1.2　改革开放以来中国社会保障制度改革评估

1.2.1　中国社会保障制度改革的成就

一、中国养老保险制度改革的成就

（一）基本实现养老保险制度的全覆盖

经过三十多年的改革与发展，中国基本实现了养老保险制度的全覆盖——城镇企业职工、个体工商户、灵活就业人员有企业职工基本养老保险，农村居民和城镇非从业居民有城乡居民基本养老保险，公务员、事业单位工作人员实行退休金制度。

（二）基本养老保险的参保人数逐年增多

1989年，基本养老保险参保对象主要是城镇职工，参保人数仅为5710万人。截至2013年年末，全国参加基本养老保险人数为81，968万人，包含城镇职工基本养老保险参保人数32，218万人（其中参保职工24，177万人，参保离退休人员8041万人）和城乡居民基本养老保险参保人数49，750万人（其中实际领取待遇人数13，768万人），见表1-4、表1-5。

表1-4　1989—2013年中国城镇职工基本养老保险参保人数

单位：万人

资料来源：《中国统计年鉴2013》《2013年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》。

表1-5　1994—2013年中国城乡居民基本养老保险参保人数

单位：万人

注：1994—2008年为“老农保”数据；2009—2010年为“新农保”数据；2011—2013年为城乡居民基本养老保险数据。

资料来源：历年《中国劳动统计年鉴》《人力资源（劳动）和社会保障事业发展统计公报》《民政事业发展公报》。

（三）基本养老保险的基金收支规模及其基金积累数额不断增大

1989年城镇职工基本养老保险基金收入和支出仅为146.7亿元和118.8亿元，2006年城镇职工基本养老保险基金收支规模收入突破1万亿元，2013年分别达到24，733亿元和18，470亿元；1989—2013年间，除个别年份略有下降外，其他年份城镇职工基本养老保险基金累计结余均是不断增加，截至2013年年底，城镇职工基本养老保险基金累计结余达到28，269亿元（见表1-6）。自2009年新农保开始试点之后，不论是城乡居民基本养老保险基金收支规模，还是基金累计结余，都有了飞速增长，2013年城乡居民基本养老保险基金收入、支出和累计结余分别达到2052亿元、1348亿元和3006亿元（见表1-7）。

表1-6　1989—2013年城镇职工基本养老保险基金收支及累计结余

单位：亿元

资料来源：《中国统计年鉴2010》《中国统计年鉴2013》《2013年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》。

表1-7　1993—2013年城乡居民基本养老保险基金收支及累计结余

单位：亿元

注：1993—2008年为“老农保”数据；2009—2010年为“新农保”数据；2011—2013年为城乡居民基本养老保险数据；无法获取1999年和2002年的“老农保”数据。

资料来源：历年《中国劳动统计年鉴》《人力资源（劳动）和社会保障事业发展统计公报》《民政事业发展公报》。

（四）做实个人账户试点稳步推进，省级统筹全面实现

2001年辽宁省首先开始做实企业职工基本养老保险个人账户试点，2004年扩大到吉林省和辽宁省，2006年又扩大到上海、天津、山西、山东、河南、湖北、湖南和新疆8个省（区、市），2007年又进一步扩大至江苏、浙江和广东，至此，做实个人账户的省份达到13个。截至2013年年末，13个做实企业职工基本养老保险个人账户试点省份共积累基本养老保险个人账户基金4154亿元（见表1-8）。另外，截至2009年年底，全国31个省份（港澳台地区未计入）和新疆生产建设兵团已建立企业职工基本养老保险省级统筹制度。

表1-8　做实个人账户试点省份个人账户基金积累

单位：亿元

注：2005年为东三省试点数据；2006—2007年为11省试点数据，2008—2013年为13省试点数据。

资料来源：2005—2013年《人力资源（劳动）和社会保障事业发展统计公报》。

（五）企业退休人员基本养老金连续十年上调

2005—2014年间，国家连续十年上调企业退休人员基本养老金，使企业退休人员月平均基本养老金水平从2004年的647元，增加到2014年的2082元（见图1-4），十年间增长了2.22倍，其年平均增幅达到12.40%，与城镇单位就业人员平均工资增长幅度基本保持同步，部分年份超过了城镇单位就业人员平均工资增幅（见图1-5）。

