第二节　地方层面开展的环境案件审判专门化探索

一、环境专门审判机构的类型

中国法院系统长期以来在法院系统内部分为民庭、刑庭、行政庭等业务庭，实行审判业务分工和专门化。沿着这个思路，进入21世纪之后，很多地方针对环境问题，探索环境审判业务的专门化、专业化，主要包括成立专门化的环境审判业务庭、环保法庭、环保合议庭、环保巡回法庭等形式。2014年7月3日，最高人民法院宣布环境资源审判庭正式成立，中国的最高审判机构也建立了环境专门审判机构。截至2017年4月，各级人民法院共设立环境资源审判庭、合议庭和巡回法庭956个。其中，专门审判庭296个，合议庭617个，巡回法庭43个。18个高级人民法院、149个中级人民法院和128个基层人民法院设立了专门环境资源审判庭。[55]

环境审判业务庭是指在法院内部设立的、非独立建制的审判机构，与民庭、刑庭等并列。比如成立于2007年11月的贵阳市中级人民法院环境保护审判庭、成立于2008年5月的江苏省无锡市中级人民法院环境保护审判庭、成立于2010年5月的福建省漳州市中级人民法院生态资源审判庭，等等。

环保法庭是指独立建制的审判机构。比如成立于2007年11月的贵州省贵阳市清镇市人民法院下设的环境保护法庭等。由于独立建制，环保法庭拥有较为固定的人员编制和办公经费。

环保合议庭是指由相对固定的审判人员所组成的审判组织，类似工作组的形式，不具有独立建制，也不是固定的内设机构。实践中，环保合议庭往往依托于某个特定的审判庭。比如，昆明各区县人民法院的环保合议庭一般以行政审判庭为依托，而漳州各区县人民法院的环保合议庭一般以民庭为依托。[56]实践中考虑的因素主要是法官的专业领域和组织管理。

环保巡回法庭是基层法院组织法官到辖区内各地巡回受理并审判与环境保护有关案件的一种审判组织形式。除了巡回开庭的特点之外，环保巡回法庭与环保合议庭相似。

案例讨论2-2

贵州省贵阳市中级法院环境保护审判庭及贵阳市清镇环保法庭

贵阳市中级人民法院环境保护审判庭、清镇市人民法院环境保护法庭同时成立于2007年11月20日。

贵阳市中级人民法院环境保护审判庭的主要职责是，依法审判涉及红枫湖、百花湖、阿哈水库（“两湖一库”）水资源保护、贵阳市所辖区域内水土、山林保护的排污侵权、损害赔偿、环境公益诉讼等类型的一、二审民事、行政、刑事案件和相关执行案件；按照贵州省高级人民法院下达的指定管辖决定书，依法审判贵阳市辖区外涉及“两湖一库”水资源环境保护、管理、侵权等民事、行政一审相关案件。

清镇市人民法院环境保护法庭的主要职责是按照贵州省高级人民法院和贵阳市中级人民法院下达的指定管辖决定书，依法审理涉及“两湖一库”水资源保护、贵阳市所辖区域内水土、山林保护的排污侵权、损害赔偿、环境公益诉讼等类型的一审民事、行政案件和相关执行案件；依法审判贵阳市辖区外涉及“两湖一库”水资源环境保护、管理、侵权等民事、行政一审案件和相关执行案件。

贵阳市中级人民法院环境保护审判庭和清镇市人民法院环境保护法庭的成立受到贵州省、贵阳市两级党委、政府和法院的高度重视。在成立仪式上，时任贵州省委常委、贵阳市委书记李军，时任省人大常委会副主任许正维向贵阳市中级人民法院环境保护审判庭授牌；时任贵州省副省长肖永安、时任贵州省政协副主席何永康为清镇市人民法院环境保护法庭揭牌；时任贵州省高级人民法院院长张林春为环保审判庭和环保法庭授印。

在成立这两个审判机构之前，中国共产党第十七次全国代表大会提出了“建设生态文明”的要求，时任贵州省委书记石宗源已经多次强调“保住青山绿水”。2007年，贵阳市提出建设生态文明城市、谱写生态文明的“贵阳版本”：生态环境良好、生态产业发达、文化特色鲜明、生态观念浓厚、市民和谐幸福、政府廉洁高效。贵阳市生态建设十年规划要求坚持“显山、露水、见林、透气”扩城区，实现城中有山、山中有城、城在林中、林在城中、湖水相伴、绿带环抱。

