第二节 大学内部的权力类型
一、有关大学内部权力类型的学说
对于大学内部有哪些权力、各自的关系和构成如何，学界一直存在不同见解。最常见的观点，有四分法、三分法和二分法，其中，“学术权力”和“行政权力”是共同的部分，而其他权力类型有所增减。
第一种区分的方式，是将大学内部的权力分为政治权力、行政权力、学术权力和民主参与权力（或参与式治理权力）。如秦惠民教授认为：“我国的大学治理是一个包含四种基本权力的权力结构体系，是一个要求四种权力在和谐关系中协同治理的权力关系架构”，这四种权力是“我国现行法律所明示或默示的四种权力”，包括政治领导权力（法律规定党对高校实施政治领导的组织权力）、行政权力（法律规定校长行使的行政管理职权）、学术权力（法律规定学术性任务型组织所行使的权力）和民主管理权力（法律规定以一定组织为形式的民主管理和监督的权力）。[157]田飞龙博士也持类似的观点。[158]这种区分方式力求完备地概括大学内部的权力形态，划分更加细致，在认识上比较实用，也有鲜明的学理意义，但在逻辑上可能不尽一致，导致权力之间的界限也并不是那么清楚。例如，学术委员会、教授会以民主方式作出的决定，应当归属于学术权力还是民主管理权力？行政委员会通过民主方式作出的管理性的决定，又应当如何看待？它的权力类型划分没有坚持统一的标准，前三种权力是以事务领域划分，而后一种权力是以其运行形态划分，如果以统一的标准加以检视，应当是这样一种二维结构（见表1-1）：
表1-1 四分法双重标准下的大学内部二维权力结构
在表1-1的6个位置中，我们需要追问：民主管理权力在哪些位置？如果民主管理权力垄断4、5、6号位置，那么就意味着将大学内部的政治权力、行政权力和学术权力默认设定成是非民主的，这既非上述权力的必然形态（甚至与某些权力的常规形态相反），也并不符合大学内部治理的实践。如果民主管理权力只是4、5、6中的一个或两个，整个权力划分就会变得相当不规整，而且难以获得严谨的解释。如果民主管理权力和其他三种权力形态共享4、5、6号的位置，则会导致这些位置的权力在讨论时发生游移。如此，不如在事务领域方面坚持一致的标准，而在运行形态方面坚持另外一套一致的标准，采取多维度的方式来对大学内部的权力形态作出区分。
第二种区分的方式，是将大学内部的权力分为政治权力、行政权力和学术权力。这种区分方式在逻辑上看起来更具备一致性。这种三分法的论述更为清楚地划分出了各种权力的内涵与边界。例如，有学者认为：“在大学内部，政治权力、行政权力、学术权力分别承担着处理政治事务、行政事务和学术事务的职能”，“政治权力就是学校党委及其各级党组织通过宣传、舆论、号召、引导、说服教育等方式影响全校师生员工实现大学目标的能力”；“行政权力是指大学的各级行政组织和行政管理人员依靠特定的强制性手段，为有效地执行学校政治决策、保证大学教育教学、科学研究目标实现的能力”；“学术权力是指大学的各类学术组织和学术人员，按照一定的法定或授权，凭借学科专业背景、知识水平、学术能力，管理学术事务、组织学术活动、协调学术关系、评判学术水平的能力。”[159]此外，部分学者虽然没有正式承认政治权力、学术权力与行政权力的三分法，但却在论述中隐含对这种划分的认可。[160]此外还有学者在政治权力之外加上了“市场权力”的提法[161]，或者在行政权力和学术权力之外，基于政治权力、社会权力、市场权力和学生权力建构更为复杂的权力结构。[162]
客观地说，这种三分法有相当可取的地方。政治与行政的分分合合，一直是当代政治学和行政学思想中的重大主题。更有学者一针见血地指出：“我们总是把制约学术权力的力量归结为行政权力；实际上，若对高校政治权力和行政权力进行区分就会发现，真正对学术权力产生关键影响的是政治权力，行政权力只是表征，因为政治权力居于权力的领导地位，主导着行政权力和学术权力。”[163]从根本上看，政治和行政属于不同领域，我们后面对行政概念的观察会进一步展开这一点。不过，政治与行政的分与合并没有截然的正误之别，因为“政治”和“行政”两个概念都不是纯粹思辨性的概念，其中的含义和内涵更多的是历史性地形成的，它们的边界也由不同时代、不同理论对政治和行政角色的不同定位确定。如果从严格的“政治”的定义看，高校也不一定就拥有政治权力，因为真正意义上的政治权力乃是对敌我问题的决断，高等院校的所谓“政治权力”仅仅是政治系统中靠近中下层的行政管理力量而已。可以说，包含政治权力的三分法与后面只讲学术权力与行政权力的二分法，也并没有截然的对错之分。