资料来源：薛惠元、张微娜：《建立城乡统一的社会养老保险制度——基本理念、基本路径与制度模式》，《税务与经济》2014年第3期。

资料来源：薛惠元、张微娜：《建立城乡统一的社会养老保险制度——基本理念、基本路径与制度模式》。

（六）企业年金取得了较大的发展

2004年《企业年金试行办法》和《企业年金基金管理试行办法》的出台，是企业年金快速发展的转折点，市场化和信托制的现代企业年金模式得以确立。2000年建立企业年金的企业仅有16，247户，参加职工560.33万人，基金累计结余191.9亿元；2013年年末，全国建立企业年金的企业达到6.61万户，参加职工人数达到2056万人（比2000年增加了2.7倍），基金累计结存6035亿元（比2000年增加了30.4倍）。

表1-9　2000—2013年中国企业年金发展情况

资料来源：何平：《我国企业年金发展现状与评价》，《中国劳动保障报》2002年9月5日；2006—2013年《人力资源（劳动）和社会保障事业发展统计公报》。

二、中国医疗保险制度改革的成就

（一）城乡基本医疗保险的成就

改革开放到现在，城乡基本医疗保险制度进行不断的改革与探索，为解决城乡居民医疗困难发挥着重要作用，取得了重大成果。第一，社会成员的保险观念和意识不断进步和强化。人们对医疗保险的态度是由不理解、不赞成逐步转变到理解和支持，改革开放初期，劳保医疗和公费医疗改革探索中将医疗保险的责任落到企业头上，当时的企业和职工都不赞同改革，企业认为负担过重，职工担心改革后利益受损；80年代改革的探索和试点使人们对医疗保险的认识程度有所提高，90年代医疗保险的改革作为各级政府的工作重点，使人们对医疗保障的重视增强，城镇职工医疗保险制度的建立使职工逐渐意识到建立医疗保险制度对自身的重要性，也取得了广泛支持。[22]现在人们就业时，单位是否购买“五险一金”已经成为择业的重要条件之一，人们对医疗费用和医疗保险报销比例的关注也都说明了人们维护自身基本权利的意识不断提高。

第二，医疗保险责任主体从一元转变为多元。计划经济时期的劳保医疗和公费医疗是由国家统包统揽，保险的筹资和管理都是由国家负责；改革期医疗保险的责任落到企业，个人只负有少量的责任；城镇职工基本医疗保险的建立到新型农村合作医疗的建立，再到城镇居民基本医疗保险的建立，保险的责任主体逐渐多元化，既有国家、企业和个人共同负担，也有发挥社会其他力量的作用。责任分担和主体多元化的措施使制度的建设和发展更加顺畅，扩大了保险基金来源渠道，分散了国家、企业和个人的压力，避免了“福利依赖”和“推卸责任”，调动起多方面的力量，共同为社会成员的健康和生活安全提供资金保障。

第三，城乡基本医疗保险覆盖范围不断扩大。如图1-6所示，城镇职工医疗保险制度建立之前劳保医疗和公费医疗制度不完善，职工参保的人数较少，受益人次也很少，1998年城镇职工基本医疗保险制度建立之后，职工参保的人数开始不断增长，尤其是新千年以来参保人数增长幅度加大；同时，自2007年城市居民基本医疗保险制度建立以来，每年参保的居民数量增长速度较快。据统计，2012年我国有城镇人口71，182万人，其中城镇就业人员37，102万人，非就业人员34，080万人，而参加城镇职工基本医疗保险的人数为26，467万人，参加城镇居民基本医疗保险的人数为27，122万人，按照这个数据，城镇职工基本医疗保险的参保率为71.34%，城镇居民的参保率为79.58%。[23]根据数据统计（如表1-10所示），新型农村合作医疗的参合人数从2005年1.79亿增加到2012年8.05亿人，参合率达到98.26%，仅有少数居民没有参保。从制度层面看，三种基本医疗保险制度覆盖了全体居民，而从参保人数来说，我国的基本医疗保险制度正在走向全覆盖。

数据来源：《中国统计年鉴2013》中城镇职工基本医疗保险参保情况。

表1-10　新型农村合作医疗参合与筹资情况

数据来源：《中国卫生统计年鉴2013》，中国协和医科大学出版社2013年版，“13—1—1新型农村合作医疗情况”。

第四，基本医疗保险待遇逐渐提高。首先，从总体上看，我国卫生总费用的构成有很大的变化。如图1-7所示，改革开放初期，个人卫生费用支出最少，仅占20%左右，社会和政府卫生支出的比例较大。80—90年代卫生费用的构成波动较大，但总体趋势是个人卫生费用支出的比例不断上升，最高时达到60%左右，增幅较大；政府卫生支出的比例有所下降，社会卫生支出比例由平稳中呈下降趋势。新千年以来，个人卫生费用支出比例下降较快，政府和社会卫生费用支出都有所上升，到目前为止，三者的构成比例趋于平衡，各占1/3。其次，基本医疗保险的报销比例也有很大提升，报销的起付线降低、封顶线上升，使更多的患者受益，保险基金按照“以支定收、略有结余”的原则进行使用，基金的使用率比较高，2012年新农合基金的使用率达到96%左右，城镇职工基本医疗保险基金使用率在80%以上，城镇居民医保基金使用率略低。[24]最后，我国基本医疗保险的报销范围不断扩大，自2000年建立第一版《医保目录》以来，2004年进行了修订，2009年进行了调整，增加了报销的品种和范围，满足更多患者的用药需求。

