行政审批制度改革应当坚持法治思维[52]

中国共产党十八届二中全会和十二届全国人大一次会议审议通过了《国务院机构改革和职能转变方案》（以下简称《方案》），拉开了新一轮机构改革的大幕。与历次改革都以《国务院机构改革方案》命名不同，该《方案》在题目中增加了“职能转变”，在内容上将“关于国务院机构改革”和“关于国务院机构职能转变”分述，凸显了此轮改革的最主要的内容和最主要的任务在于职能转变。

为确保以职能转变为核心内容的此轮机构改革能够真正富有成效，行政审批制度改革被确定为重要突破点和基础支撑。自2001年国务院电视电话会议正式启动行政审批制度改革工作以来，历经6轮改革，共取消和调整2497项审批项目，在简政放权、转变政府职能方面取得了可喜成绩。但是，一方面是从国务院到地方各级人民政府在大力推进行政审批制度改革，不断取消和下放行政审批项目；另一方面是实务部门往往感到缺乏切实有效的管理手段，出现规避《行政许可法》等法规范约束，甚至变相设置审批或者许可事项的乱象。如何做到“放而不乱”一直是行政审批制度改革的关键和难点，也是此轮改革必须认真应对的重要课题。

应当切实贯彻党的十八大报告要求，按照《方案》关于加强依法行政和加快法治政府建设的安排，切实运用法治思维和法治方式于机构改革、行政审批制度改革和转变政府职能的全部过程之中，建构法治保障的机构职能体系。

伴随着《行政许可法》的制定和施行，行政审批制度改革应当纳入该法的调整范畴。该法第2条规定：“本法所称行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。”第3条第2款规定：“有关行政机关对其他机关或者对其直接管理的事业单位的人事、财务、外事等事项的审批，不适用本法。”《关于〈中华人民共和国行政许可法（草案）〉的说明》指出：“行政许可（也就是通常所说的‘行政审批’），是行政机关依法对社会、经济事务实行事前监督管理的一种重要手段。”所以，作为行政审批制度改革对象的“行政审批”，除了《行政许可法》第3条第2款规定的“审批”之外，皆应替换为“行政许可”，全部纳入该法的调整范围。这是法治思维运用于行政审批制度改革的内在要求。因为适用《行政许可法》存在诸多不便，而在该法之外另辟蹊径，将行政审批作为行政许可的上位概念来把握，创设“非行政许可审批”的概念等做法，具有规避该法约束之嫌，是有悖于法治思维的，应当坚决纠正。

应当对目前通用的“行政审批制度改革”中的“行政审批”进行科学的概念界定。首先，以《行政许可法》为基本法规范，将属于行政许可的还给行政许可，将属于行政审批或者非行政许可审批的留给行政审批。其次，无论是行政审批还是行政许可，都应当遵循经济和社会发展规律，贯彻有限政府原则，在法律保留原则之下，切实保障各项审批和许可在“实施机关、条件、程序、期限”方面符合基本法规范要求。[53]再次，行政审批和行政许可“必要性的判断标准有三个：其一是不要越位，不该政府管的事，一定不要管；其二是不要缺位，该政府管的事，一定要管好；其三是不要扰民，该政府管的事，在保证管好的前提下，其手续、程序越简单越好”[54]。这种精神在《方案》中得到很好体现，为切实推进政府职能转变提供了重要保障。推行机构改革和行政审批制度改革，同样应当运用法治思维和法治方式。

以法治思维推进政府职能从“全能型”向“有限型”转变，从“管理型”向“协治型”转变，需要有法治行政理念和具体的法律制度作为支撑。正确的依法行政观念，包括职权法定和权责统一的观念、法律权威的观念、正当行政程序观念、服务行政观念，还需要有公民社会和公民意识作为支撑。唯有如此，才能够真正深化改革，形成法治国家、法治政府和法治社会三位一体的和谐秩序。

（2013年8月27日，于中国人民大学明德法学楼研究室）