从“缠访入县志”谈完善信访[151]实效性保障机制

陕西省旬阳县在1个月前作出“缠访者进入县志留‘恶名’”的举措，以官方通稿的形式在当地多家媒体发布，但当时并未引起外界关注。7月25日，《陕西旬阳称要将“无理缠访”者写入县志留“恶名”》的报道，使这条“旧闻”被重新聚焦，引来热议——既有《县志不是治理缠访的武器》[152]、《缠访入县志，这是要写本“辱林外史”？》[153]等批判否定的主张，亦有《不妨一分为二看待缠访者写入县志》[154]、《别急着给“缠访者入县志”泼冷水》[155]等支持肯定的观点。旬阳县人民政府新闻办公室及时采取应对措施，于7月26日发布《关于“陕西旬阳：将无理缠访者写入县志”一文的说明》[156]（以下简称《说明》），就有关情况对“广大网民朋友”进行了说明，为我们深入思考完善信访制度的实效性保障机制问题提供了重要参考素材。

据《说明》，旬阳县政府网站于6月29日作了题为《“无理缠访”将写入县志“有理越级访”责任倒查》的宣传报道，“部分网民朋友”以《陕西旬阳：将无理缠访者写入县志钉在耻辱柱上》为标题进行载发和转载，引起各界关注。《说明》并没有针对“缠访入县志”作进一步说明，而是介绍了相关制度建设情况。这样处理本身有助于淡化争议，使人们将该县“缠访入县志”与“有理越级访”责任倒查等举措一并置于分析视野，进行较为全面的评析，从而避免片面的抨击。如此处理，体现了该县在网络舆情应对和危机管理方面的能力，亦可期待其在信访处理方面做得更好。尤其是《说明》所阐述的信访工作4项机制，若能在实务层面真正贯彻落实，则是健全信访制度、确保信访实效性的重要举措：信访办理评判核查机制（主要核查群众的合理诉求是否解决到位）；有理越级上访责任倒查机制（主要对没有及时解决群众合理诉求的干部实行问责）；信访事项办理书面结论机制（要求各级各部门和干部，要及时受理群众反映的问题，并及时将办理结果书面答复信访群众，确保及时受理、及时办理、及时答复）；重大信访事项人民公开听证制度。有如此机制作为支撑，何愁信访实效性得不到保障？如果还有人“缠访”，就应该适用行政法上的私人权利界限论了。[157]

众所周知，信访的首要功能是信息传递，其作用在于表达民意、联系民情、解决民需，为相关部门决策和展开工作提供信息，在一定程度上对公权力起着监督制约作用。信访是联接党和政府与人民群众的桥梁和纽带。这座桥梁、这条纽带，必须始终保持牢固、可靠、具有实效，不能容许梗阻，更不能允许断裂。所以，无论是在事务管辖上，还是在地域管辖上，乃至在时效适用上，信访都应当是无禁区的，是全方位、全时空开放的。在这层意义上，“缠访”“无理缠访”等概念自然是不成立的。

另一方面，信访具有直接或者间接解决纠纷、化解矛盾、维护秩序、实现和救济权利利益的功能，它是我国解决纠纷和救济权益制度体系的重要组成部分和重要环节，有其自身的领域范围，不是万能的。在由指导、裁决、调解、仲裁、信访、复议和诉讼等构成的行政救济法体系中，信访应当与其他制度和机制相协调，对各种制度具有补充的作用。试图通过信访来解决所有问题的观念和做法，尤其是“无理缠访”，是不可取的。

《信访条例》规定，凡是依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求，应当依照有关法律、行政法规规定的程序向有关机关提出。“对已经或者依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的”，当事人依然坚持通过信访的方式解决的话，则不会被受理。[158]但是，公民、法人或者其他组织因不了解相关制度安排而选择了信访这种途径的话，信访部门就应当作出必要的应对——告知信访人依法定程序向有关机关提出。[159]与整个纠纷解决和救济机制的设置和运作相协调，对相关问题的解决处理出具相应的建议，信访也发挥着整合各种已有制度资源、间接解决纠纷的功能。

在做好上述四项机制建设的基础上，在“积极解决信访群众的具体困难和依法规范信访工作秩序”的基础上，在依法履行了告知义务的前提下，若当事人对依法不予受理或者已经依法处理过的事项依然坚持信访的话，就可能构成“无理缠访”；对“无理缠访”应该有一定的约束或者制裁措施；以“入县志”的措施来应对“无理缠访”，这种价值取向和路径选择似乎具有可支持性。不过，从《信访条例》关于维护信访秩序的相应措施中找不到与之对应的法依据。相关治理手段的创新，应当以法治思维和法治方式推进。

（2013年7月28日，于中国人民大学明德法学楼研究室）