数据来源：《中国卫生统计年鉴2013》，“4—1卫生总费用”。

（二）补充医疗保险的成果

补充医疗保险发展取得了以下成果：

（1）人们对补充医疗保险的认识程度加深。补充医疗保险建立之初人们对其认识很少，例如企业补充医疗补助的推行困难，在建立基本医疗保险制度之后，企业不愿增加自身的负担，建立补充医疗补助的单位很少，随着对人力资本的认识深化，越来越多的企业认识到建立补充医疗补助是对企业自身发展的一种投资，也有越来越多的企业自主建立补充保险。同时，我国的商业健康保险从1996年平安成立医疗保险部正式起步，到2004年保监会相继批准成立4家专业健康保险公司，健康保险业务才算迈出专业化经营的实质性步伐。[25]短短几年时间里，越来越多的人认识到健康的重要性，保险的意识也大大提高，尤其是经济状况较好的地区和那些从事风险较大的工作的人员，参加商业性健康保险的人越来越多。

（2）补充医疗保险为医疗保障体系的发展起到重要作用。作为医疗保障的重要支柱，补充医疗保险在基本医疗保险之外发挥着重要作用，为完善医疗保障体系、更好地保障人们健康做出了重要贡献。在整个医疗保障体系中，基本医疗保险是主体，补充医疗保险弥补补充医疗保险的不足，满足人们对不同层次医疗服务的需求，以及减轻或者消除个人享受基本医疗保险时承受自负医疗费用的负担。[26]根据保监会的数据显示，原保险保费收入中，健康险收入为11，234，960.47万元，原保险赔付支出中，健康险为4，111，271.11万元[27]，这是一笔不小的收入和支出，它来源于人们对健康所付出的投资，而其支出用于了与健康相关的赔付，很大程度上弥补了投保人因健康问题带来的损失。

（3）补充医疗保险的种类逐渐丰富、保障范围不断扩大。补充医疗保险从无到有，再到种类逐渐增多，常见的就有职工大额医疗费用补助、企业补充医疗补助、商业医疗健康保险、公务员医疗补助和职工互助医疗保险五种。大额医疗费用补助是由政府发起的，单位和职工参加基本医疗保险的同时，每个参保人员和单位应向社会保险经办机构缴纳大额医疗补助费，目前大额医疗费用补助已经在城镇多个企业开展。商业健康保险的发展比较迅速，按照保险责任分类包括疾病保险、医疗保险、失能收入保险和护理保险，商业保险在全国的竞争比较激烈，开展健康保险的企业也不在少数。职工互助医疗保险的发展更加灵活，种类繁多，例如中国职工保险互助会北京办事处开展了多项保障计划，包括在职职工重大疾病互助保障、住院医疗互助保障、在职职工子女意外伤害互助保障、女职工特殊疾病互助保障、职工住院津贴互助保障、职工医疗互助保障等。[28]

（4）补充医疗保险的效果明显。补充医疗保险的建立是社会主义市场经济发展的必然要求，形成的多种形式和多种层次的险种满足了不同群体的不同需要，尤其是企业职工的补充医疗保险种类较多，有利于稳定在职职工队伍。补充医疗保险鼓励更多的社会成员为自身的健康进行投资和储蓄，有利于防范健康风险，提高了保险的效率。而且，从众多被保险人的经历可知，投保后一旦出现健康事故，从补充医疗保险所获得的补偿对缓解风险带来的损失起到了重要作用。在城乡居民调查中，63.4%的受访者表示参加的补充医疗保险有效地降低了医药费用支出，58.0%的受访者表示参加的补充医疗保险能较好地满足基本医疗需求以外的其他医疗需求。[29]