清镇环保法庭创造了环保审判中的多个第一。2007年12月，贵州省贵阳市“两湖一库”管理局作为环境公益诉讼的原告，向清镇环保法庭提起环境污染损害诉讼，起诉位于安顺地区境内的贵州天峰化工公司，要求其停止排污侵害，并最终获得胜诉。这是贵州省首例环境公益诉讼案件，也是国内第一起跨行政区划的环境公益诉讼案件。2008年11月26日，清镇环保法庭审理了贵阳市人民检察院诉熊金志、雷章、陈廷雨在水资源保护区内修建违章建筑一案。该案是我国首例由环保法庭审理的检察机关以民事原告身份提起的环境民事公益诉讼案件。2009年7月28日，清镇环保法庭受理了中华环保联合会诉清镇市国土资源管理局行政不作为一案。这是我国首例环境行政公益诉讼案件，且由社会团体提起。

2009年10月16日，贵阳市人民代表大会常务委员会通过了《贵阳市促进生态文明建设条例》，进一步为环保审判庭和环保法庭的工作提供支持。

两湖一库管理局也为原告公益诉讼提供了重要财力支持和资金托管服务。公益诉讼的前期费用可由两湖一库管理局所管理的一项基金支持，通过公益诉讼所获取的为改善两湖一库环境的赔偿金也由该基金代管。

贵阳市中级人民法院环境保护审判庭、清镇市人民法院环境保护法庭的工作受到上级领导的高度重视，多次接受上级领导的调研。2010年，时任最高人民法院副院长万鄂湘调研了清镇环保法庭，并在调研时强调：义不容辞担当保护青山绿水的职责使命，为推进科学发展、建设生态文明作更大努力。在调研时，时任贵阳市委书记李军、时任贵州省高级人民法院院长孙华璞陪同。

贵阳市中级人民法院环境保护审判庭、清镇市人民法院环境保护法庭的领导和审判人员也多次获得奖励，并被邀请介绍工作经验。

（资料来源：《贵阳成立环境保护审判庭和环境保护法庭》，载《贵州日报》2007年11月21日；《最高人民法院副院长万鄂湘到清镇市人民法院环保法庭调研》，载http：//www.chinaguizhou.gov.cn/system/2010/06/28/010832998.shtml。）

二、环境案件专门审判机构的工作职责

环保法庭和环保审判庭的工作职责体现在管辖权和案件类型两个方面。就管辖权而言，环保法庭和环保审判庭管辖范围的依据包括地域管辖和指定管辖两种。就案件类型而言，各地环保法庭、环保审判庭的职责一般都打破了民事案件、刑事案件、行政案件和执行案件的分类管理方法，实施“三审合一”或者“四合一”的工作模式。“三审合一”是指环保法庭、环保审判庭享有民事案件、刑事案件和行政案件的审判权。“四合一”的模式在“三审合一”的基础上增加了执行案件。比如，江苏省无锡市中级人民法院环境保护审判庭负责依法审理涉及无锡市辖区内水土、山林保护的排污侵权、损害赔偿、环境公益诉讼等涉及环境保护的一审、二审刑事、民事、行政案件；负责对经审理的案件在案件生效后的相关执行工作；对有关部门和企业提出环境保护方面的司法整改建议，做好相关的法制宣传工作；负责对基层法院进行业务指导。[57]云南省昆明市中级人民法院环保审判庭负责审理昆明市辖区范围内涉及环境保护和“一湖两江”（滇池、盘龙江、牛栏江）流域治理、集中式饮用水资源保护的公益诉讼以及刑事、民事、行政、执行案件的一审和二审案件。漳州市中级人民法院生态资源审判庭的职责范围包括涉及环境纠纷的刑事、民事、行政案件。[58]此外，为了平衡法院内部的工作压力，有些法院也会将一些其他案件分配给环保法庭、环保审判庭审理。

经过初期探索之后，集中管辖和归口管理已经成为处理环境案件专门审判机构工作职责的普遍做法。上海市、河南省、甘肃省、海南省等高级人民法院结合本地区环境资源特点，探索实行辖区内环境资源案件跨区划、跨流域集中管辖。在案件归口审理方面，最高人民法院继2016年实行环境资源民事、行政案件“二合一”归口审理模式后，2017年开始在第三巡回法庭探索实行环境资源刑事、民事、行政案件由一个审判团队审理的“三合一”归口审理模式。各高级人民法院都已经积极探索环境资源案件集中管辖模式，很多高级人民法院已经采用了环境资源案件“二合一”或者“三合一”归口审理工作模式。[59]

