双反”有法律依据，但涉嫌“重复救济”；税率调整和适用缺乏逻辑延续；涉案产品范围与企业被夸大；被调查补贴项目不准确；替代国的选取不对称；税率被高估。对最后两点说明如下。

替代国的选取：美国《关税法》第773（c）（1）规定：“应尽可能利用经济发展水平相当，且是相似产品主要生产国的一个或者多个市场经济国家的成本价格。”然而，未规定如何比较两国经济发展水平，这就为“替代国”的选取带来更大的不确定性。USDOC初裁、终裁的反倾销税率差距极大。初裁，强制被抽样企业临沂圣福源木业有限公司和徐州江阳木业有限公司税率分别为0.62％、1.83％（微量，均视为零税率），其他企业单独税率（Separate Rate，也称为平均税率）22.14％，中国普遍税率（China-Wide Rate，也称为惩罚性税率）63.96％。终裁，临沂圣福源木业有限公司税率55.76％，江阳木业有限公司税率62.55％，平均税率59.46％，惩罚性税率121.65％。这源于初裁选用菲律宾，而终裁改为保加利亚作为“替代国”。美国《关税法》和《1979年贸易协定法》确定了“替代国”的选择和价格计算方法，两则法律允许选择“一个或多个”相似产品的主要生产国，但是并没有允许在调查期间随意更换“替代国”，该行为本身就不具有法律依据。此外，保加利亚人口总量约为759万，人口密度为68.1/平方公里，远远低于中国人口密度（143/平方公里），人力资源不够丰富，劳动力成本较高，因此该国胶合板行业整体成本较高，高于中国，也高于菲律宾，这样测算的正常价值明显偏高，美国人为提高测算数据的意图较为明显。

税率的计算：第一，倾销幅度的计算。首先，美国在调查期间随意更换“替代国”明显不合规，高估了倾销幅度。其次，美国依照19 CFR 351.414（c）（1）（2012），应用加权平均正常价值与全部可比出口交易的加权平均价格进行比较的方法来确定倾销幅度，公式：倾销幅度=（加权平均正常价值-加权平均出口价格）/加权平均CIF价格×100％。美国对胶合板进行主题分类进而计算单独税率，并沿用“归零法”（零化措施），即：将负倾销值作为零倾销值处理，然后与正倾销值相加。在正常情况下，应当将正负倾销值相加，计算出被指控产品的倾销幅度。“归零法”导致一个严重后果，即除非所有组均被认定为正常价值小于或等于出口价格，否则倾销就成立。倾销幅度计算方法在乌拉圭回合谈判中已经确定，并写入《反倾销协议》中，但当时各方对“归零法”意见不一而未予规定。“归零法”让倾销的确定更为容易，也容易导致计算的倾销幅度偏高，但不具有法律依据。第二，补贴幅度的计算。根据USDOC终裁，3家强制应诉企业获得微量补贴率：东方金信在该项目下获得0.28％的补贴率，临沂圣福源获得0.22％的补贴率，上海森大获得0.65％的补贴率。“低价提供电力”项目适用了不利事实裁定，被定为可救济性项目，而此前提到的其他4个项目，被裁定为未在调查期内授予利益的项目。USDOC认定的15家“不合作企业”，根据不利事实原则被裁出27.16％的补贴率。USDOC认为，可使用以下信息裁定：申请书中信息；原始调查终裁的信息（特别适用于行政复审）；任何之前的复审或裁决的信息；任何其在记录中的信息。本案计算“所有其他企业”的补贴幅度时，明显不合规。根据美国《1930年关税法》703（d）和705（c）（5）（A），USDOC可以针对“所有其他企业”单独计算补贴率。705（c）（5）（A）（i）规定必须将被单独调查获得零补贴率或微量补贴率和完全适用不利事实裁定的补贴率排除在外。705（c）（5）（A）（ii）明确了当所有被调查的企业都是零补贴率或微量补贴率的情况下，USDOC有自由裁量权，即以“任何合理方法”得出“所有其他企业”补贴率。以往USDOC采用的“任何合理方法”是对所有“被抽样企业”的补贴率加权平均，如果本案沿用该法，“所有其他企业”不可能获得高于1％的税率。但是在本案中，美国刻意将3家强制应诉企业的微量补贴率（视为0％）和15家“不合作企业”（即未应诉因而“完全适用不利事实裁定”的企业）的补贴率（27.16％）进行简单算术平均，得出“所有其他企业”的补贴率：［0+0+0+（27.16％×15）］/18=22.63％（平均税率）。这一做法是美国对华“双反”以来第一次出现，也是美国反补贴法有史以来第一次，明显不合规。“不合作企业”在调查期内出口额有限，无法代表中国对美国的全部出口，即便用“不利事实”来裁定后，也应加权平均，而非简单平均。在USDOC终裁中，该计算方式没有本质改变，但是平均税率变为13.58％，对此美国没有给出合理解释。

资料来源：作者根据中国贸易救济信息网等相关资料分析和点评。详细分析参见：康宁，缪东玲. 美国对华发起胶合板“双反”调查的合规性分析［J］. 国际经贸探索，2015（6）：57-71.