三、中国失业、工伤、生育保险制度改革的成就

（一）中国失业保险制度改革的成就

1.失业保险参保人数大幅增加

改革开放以来，尤其自1998年《失业保险条例》颁布实施以来，失业保险覆盖范围不断扩大，参保人数快速增长、待遇领取人数大幅增加。表1-11显示了2000年以来失业保险参保人数、基金结余情况。由表1-11可见，从参保人数来看，除了2001年有稍微回落外，其余年份年末失业保险的参保人数呈现攀升态势。

2.失业保险基金收入大幅增加

由表1-11可见，从失业保险基金来看，基金收入和支出均有较大幅度增长，基金累计结余呈现连年迅速攀升的趋势。其中，基金收入由2000年的160.4亿元，增长到2013年的1288.9亿元，增长了8.04倍，基金累计结余由2000年的195.9亿元，增长到2013年的3685.9亿元，基金年平均收入增长率达到22.5%，累计结余年平均涨幅达到22.5%。

表1-11　2000年以来失业保险覆盖率及基金增长情况

3.失业保险金发放水平逐年递增

由表1-12可见，自2000年以来，失业保险金发放水平逐年递增。2000年，全年发放失业保险金只有56.2亿元，2005年增长到132.4亿元，2010年增长到140.4亿元，2013年达到203.2亿元，相比2000年增长了3.62倍。人均月失业金水平也呈现明显的逐年递增趋势，2000年的142.1元，2013年增长到2.86倍。

表1-12　2000年以来失业保险基金待遇水平变动情况

4.失业保险制度改革与时俱进

如果我们按照制度的主要目标与原则将失业保险制度分为保险模式和救助模式的话，那么，20世纪80年代中期建立起来的《国营企业职工待业保险暂行规定》可以视为以救助性为主导原则。这主要表现在职工本人不承担缴费责任，仅有企业承担缴费义务所导致的基金给付能力严重不足以及权利与义务对等原则失衡。而自1999年颁布《失业保险条例》以来，我国的失业保险制度已经弱化了失业保障中的救助色彩，“社会保险”的特征得到加强。其中，用人单位与职工个人共同承担缴费责任的筹资模式直接体现了社会保险制度的权利与义务对等原则，同时，《失业保险条例》也更加强调失业保险金对失业人员职业培训、职业介绍的制度导向，这体现了我国失业保险制度顺应经济体制改革方向，与国际失业保障制度模式接轨的与时俱进。

（二）中国工伤保险制度改革的成就

1.工伤保险参保人数和待遇领取人数大幅增加

改革开放以来，尤其《工伤保险条例》颁布实施以来，工伤保险覆盖范围不断扩大，参保人数快速增长。1993年，工伤保险参保人数仅为1103.5万人，2003为4574.8万人，2013年增加到19，917万人，2013年参保人数比1993年和2003年增加了17倍和3.4倍，参保人数已成其为仅次于医疗保险和养老保险的第三大社会保险险种。其中，农民工“平安计划”的推行，使参加工伤保险的农民工人数迅速增加，2006年农民工参保人数仅为2537万人，2013年增加到7263万人；截至2011年年底，全国有312万“老工伤”人员[30]纳入工伤保险统筹管理。[31]另外，享受工伤保险待遇人数明显增加。2001年全国享受工伤保险待遇人数为18.7万人，2004年达到51.9万人，而到2013年则已达到195万人（见表1-13）。全国享受工伤保险待遇人数逐年大幅增加，显示出工伤保险在保障工伤职工权益、分散企业风险、维护社会和谐稳定方面已发挥出越来越重要的作用。

2.工伤保险保障能力不断增强，待遇水平稳步提高

一是工伤保险基金收支规模和累计结余稳步增长。1993年工伤保险基金收入2.4亿元、支出0.4亿元、累计结余3.1亿元；《工伤保险条例》实施前的2003年，工伤保险基金收入、支出、累计结余增加到37.6亿元、27.1亿元、91.2亿元；2013年工伤保险基金收入、支出、累计结存增加到615亿元、482亿元、996亿元，基金收入、支出和累计结存分别是2003年的16.4倍、17.8倍和10.9倍。另外，工伤保险储备金的数额，从2006年的24亿元增加到2013年的168亿元，7年间增加了6倍，工伤保险基金抗风险的能力不断增强（见表1-13）。二是工伤保险的统筹层次得到提升。截至2012年年底，95%的地市实现了市级统筹，8个省市实现了省级统筹[32]，工伤保险应对重特大工伤事故风险的保障能力大大加强。三是工伤保险待遇水平稳步提高。根据表1-13中的数据测算，2001年全国人均工伤保险支出为735元/月，2013年增加到2060元/月。