三、环境案件专门审判机构的运行特点

综合分析各地环境审判专门机构的运行情况，可以发现以下特点：第一，注重与检察院、行政机关的联动机制，是环境审判专门机构的重要特点。虽然法院与检察院、行政机关的沟通和协调也存在于法院其他业务庭的审判工作中，没有成立专门化审判机构的法院在审判环境案件时，也注重与检察院和行政机关的沟通协调，但是环保法庭、环保审判庭等专门化的环境审判机构在与检察院、行政机关的沟通、协调方面更加突出。比如，无锡、昆明等地在成立环保法庭的文件中就要求建立有关行政机关、检察院、法院的联动机制。

第二，注重审判机制创新。审判机制创新主要表现在内设的环境保护审判庭以及独立建制的环保法庭普遍采用“三审合一”或“四合一”的审判模式。该创新借鉴了知识产权专门审判机构的“三审合一”审判模式。

四、环境审判业务专门化发展进程的特点

比较各地有关环境审判业务专业化的探索过程，可以发现存在以下特点：第一，地方党委和政府的支持和推动，是开展环境审判业务专业化探索的重要原因。在环境污染已经成了全国普遍现象的情况下，有些地方率先开展环境审判业务专业化，其他地方则没有。这显然不能用环境污染程度来解释。一个地方环境问题的严重程度，与率先推进环境审判业务专业化之间并不直接相关。当然，如果该地没有环境问题，也就没有行使司法权解决环境纠纷的必要。重大环境污染事件往往是设立环保法庭的直接诱因。[60]对此的一个可能的解释是，重大环境污染事件吸引了新闻媒体和上级机关的注意力，地方党委和政府必须妥善应对。推动环境审判业务的专业化，即使不能立即解决环境问题，至少表明地方党委和政府在积极寻求解决问题的方法，从而提高上级党委和政府对地方党委和政府的评价。在有些地方，地方党委和政府是在已经确立了生态立省、生态立市等政治决定以后，推动当地法院的环境审判业务专门化。当然，重大环境事件也可能提供了一个契机。

第二，地方探索与上级鼓励互动，是环境案件专门审判探索工作得以持续的重要力量源泉。有关环境审判业务专门化的探索起于地方法院，但是也得到上级党委、法院等方面的支持，支持形式包括到该法院调研、邀请该法院领导人介绍经验、以文件的形式肯定和推广相关做法，等等。最高人民法院2010年6月在《关于为加快经济发展方式转变提供司法保障和服务的若干意见》中，提出“在环境保护纠纷案件数量较多的法院可以设立环保法庭，实行环境保护案件专业化审判，提高环境保护司法水平”[61]，肯定了各地有关环境审判业务专门化的探索，推动了全国环境审判业务专门化的发展。

第三，“示范-学习”效应，是环境案件专门审判探索工作在全国展开的重要原因。在中国目前地方之间的锦标赛式的竞争中，某个地方党委和政府的行为如果获得上级和新闻媒体的好评，将会产生很强的示范效应，并被其他地方所模仿。在环境审判业务专门化的探索过程中，贵阳和无锡引起了新闻媒体的大量关注，并且也获得了上级的肯定。这两个地方的探索引起了全国成立环境保护法庭、环境保护审判庭、环境保护合议庭的热潮。截至2009年1月底，全国很多省份都已经成立了环保法庭、环保审判庭等专门性的环保案件审判机构。[62]这轮热潮之所以能够形成，“示范-学习”效应是一个重要原因。

第四，本轮环境专门审判机构的发展，既考虑到法院与行政机关的区别，也考虑到法院与行政机关之间的“联动”。在20世纪90年代左右，我国有些地方也开展了建立环境保护法庭的探索。比如，武汉市硚口区人民法院就与该区环境保护局联合设立了环境保护法庭，并将环保法庭的机构和办公地点设在环境保护局内。其他地方、其他领域也存在类似的情况，比如，辽宁省沈阳市铁西区人民法院2006年6月设立的环境保护法庭等。这些环境保护法庭因为混淆了法院与行政机关的区别，被最高人民法院否定。但是，最高人民法院也鼓励各地通过在有关审判庭内设立专门审理环境案件的合议庭进行试点，总结经验。[63]本轮建设环境保护法庭的探索没有采取与有关行政机构联合设立的方式。但是，有些地方还是强调，环境保护专门审判机构与检察院、相关行政机关之间，在地方党委和政府的领导下，加强“联动”。比如，无锡市、云南省等地就采取了这种立场。最高人民法院的有关领导也对此表达了一定程度的支持。[64]