3.4.3　保障措施

1. 保障措施的含义、条件和原则

（1）保障措施的含义。

保障措施（Safeguard Measures），又称保障条款（Safeguard Clauses），其定义各不相同，其实质是一种贸易保护措施，被当作成员方开放市场的“安全阀”制度。其立法渊源在于GATT第19条和12条、《保障措施协议》（Agreement on Safeguard）。

在WTO框架内，可以认为保障措施是指成员方在某种产品进口大量增长以致其生产同类或与之直接竞争产品的产业遭受损害时，为补救国内产业而针对引起损害的进口产品采取的临时进口限制措施。

尽管WTO确定了采取保障措施的统一标准、实施程序、措施形式、争议解决方法。但是，《建立世界贸易组织协定》第16条规定，每一成员应当保证其法律、规则和行政程序与所附各协议中的义务相一致，使国内法与WTO规则保持一致。各成员方在对待WTO这一国际条约义务时，采取了不同的方式：一种是直接适用，另一种是间接适用。即使在直接适用WTO的规定时，由于规定条款没有涵盖保障措施的所有方面，给成员方留下了很大自由裁量的空间，因此大多数国家依然保留本国的国内立法，只做了部分的修改。在实施保障措施时，都依据成员方自己的法律、规则做出决定。

（2）保障措施的条件。

要件：①某项产品的进口激增（Increased Imports，包括绝对增长和相对增长）；进口激增是不可预见的情况（Unforeseen Developments）和进口成员履行关贸总协定义务的结果。②生产同类或直接竞争性产品的国内产业（The Domestic Industry That Produce Like or Directly Competitive Products）存在严重损害或严重损害威胁（Cause or Threaten to Cause Serious Damage）的事实。③进口激增与和严重损害或者严重损害威胁之间存在真正、实质的因果关系（The Existence of A Genuine and Substantial Causal Link Between Increased Imports and Serious Injury）。

（3）保障措施的原则。

实施保障措施应遵循紧急性、临时性、相称性和非歧视性原则，并且必须对那些贸易受影响的国家实施补偿。

2. 保障措施的实施形式和程序

（1）保障措施的实施形式。

① 临时保障措施。如初裁认定进口增长已经或正在造成严重损害或严重损害威胁，可以采取临时保障措施，期限不超过200天。临时措施只能采取提高关税的形式。如随后的调查不能证实造成损害，则征收的关税应迅速退还。成员方在采取临时保障措施前应通知保障措施委员会，采取措施后应尽快与各利害关系方磋商。

② 保障措施。包括提高关税、纯粹的数量限制和关税配额三种。如果适用数量限制，则限制的数量不能使进口减少至低于统计数据表明有代表性的最近3年的平均进口水平；如果低于该水平，成员方必须提出明确、正当理由。目前各国多使用关税配额，配额的形式由进口成员方与所有有利害关系的成员方协商，争取达成分配配额的协议；如无法达成协议，则可根据各成员方在过去有代表性阶段的进口数量的比例来进行分配。

期限。通常不超过4年，应与成员方的国内产业调整的情况相适应。期限届满时，如成员方能证明仍有必要继续采取保障措施，并证明国内该产业正在进行调整，也可延长。但是，全部实施期（包括任何临时措施的实施期、最初实施期及后来任何延长），发达国家成员共计不得超过8年，发展中国家成员不得超过10年。

再次实施保障措施的限制：在建立WTO的协议生效日之后已被使用过保障措施的某一产品的进口，如需再次使用保障措施，则两次措施之间必须有时间间隔。发达国家成员间隔时间长度应不短于第一次保障措施的实施期限，发展中国家成员应不短于第一次保障措施实施期限的一半，且最短为2年。但若一产品的进口存在下述情况，180天或少于180天期限的保障措施可再次适用：自对该进口产品实施某项保障措施日起算，至少已过去1年；在实施该保障措施之日前的5年内，对同种产品所适用的保障措施未超过两次。

