2.1.1　社会保障制度内外的各类风险成本呈上升趋势

社会保障管理体制是指社会保障管理系统的结构和组成方式，即采用怎样的组织形式以及如何将这些组织形式结合成为一个合理的社会保障系统，以什么手段、方法来实现管理的任务和目的。具体地说，社会保障管理体制是规定中央、地方、部门、企业在各自方面的管理范围、管理权限与职责、利益及其相互关系的准则，它的核心是管理机构的设置。各管理机构职权的分配以及各机构间的相互协调，它的强弱直接影响到社会保障管理的效率和效能，在中央、地方、部门、企业整个管理中起着决定性作用。

公共危机管理是社会保障常规性管理体制的重要内容，多年来中国社会保障管理的积弊是责任不明晰，表现在中央政府与地方政府之间、部门与部门之间、政府与企业之间缺乏风险成本分担的法律框架，各级政府的财权和事权不统一，一些社会保障公共服务项目是中央政府请客，地方政府埋单，一定程度上造成地方政府财政赤字。在发生公共风险的情况下，更容易造成“风险大锅饭”，如何分担中央与地方政府各自的风险成本，如失业成本的分摊、养老保险隐性债务的弥补、重特大自然灾害成本的分摊、制度性腐败成本与骗保成本、政府失败成本与沉没成本等，各级政府谁也不知道在社会保障全覆盖持续状态下自己应该承担多大的社会保障全覆盖的风险成本。

在上述问题不明确的情况下，各个行为主体就会行动迟缓，相互观望，社会保障的许多公共政策执行不力或是“光打雷不下雨”，偏离政策轨道，不仅化解公共危机的效率会大大降低，甚至会延长危机状态，而且将会使中央财政和地方财政在社会保障持续发展中陷入被动。比如延迟退休政策、消除双轨制、机关事业单位社会保险改革、提高统筹层次等，至今没有完善的政策设计，没有好的手段和方案，政府有关部门在公众媒介上隔三岔五地提出延迟退休年龄改革，反复刺激公众神经，反复遭遇公众诟病。按照社会心理学的观点，社会一旦麻木不仁，任何公共政策的执行都可能失去其执政基础。又如中国养老保险基金是否短缺？一些政府官员否认养老保险基金存在整体缺口，一味强调财政强大的兜底机制，而技术官员与绝大多数学者都坦承养老保险基金存在巨大的缺口问题。老百姓自然心生疑虑，到底相信谁？既然国家财力雄厚，为何要制度内的人延迟退休年龄？