表1-13　1993—2013年工伤保险发展情况

资料来源：《中国劳动统计年鉴2010》《中国统计年鉴2011》《中国统计年鉴2012》《中国统计年鉴2013》《2013年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》。

3.工伤保险基础管理和服务不断加强

一是根据不同行业的特点，原劳动和社会保障部细化和完善了煤矿、建筑等高风险企业的参保政策以及餐饮服务业农民工参保办法，方便了企业参保、缴费。二是简化和改进了工伤认定、劳动能力鉴定、工伤待遇给付等工作程序，规范了经办工作业务流程，提高了服务效率。2005—2012年，全国累计完成工伤认定732万人次，劳动能力鉴定325万人次。[33]三是很多地区适应农民工流动性大的特点，建立了农民工工伤保险服务的“绿色通道”，同时对跨地区流动就业的工伤农民工，规定可选择一次性领取待遇，保证了参保职工特别是农民工工伤后及时便捷享受待遇。从各地的实际情况看，参保职工（包括农民工）发生工伤后，由社会保险机构支付的各项工伤待遇均能落实到位，工伤职工与用人单位的争议大大减少，广大参保职工特别是参保农民工的工伤保险权益得到了较好的保障。

4.初步形成工伤预防、工伤补偿、工伤康复相结合的工伤保险制度

工伤保险制度一直以来注重补偿。2007年，原劳动和保障部办公厅印发了《关于加强工伤康复试点工作的指导意见》，开始了工伤康复的试点，并印发了《工伤康复诊疗规范（试行）》和《工伤康复服务项目（试行）》（2008年发布，2013年修订）、《工伤保险辅助器具配置目录》等配套文件。2009年，人社部发布《关于开展工伤预防试点工作有关问题的通知》，首先在河南、广东和海南3省12市县开展工伤预防试点；2013年，人社部发布《关于进一步做好工伤预防试点工作的通知》《关于确认工伤预防试点城市的通知》等文件，工伤预防的试点范围扩大至天津市等50个城市（统筹地区）。工伤康复、工伤预防的试点和推广，标志着预防、补偿、康复“三位一体”的工伤保险制度初步形成。

（三）中国生育保险制度改革的成就

自1994年企业职工生育保险制度建立以来，生育保险作为社会保险的重要组成部分，是实现妇女权益保障的重要措施之一，人们对生育保险的认识也在不断加深，参加生育保险的人数逐渐增加，到2008年参加生育保险的人数为9254.1万人，经过五年的时间到2012年参保的人数为15，445万人，参保人数以比较平稳的态势逐年增加。[34]生育保险是对妇女价值的认可，对提高人口素质有重要作用，为妇女在重要时期提供必要的经济收入和医疗照顾。

四、中国社会救助制度改革的成就

（一）最低生活保障制度

1.低保覆盖水平不断提高，保障人群结构不断变化，基本实现应保尽保

截至2013年年底，享受城市低保的人群达到2064.0万人，相比1999年城市低保刚刚覆盖全国时的265.9万人，增长了将近7倍（见表1-14）。随着中国改革开放的推进，针对社会出现的新贫困现象，城市低保也不断扩大覆盖人群，包括在职人员、灵活就业人员、老年人、登记失业人员、未登记失业人员、“三无”人员、在校生等，有效地保证了贫困线以下的群众的基本生活，维护了社会稳定，支持了企业改革的顺利进行。

农村低保的救助对象不断扩大，从1999年的265.8万人增加到2014年的5388.0万人（见表1-14），绝对贫困现象基本消除。

逐步完善的覆盖城乡居民的低保制度，对于调节收入分配差距、扩大内需、拉动经济增长、密切党群关系具有重要的作用。

表1-14　1998—2013年全国城市低保保障对象

资料来源：历年《民政事业发展统计公报》《社会服务发展统计公报》。

2.低保保障资金逐年增加，“资金瓶颈”问题得到妥善解决

中国低保建立之初存在严重的“资金瓶颈”问题。1999年城市低保制度覆盖全国，但是保障资金全年仅有23.7亿元（包括中央资金4.0亿元）[35]，政府的财政投入极为有限。进入新世纪以来，随着经济的增长和财政收入总量的提升，中央和地方加大了对低保资金的投入，无论是在城市还是农村，低保资金都得到了保证（见表1-15、表1-16）。与此同时，低保救助的标准也在逐步提升，并实现了动态调整，充分考虑了物价变动等因素（见表1-17、1-18）。