（2）保障措施的程序。

保障措施的程序包括调查、通知、磋商、审议等四个环节。

提示

发展中国家成员的豁免：在保障措施涉及来自发展中国家成员的产品，只要其有关产品的进口份额在进口成员中不超过3％，则不得对该产品实施保障措施，但是进口份额不超过3％的发展中国家成员份额总计不得超过有关产品总进口的9％。

如果WTO的成员方对另一成员方实施保障措施有异议，则通常可通过保障措施委员会寻求磋商，也可以向争端解决机构（DSB）寻求解决。

3.4.4　特别保障措施

1. 特别保障措施概述

特别保障措施（简称特保措施）是WTO成员利用特定产品过渡性保障机制（Transitional Product-Specific Safeguard Mechanism）针对来自特定成员的进口产品采取的措施，即在WTO体制下，在特定的过渡期内，进口国政府为防止来源于特定成员国的进口产品对本国相关产业造成损害而实施的限制性保障措施。

特别保障措施最初源自美国国内法中的特别例外条款，即美国《1974年贸易法》的第406条。美国众议院筹款委员会曾在其报告中明确指出：“406条款的目的就是提供一套更容易满足的标准，以决定被给予非歧视待遇的国家输入美国的产品是否给美国国内产业造成损害。本委员会认为，本条款是为国内产业不至于受到来自共产主义国家的产品进口而造成的实质损害或实质损害威胁而提供的又一有效保护方式。”2000年10月10日，美国确定与中国建立永久正常贸易关系，并修改了《1974年贸易法》，该法中增加了取代406条款的第421段和第422段，规定了对中国产品采取过渡性保障措施机制。

最早的特别保障措施适用于日本。此后，在波兰、匈牙利、罗马尼亚等东欧社会主义国家加入GATT时，也适用特别保障措施条款。

2. 对中国产品的特别保障措施

（1）法律依据。

美国等WTO成员方担心，中国入世后出口产品的快速增长会对其国内市场和国内产业造成冲击和损害，因此坚持针对原产于中国的产品采取特别保障措施，在适用《WTO协定》上予以保留，这一保留最终体现在《中国加入WTO议定书》第16条和《中国加入WTO工作组报告》第241～242段中。《中国加入WTO工作组报告》第245～250段中则规定实施特别保障措施的基本程序。附件7还列举了部分WTO成员可以采取特别保障措施的中国产品名称和具体措施。

① 关于“特定产品过渡性保障机制”。《中国加入WTO议定书》第16规定，在中国加入WTO之日起的12年内，在两种情形下，WTO成员方可以对中国采取特保措施。

“市场扰乱”（Market Disruption）：一项产品的进口快速绝对或相对增长，构成对生产同类产品或直接竞争产品的国内产业造成实质损害（Material Injury）或实质损害威胁的一个重要原因（A Significant Cause）。该成员可请求与中国磋商，如双方同意原产于中国的进口产品是造成此种状况的原因并有必要采取行动，中国应采取行动防止或补救此种市场扰乱；如未能在60天内达成协议，则受影响的WTO成员有权对此类产品撤销减让或限制进口。在紧急情况下，受影响的WTO成员可据初步认定，对中国产品采取临时保障措施。

提示

市场扰乱要求进口增加必须是绝对或相对数量的快速增加（Increasing Rapidly），这与保障措施略有不同。后者强调质量和数量，且必须迫切、突发、急剧和显著，足以引起“严重损害”或“严重损害威胁”。前者不强调质量和数量，而强调速度。这与两者产生的原因有关：WTO成员依协定减让关税和取消其他贸易壁垒，在履行承诺过程中，进口一般会增长。这种增长如果在一定幅度内是可以预期或合理的，则没有问题；如果超过一定幅度，引起严重负面效果，则不是WTO成员所预期的了。所以，保障措施的实施一定要强调不可预期的质量和数量的增长。而特保措施产生的主要原因是中国产品物美价廉，其他成员担心对中国减让关税、取消其他贸易壁垒之后，中国产品会充斥其市场，冲击其国内产业，因此，强调增速。

资料来源：侯利阳. 特殊保障措施释意. http://vip.chinalawinfo.com/newlaw2002/slc/slc.asp?gid=335572237&db=art，2010-05-08.