五、环境案件专门审判机构的实效与挑战

环境保护法庭、环境保护审判庭等专门性环境案件审判机构的成立，推动了环境审判的专门化、专业化，但是也面临着一些困境和挑战。

其一是案件数量问题。比如，贵阳市中级人民法院环境保护审判庭成立以后，在很长一段时间内，环境案件寥寥无几。贵州省清镇市人民法院环保法庭，一年受理的环境案件只有90余起。云南省昆明市中级人民法院环保审判庭，从2008年12月11日至2013年8月的4年多时间里，受理的案件不足100件。环境案件专门审判机构审理的案件数量与其他法庭审理的案件数量不协调，在当前法院各业务庭工作负荷普遍较大的情况下，容易让人质疑是否有必要成立专门的环境案件审判机构。在2014年修订的《环境保护法》自2015年1月日起实施之后，环境案件数量并没有大量增加，独立建制的环境保护法庭可能会面临更多的质疑。

其二是环境审判专门化本身。审判机构的专门化有助于提高法官的专业化水平，统一法律适用，但是也可能导致法官对其他法律的疏离以及审判机构的碎片化。较为理想的状态是，适度保持法官及其所在审判机构的专业化，在专业化和通才化之间寻求适度的平衡。我国各地已经比较普遍地设立了少年法庭，解决少年案件的特殊问题。很多地方也设立了知识产权法庭，集中管辖知识产权案件，解决知识产权案件的特殊性问题。随着环境保护法庭的成立，人们会质疑下一步会针对什么类型的案件再设立专门性审判机构，质疑审判机构的专门化应该如何保持适度。

其三是环境案件专门审判机构的实际审判效果。从案件类型看，各地独立建制的环保法庭审理的案件中，刑事案件比重较大；就犯罪主体来看，公民个人占比较大；就案件大小来看，小案居多。贵阳市清镇环境保护法庭的情况较为典型。在该法庭审理的案件中，个人违反林业管理法律制度的小型案件所占比例较大。在全国环境普遍恶化，企业为主要的污染者和违法主体的情况下，环境保护法庭对于环境社会治理、环境法治的推进作用还需要进一步发挥。

其四是有关联动机制的探索。法院与有关行政机关（主要是环境保护主管部门、公安部门）和检察院建立联动机制，有助于提高行动效率。学界也有主张建立联动机制的声音，认为要建立运行有效的环境执法联动机制，须建立环境执法联动联席会议制度，以法院、检察院、公安机关、环境保护主管部门为成员单位组成联席会议，研究联动工作中存在的问题，提出对策。[65]但是，该做法混淆了审判权、检察权与行政权之间的区别，而防止这种混淆正是最高人民法院反对武汉市硚口区人民法院关于环境保护法庭试点工作的意见。

其五是有关审判模式的探索。环境审判庭、环保法庭普遍实行“三审合一”或者“四合一”的审判模式。这种做法在很大程度上借鉴了知识产权专门审判机构的经验，但是也存在类似的困境。[66]“三审合一”能够在一定程度上解决由于刑事诉讼法、行政诉讼法、民事诉讼法的不同规定所造成的案件管辖交叉、冲突问题，解决与环境有关的刑事、行政、民事案件的统一审理问题，具有一定的积极意义。但是，“三审合一”“四审合一”也存在以下潜在的问题：第一，改革启动的随机性和地方性。专门性环境审判机构以及随之实行的“三审合一”或“四合一”与当地领导人的创新密不可分，形成地方特色，但是也可能会给当事人的起诉、应诉带来不便，影响诉讼制度的全国统一性。司法制度应当保持全国统一，地方性法规、规章、规章以下的规范性文件无权对司法制度作出规定。第二，与三大诉讼制度定位差异的不对称性。“三审合一”强调的是三大诉讼的整合以及法院审判权的整合，然而三大诉讼制度从保障国家行使审判权、保护当事人诉讼权利的角度出发，构建诉讼理念、诉讼目的、诉讼程序，配置诉讼权利义务。三大诉讼因之存在本质上的区别，不是仅仅整合诉讼案件的管辖就能全部解决。对于“三审合一”或“四合一”的利弊，还需要有更加清醒的认识和更加深入的研究。