表1-15　2001—2013年低保财政支出及占财政总支出比重

资料来源：历年《民政事业发展统计公报》《社会服务发展统计公报》。

表1-16　2009—2013年各级财政对城乡低保支出及中央财政补助

资料来源：根据历年《社会服务发展统计公报》的数据计算得到。

表1-17　2002—2013年全国城市低保标准及补助水平

资料来源：历年《民政事业发展统计公报》《社会服务发展统计公报》。

表1-18　2006—2013年全国农村低保基本情况表

资料来源：历年《民政事业发展统计公报》《社会服务发展统计公报》。

（二）农村五保供养

农村五保供养逐渐由一项集体福利转变为国家福利，制度的发展，明确了政府责任，规范了五保供养对象、审批程序、供养标准，保证了五保供养群体的权益；提高了资金的统筹层次，五保供养规模、资金保障水平、保障标准逐年提高（见表1-19）。同时，国家积极建立五保配套措施，重视农村敬老院建设；五保供养群体的个人财产得到保障。初步形成了以五保为核心，以医疗、教育、临时救助等为补充的农村五保综合社会救助体系。五保供养的完善对于中国农村扶贫、计划生育工作的开展具有重要意义。

表1-19　2002—2013年农村五保供养情况

资料来源：历年《民政事业发展统计公报》《社会服务发展统计公报》。

（三）灾害救助

中国地域辽阔，灾害频发，灾害造成的直接经济损失较大，但是随着灾害救济制度的逐步完善以及中央政府人财物的大力投入，灾害救助的实施取得了显著成果（见表1-20）；从2005年开始，国家预警响应和应急响应机制不断健全和完善（见表1-21），防灾减灾效果显著，充足的救灾款和救灾物资保证了灾区人民的基本生活；截至目前，中国已经设立了天津、武汉等13个中央级救灾物资储备库，能够及时应对突发灾害所需的物资；救灾捐赠工作也逐步向制度化法制化迈进；社会捐赠为灾民救助提供了较为可观的款物。自然灾害救助事业日趋成熟，管理部门设置更加科学，社会成员参与更加广泛，中国自然灾害救助体系基本成形。[36]

表1-20　2001—2013年全国自然灾害救助数据表

资料来源：历年《民政事业发展统计公报》《社会服务发展统计公报》。

表1-21　2007—2013年全国自然灾害预警和应急响应数据

单位：次

资料来源：历年《民政事业发展统计公报》《社会服务发展统计公报》。

（四）医疗救助

1.医疗救助人数逐年增多

截至2013年年底，中国医疗救助人次达6358万人，是2004年救助人数的9.9倍，中央财政补助资金连年翻番，救助人次和资助金额逐年提高，救助范围不断扩大，目前已涵盖了城市低保对象、城镇“三无”人员、农村五保对象、重度残疾人、特困精神病人等，贫困群体“就医难”的问题在很大程度上得到了改善（见表1-22）。

表1-22　2004—2013年中国城镇和农村医疗救助情况统计

资料来源：历年《民政事业发展统计公报》《社会服务发展统计公报》。

2.医疗救助筹资总额和支出规模不断增大

从投入来看，国家医疗救助筹资总额不断增加，其中用于医疗救助方面的资金也在不断增加，从2003年开展医疗救助开始，在该制度上的公共投入逐年翻番，2013年各级财政医疗救助支出达到224.9亿元，是2004年的50倍（见表1-23）。此外，不少地区还对看病困难群众的门诊费用进行一定的补偿，虽然救助水平偏低，但也在一定程度上减轻了困难群众的经济负担，提高了医疗卫生资源的可及性。

表1-23　2004—2013年中国医疗救助资金收支情况

单位：亿元

资料来源：历年《民政事业发展统计公报》《社会服务发展统计公报》。

3.医疗救助资助标准不断提高

2005—2013年间，中国城乡医疗救助的参保/参合资金投入逐步加大，至2013年，农村医疗救助人均资助水平为61.7元，城市为96.7元，较2008年分别提高190%，60%，城乡医疗救助水平不断提高（见表1-24）。

表1-24　2008—2013年中国城乡资助参保/参合资金、人数和人均资助水平

资料来源：历年《民政事业发展统计公报》《社会服务发展统计公报》。

（五）教育救助

1.资助金额成倍增长

2006—2013年国家对教育救助的财政投入资助资金由52.97亿元增长至805.42亿元，增长了14.2倍。其中，中央财政投入增长19.0倍，地方财政投入增长了5.5倍。同时，2006—2013年间，学校和社会等其他资金由138.19亿元增长至2013年的379.73亿元，增长了1.5倍，也成为教育救助的重要资金来源，拓展了资金来源渠道（见表1-25）。