“重大贸易转移（Significant Trade Diversion）”：在“市场扰乱”下，不论中国还是其他成员方采取了行动，只要此行动对另一WTO成员方造成或威胁造成“重大贸易转移”，则该成员方有权针对该产品撤销减让或限制自中国的进口。显然，第一种情形下（市场扰乱）的保障措施具有极易引起第二种情形下（重大贸易转移）的限制措施的连锁反应的可能。但是，这是一项独立的条件，无须与上述关于市场扰乱的条件并存。

② 关于“纺织品特别保障措施”的规定。《中国加入WTO工作组报告》第241～242段中的限制性定是专门针对中国的纺织品和服装出口产品而设，又称纺织品特保措施。根据该规定，在2005—2008年，如中国的纺织品对WTO成员市场造成“市场扰乱”，WTO成员可临时实行限制，但4年内只能用一次，一次只能持续一年，不能重复使用。

提示

（1）在2008年12月31日之前，WTO成员不能对纺织品同时使用“特定产品过渡性保障机制”和纺织品特别保障规则。在2008年之后，WTO成员对中国纺织品只能使用“特定产品过渡性保障机制”。（2）中国入世后，针对中国产品的特保措施的立法、立案调查和实施均有明显增加的趋势。美国、加拿大和印度根据《中国加入WTO议定书》第16条的承诺，调整了国内立法。

（2）性质。

特别保障措施违反了WTO非歧视原则，是WTO成员国针对中国产品实施的歧视性措施；也是中国在复关/入世谈判中为换取WTO成员方的其他让步、平衡和其他WTO成员方贸易利益冲突的战略推进与战术妥协的结果。

（3）特征。

① 适用对象的选择性和歧视性。保障措施是条约法“情势变更原则”（Principle of Change of Circumstances）的具体体现，适用于所有WTO成员，具有合法性和非歧视性；特别保障措施仅针对来源于中国的产品，对什么产品适用和何时适用完全取决于进口国，因而具有强烈的选择性和针对性。

② 适用条件的模糊性和随意性。实施特别保障措施的条件是来源于中国的产品数量绝对增加或相对增加给进口国造成或威胁造成市场扰乱或重大贸易转移。但是，《中国加入WTO议定书》对“实质损害和实质损害威胁”并无明确的定义和说明，其标准也远低于实施保障措施的“严重损害或严重损害威胁”的标准；同时，只要实质损害或实质损害威胁是“重要原因”而不需要是“主要原因”即可认定，这实际上也放宽了适用特别保障措施的条件。

③ 适用报复措施救济的有限性。在进口相对增长的情况下，对一般保障措施而言，受影响的WTO成员有权在保障措施实施生效后的任何时间针对实施该保障措施的WTO成员的贸易中止实施GATT1994项下实质相当的减让或义务（即：报复）。对特保措施而言，只有在该措施持续有效的期限超过2年，中国才有权报复。在进口绝对增长的情况下，一般保障措施与特别保障措施的后果则是一致的，即在该措施实施的前3年内不得报复。

④ 适用期限具有过渡性。仅限中国“入世”12年内。然而，《中国加入WTO议定书》第16条对特保措施的实施期限并没有明确限定，唯一可参考的是“一世贸组织成员只能在防止和补救市场扰乱所必需的时限内根据本条采取措施”这一弹性条款。注意：无论是特别保障措施，还是一般保障措施，其临时措施的期限均为“不得超过200天”。

提示

WTO体制下贸易救济措施的共同点：①成案要素：外来贸易损害行为、境内产业受到损害、两者之间存在因果关系。②可选择性。影响因素包括：目的，保护境内产业、维护自由贸易和公平贸易；成本，包括贸易的直接成本和机会成本；效果，主要体现在救济措施的影响范围和作用强度上；风险，指败诉的风险和被报复的风险。选择过程：首先，应具备统一的决策机构和畅通的信息机制，在此基础上，通过对需救济的境内产业损害形式和损害程度的确认，明确有哪些救济措施可供选择；然后，综合考虑影响贸易救济措施的各因素，权衡不同措施的利弊得失，进而做出适用贸易救济措施的决策。

资料来源：胡加祥，单衍岭. WTO体制下的贸易救济措施比较研究. http://cc.sjtu.edu.cn/Able.Acc2.Web/Template/View.aspx?wmz=3179&courseType=1&courseId=5984&topMenuId=36875&menuType=4&contentId=3179&action=view&linkpageID=20515，2010-05-05.

贸易救济措施的异同见表3-16。其中，保障措施与特保措施的共性主要表现为，二者均属于在进口产品并不存在不公平竞争行为的前提下即可实施的贸易救济措施，但同时，其实施的对象范围、条件、期限、受限制方报复的限制条件等方面，二者又存在明显的差异。相比之下，特保措施具有单向性和歧视性、实施条件的模糊性及低标准带来的随意性和危险性、实施期限的不确定性、被采取措施方的反措施的局限性等特点。