但是，这种三分法还有一个根本的问题，就是容易混淆政治组织与大学在机体上的区别。大学党团组织与大学是两个不同的机体，政治权力更多的是在党团组织内部进行，以及通过这种党团组织向群众施加影响，但它自身不能与大学组织简单地混同。我国大学实行的是“党委领导下的校长负责制”，党委在法律上也可以看作大学的领导组织，但政治权力并不归属于大学本身。在理想的情形下，大学和政党组织不应发生机体上的直接结合，政党可以在大学内部通过其组织开展活动，但这些活动并不是大学自身的活动。因此，将政治权力或党委权力作为大学内部权力的一种类型，至少是值得斟酌的。
第三种区分的方式，是将大学内部的权力分为学术权力与行政权力两种，将有关政治性的权力或者视作政治组织内部的事务，或者并入行政权力之中。这种区分方式是当前学界的主流认知；官方的文件或讲话中一般也只承认这种区分（详见后文）。在这里，政治性的影响被内化于行政权力之中。有学者指出：“在美国大学，行政权力体现为大学内部管理阶层日益职业化对大学学术领域的侵蚀，主要属于内部矛盾；而中国大学则主要是外部的国家政治权力在大学内部的直接渗透，从而导致大学官僚化而忽视或弱化了学术权力的存在，主要体现为外部矛盾。”[164]尽管这段话的用语尚可斟酌，但却指出了一个根本问题，就是中国大学内部的行政权力中往往包含有政治要素，行政与政治不能简单地通过“校长/行政部门”与“党委/政治组织”的区分来分开。中国大学的政治与行政系统，在组织、人员、话语和资源运行上都高度同构，以至于在操作上很难给出一个合适的划分方案。可以认为，在大学内部起主要作用、有着显著的性质差异并且能够相对清晰地作出区分的，主要就是行政权力与学术权力。
学术权力与行政权力的二分法在外观上相当简明，这也带来了它在理论分析上的相对粗糙的表现。如果不对这两种权力的类型学特征及结构性要素进行精细的界定，就会陷入模糊的二元对立中，使得权力结构的合理框架难以从理论上得到一个清晰的认知。
二、大学内部权力类型及结构性要素的确定
要进一步解决大学内部权力类型的问题，就需要在法理上认识到，什么样的权力可以成为一种类型。如果说权力由若干基本要素组成的话，类型也必须与这些基本要素上的差异相关联。从理论研究上看，单纯根据对象领域的不同划分权力类型没有理论价值。例如，如果单纯就对象领域来划分，在国家系统内部，行政权力也可以分为工商行政权力、卫生行政权力、文化行政权力等，但事实上这样的划分意义很单薄。更重要的是，如果我们单纯是根据所处理事务的不同就将大学内部的权力划分为学术权力与行政权力，或者说二分法仅仅体现出对象的差异，那么，行政权力与学术权力之争就简化为对某一领地的争端，简化为单纯的利益“地盘”争夺，而这远没有折射出这场纷争的全部。事实上，也正是因为学术权力在理想的运作过程、样态、主体结构等方面有不同于行政权力的地方，学术权力与行政权力的纷争才引发如此多的理论思考。这就要求我们从权力的基本要素出发，为大学内部的权力类型区分建立一套认知框架。
首先，前述对学术权力与行政权力的区分，大多数论调都是在社会学或管理学的意义上进行的。社会学意义上的权力，本质上是一种影响力，如果不从对象上区分影响力的内容，单纯观察直接的影响力形态，并不容易将它们区别开来；但如果从整个影响链条的结构来看，我们却能获得新的认知。如果学术权力和行政权力一样，都是从一个最高的权威开始，强调层层遵从、上下一致，那么不管学术权力还是行政权力来主导大学治理，并没有什么实质性的差异。关键是学术权力并不是以一种自上而下、层级一致甚至将上级意志以杠杆方式放大的形态运行的。相反，它的影响链结构是相对扁平的，往往是通过同行评审或商讨的机制作出决定。这是学术权力与行政权力、政治权力在核心要素上的结构性形态区别，相应地，学术权力与行政权力就应当在主体结构、组织机制、运作流程等方面有所区分。
其次，如果我们进一步从法理视角来看待大学内部的权力类型，我们就会面对意志作用的形态。在法理上，意志作用的基本形态包括判断、认证、决定、命令、放弃等，在这方面学术权力和行政权力的表现形态是不一样的。在说明理由制度兴起以前，行政权力可以通过单纯的决定及命令来行使；但学术权力同时需要展示判断和决定、命令的要素，甚至在某些方面仅仅表现为单纯的学术判断。在学术权力的运作中，对学术问题作出判断的意志活动处于核心位置，否则学术权力也不需要一种极具自身特色的运作方式；学术权力的运用经常伴随着“判断余地”（Beurteilungsspeilraum，下详）的法理空间。与此相比，行政权力的运行则可能涉及各种各样的判断，而这些判断不一定在权力运用中展示出来（如即时强制、事实行为、准行政行为的情形），在某些场合下也可能与决定或命令融为一体。由此，我们可以定位两种权力的不同法理重心，并且在这种认识的基础上进一步看待两种权力的定义及其在大学治理中的角色。