表1-25　2006—2013全国财政投入学生救助资金

单位：亿元

资料来源：2012—2013年《中国学生资助发展报告》。

2.救助人数不断上升

2012年全国累计资助学前教育、义务教育、中职教育、普通高中和普通高校学生（幼儿）共8413.84万人次（不包含义务教育免费提供教科书、营养改善计划资助人数），比2006年增长2.2倍（见表1-26）。资助人数的不断增长进一步扩大了教育救助的覆盖范围。

表1-26　2006—2013全国资助学生人数和资助总额

资料来源：2012—2013年《中国学生资助发展报告》。

目前中国已初步建立了以“两免一补”、经常性补助、流动儿童少年就学、进城务工就业农民子女义务教育、高等学校困难毕业生救助、特殊困难未成年人教育救助为主要内容的教育救助体系，形成了综合性的教育救助格局。

（六）住房救助

1.保障性住房投入不断增大

目前在全国范围内已先后建成各种保障性住房达到1000多万套，以经济适用房和廉租房为主；2013年、2014年的全国保障性安居工程建设的目标完成率都在100%以上。这在一定程度上满足了部分中低收入人群的基本住房需求，缓解了中国的住房供需困难问题（见表1-27）。

表1-27　2010—2014年中国保障性安居工程投资建设情况

资料来源：国家住房和城乡建设部网站。

2.经济适用房保障范围扩大

经济适用房的建设规模逐步扩大，2001—2003年是建设高峰期，经济适用住房建设投资占商品住宅投资的比重分别达到17%，16%和14%，为解决低收入家庭的住房困难发挥了重大作用。[37]从2007年开始，经济适用房的建设进入第二高峰期，该年的投资完成额达到820.93亿元，并且一直呈上升趋势（见表1-28）。

表1-28　1999—2010年经济适用房累计建设情况

资料来源：历年《中国房地产统计年鉴》。

3.廉租住房水平逐步提高

在廉租住房的覆盖面方面，截至2006年年底全国已有512个地级以上城市实施了廉租住房制度，占城市总数的77.93%；在开工建设方面，截至2006年年底，已经开工建设和收购廉租住房5.3万套，建筑面积293.68万平方米。[38]到2010年年底，全国累计解决了近2200万户城镇低收入和部分中等收入偏下家庭的住房困难问题，近400万户城镇低收入住房困难家庭享受廉租住房租赁补贴。见表1-29。[39]

表1-29　1999—2011年中国廉租房建设及补贴情况

资料来源：1999—2005年数据来自住建部《2006年城镇廉租住房建设情况》《2009—2011年廉租住房保障规划》，其余年份根据相关新闻报道整理。

（七）临时救助

自2003年开始，流浪乞讨人员救助工作逐步走上正轨，受助群体不断增多，真正保障了受助人员的人权和尊严（见表1-30）。临时救助制度的建立进一步发挥社会救助托底线、救急难作用（见表1-31），各地救助制度建设的脚步加快，到2012年年末，全国共有26个省（区、市）初步建立了该项制度。[40]临时救助制度的救助范围扩大，不管是城市还是农村户口，临时救助、应急性救助都有一定规模；临时救助的标准逐步提高，2014年10月发布的《国务院关于全面建立临时救助制度的通知》（国发〔2014〕47号）要求将临时救助列入地方财政预算，中央适度给予补助，资金来源得到保障；救助程序逐步规范化，由被动式受理向主动式受理转变，“一门受理，协同办理”保证了临时救助的常态化而不是“临时应付”。

表1-30　城市生活无着的流浪乞讨人员救助情况

资料来源：历年《民政事业发展统计公报》《社会服务发展统计公报》。

表1-31　临时救助情况

资料来源：历年《民政事业发展统计公报》《社会服务发展统计公报》。

五、中国社会福利制度改革的成就

中国社会福利制度经过改革开放三十多年的发展，有了长足的进步，福利事业呈现出一派欣欣向荣的景象，取得了很多骄人的成绩。

（一）对社会福利的认识更加深刻，社会福利社会化的观念得以确立

社会福利的思想一直以来都对社会福利的实践产生着潜移默化的影响，但是受社会历史文化、经济条件、科教卫生等现实因素的影响，对社会福利的认识经历了一个较为漫长且曲折的过程。中华人民共和国成立初期，国家旧貌换新颜，人民建设的热情高涨，片面强调的公有制在某种程度上造成了误导——“大步迈入共产主义”，因此这一时期，政府包办和企业包办顺理成章地成了人们对社会福利的认识。一些国有企业包括住房福利、幼儿园、学校、医院在内的独立的福利保障让大批职工受惠，但是对于国企外的人们来说，社会福利有些缺失，社会福利与社会救助甚至是社会保障的界限模糊不清。直到迈出改革开放的步伐，市场经济体制的转变似一场洪流，社会福利也无从逃避，经历大浪淘沙，社会福利模式得到了转型。国家对于社会保障体系的建设也越来越明确，社会福利制度也渐渐明晰了其“社会福利社会化”的发展方向。社会福利不再是政府一方独大的局面，而是多方参与、众人拾柴火焰高的新立意，社会福利社会化的观念也深入人心。

