2.5.1　养老保险政策与制度的内在风险问题

社会保障内部风险包括政策风险、制度风险、财政风险等因素，这些风险因素集聚在一起，难免影响社会保障事业的推进与社会保障的可持续发展。社会保障政策的风险性与可逆性主要是指政策实施过程中失败的概率有多大、进行政策修订或替代的难度有多大。如20世纪90年代初期农村养老保险试点失败可归结为对政策失败的风险评估不足。而社会保障政策缺乏可逆性则表现得更严重，第一，政策评估往往带有评估人的政治性色彩，直接负责者更关心政治联盟和利益集团的支持，公共政策过程是封闭和控制于政府系统内部的，行政权力过于集中，强化了政府的信息特权和决策的倾向性，如2009年广东等五省市事业单位养老保险改革试点，因政策设计的风险因素考虑不周，一开始就遭遇高校教师的激烈回应，使试水性改革无法进行。第二，执政者对已经开始执行的政策因沉没成本的发生往往倾向于继续进行，很难发生变化，高层决策者对有争议的问题虽然持有更加开放的态度，其权威和地位足以影响政策的进程，但其更关心特定项目的费用和效果。如到2020年实施社会保障全覆盖国家战略，其风险程度多大、可持续性难度多大就缺乏有效的论证和可行性分析，借助于对未来财政的乐观预期（非确定性因素），是一种不负责任的表现，忽略了社会保障的制度刚性问题。企业退休职工“十连调”隐含着对工资体制、公平体制的多种纠错，但何时终止谁也把握不定，民意的力量推动着调整制度持续前行。第三，对于政策失败的补救措施匮乏，在社会保障政策研究中，政策制定者常常不愿意考虑政策失败的可能，所以也缺乏社会保障政策万一失败的“接口”。我们提出了养老保险政策“一体化”“城乡统筹”等改革口号，但真正什么叫“一体化”、什么叫“城乡统筹”的内涵并不清晰，而一旦政策走入死胡同时，就可能形成比较严重的政策风险。

有专家提出，事业单位养老保险改革触动当事人的利益体制，必然遭遇抵触，可以设立职业年金制度进行差距弥补。试想，相当部分事业单位工资养老支出由财政拨款，职业年金的钱又从何而来？假设事业单位参与了城镇职工养老保险制度，尝受同样待遇，却有一大块职业年金添加到养老收入中，同样会引来社会诟病，移花接木的政策显然不合时宜。

社会稳定作为社会保障政策的终极价值追求，其风险蕴藏于社会保障政策的各个环节，我们必须要有系统、全面、战略性的思维，高度重视社会保障政策过程，才能制定出科学合理的社会保障政策，弥合公众的心理落差，实现社会的稳定与和谐。

2006年开始的试图做实个人账户的养老保险新政却不可避免地带来政策风险。一是个人账户“空账”反而越来越大，2012年个人账户“空账”达到2.6万亿元；二是多缴多得制挑战公平，不合理的工资制度与工资双轨制带来的阵痛蔓延到了退休待遇，但多缴多得制与缴费期限联系在一起，又彰显其公平性的一面，这是一个复杂的综合体制；三是个人账户大小并没有一定规律可循，而只能参考一国老龄化的程度和趋势、财政状况、宏观经济情况、人口增长速度、制度目标替代率等一些因素予以确定。

养老金的改革已经成为欧洲国家一触即发的敏感问题。对比2011年年底英国社会骚乱，罢工的主要目的是为了反对英国政府的养老金改革计划，英国政府要求将公务员的退休年龄延长到66岁，增加需要缴纳的养老金额度，同时也减少最终养老金的支付水平。很多英国人感觉这是欺骗，因为在老龄化程度的逐渐加深、寿命延长的情况下，囊中羞涩的欧洲国家政府希望通过延长工作时间来削减养老成本，并解决日益沉重的福利负担。整个欧元区几乎都笼罩在欧债危机的阴影下，人们越来越清晰地看到这场危机的罪魁，那就是欧洲各国政府力推的高福利制度，英国人这次罢工的症结也正是在于高福利的萎缩，政府一出台缩紧计划，接着就是全国大罢工并引起其他欧元区国家的大罢工。目前我国养老保险政策面临的改革是延迟退休年龄，以避免财政支付风险，却惨遭90%以上网民的强烈反对。我国城镇职工养老保险、城镇居民养老保险制度覆盖面越来越大，随着不断推高的养老福利，应警惕英国的状况在我国的重演。

我国农村养老金保险待遇太低。2012年8月27日央视《经济半小时》披露：黑龙江双城市久援村农民赵申71岁，每年都会到外面打工赚些钱贴补家用，和赵申同住一个村的张海亭，《养老金领取证》上写着，他每个月领的养老金是3角钱，从2005年到2007年，他先后领过三次，拿到手里的养老金一共是21.6元。据《2010年中国城乡老年人口状况追踪调查主要数据报告》，农村社会养老保障的覆盖率仅为34.6%，月均养老金74元，不足城市老年人平均月退休金（1527元）的5%。如此低的保障额度对于农村老人，徒具象征性，其所产生的保障作用甚至可以忽略不计。44.3%的农村老人仍在干农活，务工做生意的占8.6%。一方面，农村养老保障基金财政补贴基金越来越大，另一方面却是，在通货膨胀越来越明显的情况下农村养老保险待遇更寒酸，致使农民对政府养老保险的期望一降再降。

在经济发达地区，农民工转移到其他地区后遗留的统筹账户基金数额巨大。实施农民工个人账户可携带转移政策后，企业为农民工缴纳的统筹账户基金仍有8%留在原地区不能转出到新务工城市。中国养老保险滚存积累基金达三万多亿元（其中大量属于发达省份农民工遗留在务工城市的统筹基金，农民工贡献份额最大），第一代农民工暂时作为一个没有养老负担的独立群体，个人账户可转续，其遗留在原工作城市的统筹基金财产权归属问题值得研究。当第一代农民工大量进入退休年龄，而不能享有他们在务工城市遗留的统筹账户基金的共有财产权益时，这在法理上是对他们权益的侵犯，在制度上将农民工强制性纳入城镇养老保险制度，在待遇上又剥夺他们享有共有财产权益的权利，这是极大的社会不公，甚至可能成为一个重大的社会问题。坚持让包括农民工在内的退休者享受社会经济的发展成果的政策，应成为一项永久的政策固定下来，这是使不同代参保者的财产权利实现待遇公平的先决条件。

当第一代农民工面临退休大潮之时，他们需要稳定的退休生活，政府有必要检讨自己的制度设计是否公平，农民工和城镇职工的共有产权资源不能人为地、无代价地要农民工让渡给城镇职工。