（二）社会资源与民间力量进入社会福利领域

随着国家和公众对社会福利有了正确的认识，福利事业也迎来了新的春天。各种社会团体、民间力量、非政府组织、公益机构等都积极参与，用各种形式宣传、支持和帮助社会福利事业的发展。这其中也发起了许多活动，促成了许多合作。1999年初中华慈善总会与美国“微笑列车”[41]达成合作，由美国“微笑列车”出资，中华慈善总会负责组织实施，为中国贫困的唇腭裂患儿进行初期矫治手术。在中国，“微笑列车”慈善捐助达到5000万美元，与国家民政部和中华慈善总会以及全国多家医院展开了合作，是到目前为止中国最大的慈善捐助项目。中国社会福利基金会也成立了许多专项基金和公益项目。

（三）社会福利越来越受到重视，由“补缺型”向“适度普惠型”进行转变

社会福利制度的建设不仅解广大百姓的燃眉之急，也关系到国家福祉。所以随着深化改革，社会福利模式又面临着一次选择。“补缺型”福利模式存在着不可避免的缺陷，结合国内外福利制度的经验和教训，尊重我国特殊的国情，“适度普惠型”福利模式应该是众望所归。有人说“适度普惠型”是“补缺型”和“普惠型”的中间地带，是过渡形式，从一定层面上看也不无道理，但我国的社会福利模式向“适度普惠型”转变是具有鲜明的中国特色的。“适度普惠型”在性质上就明显区别于“补缺型”，它的“普惠型”面向全体社会成员，不再仅仅针对“三无”人员、残疾者等弱势群体，福利对象实现了普遍化，是在福利问题面前坚持底线公平原则的重要选择。虽然模式的转变也带来提供的社会福利日益丰富，形式多种多样等好现象，但其中国特色——“适度”，也是不容忽视的。“适度”强调了国家和社会为全体社会成员所提供的涉及基本生活主要方面的福利保障不可能是国外一些福利国家所实行的“高福利”，更不会重蹈西方国家“福利陷阱”的覆辙。我国的“普惠型”是量入为出、实事求是、因地制宜的“普惠”，是坚持适度原则的普惠，与中国特色社会主义社会、和谐社会的建设一脉相承。

（四）部分福利事业获得了较大的发展

社会福利制度除了整体上获得了巨大的进步，探究其内部就会发现部分福利事业也有了更大的发展和突破。其中值得一提的就是中国福利彩票的发展，中国福利彩票诞生于1987年，正值改革开放的大好形势，为了更好地关爱困难和弱势群体，筹集更多的公益基金，中国福利彩票应运而生（当时叫“中国社会福利有奖募捐券”），虽然中国福利彩票的种类五花八门，奖金高低有别，管理也越来越网络化、精细化、透明化，但其“取之于民、用之于民”的发行理念，“扶老、助残、救孤、济困”的发行宗旨却始终不变。据数据统计1987年中国福利彩票的年销售额是1700万元，2004年增长到近226亿元。据民政部的数据显示，截至2014年3月14日，中国福利彩票自1987年创立以来累计销量已达10，000多亿元，筹集公益金3100多亿。中国福利彩票的发行为福利公益基金的筹集打下了坚实的基础，据统计受福利彩票公益金资助项目多达30余万个，其中就包括前文提到的“社区老年福利服务星光计划”“残疾孤儿手术康复明天计划”“儿童福利机构建设蓝天计划”“农村五保供养服务设施建设霞光计划”“重生行动——全国贫困家庭唇腭裂儿童手术康复计划”等项目，受益者和受益家庭不计其数。中国福利彩票在为社会福利保障和公益事业发挥能量的同时，还衍生出了一些连锁效应。随着中国福利彩票事业的蒸蒸日上，据统计已建成各类销售网点18万余个、福彩视频票销售厅1000多个，拥有销售人员40多万人，贡献税收超过200亿元，还促进了相关产业的规模化、集成化、可持续发展。可以说中国福利彩票是一项“功在当代，利在千秋”的事业。[42]